論雞西市績(jī)效導(dǎo)向型公共財(cái)政建設(shè)

○何 欣 （黑龍江雞西市財(cái)政局 黑龍江 雞西 158100）

自2003年以來，黑龍江省雞西市在向公共財(cái)政推進(jìn)中，設(shè)計(jì)和推出一種向完善公共財(cái)政體制過渡的新模式——績(jī)效導(dǎo)向型公共財(cái)政。所謂績(jī)效導(dǎo)向型財(cái)政，是指在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政體系的過程中，面對(duì)資金、資源、人力等要素投入短缺的制約因素，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以推進(jìn)向完善的公共財(cái)政體系轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益最大化為目的，以挖掘知識(shí)、管理人的潛力，持續(xù)改革和創(chuàng)新為手段，以現(xiàn)代企業(yè)管理模式為借鑒，探索通向完善公共財(cái)政體系的有效實(shí)現(xiàn)形式。

在操作與管理的層面上，要把握知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特點(diǎn)，視財(cái)政工作的每一項(xiàng)改革和業(yè)務(wù)為知識(shí)產(chǎn)品，視社會(huì)公眾為客戶，以客戶價(jià)值最大化為目標(biāo)，充分重視知識(shí)、管理和人才這些“軟資本”因素在價(jià)值增值中的作用，針對(duì)財(cái)政工作的財(cái)源、收入、支出、財(cái)政改革、內(nèi)部管理五大要素，從每一項(xiàng)具體工作入手，全面推進(jìn)改革和創(chuàng)新。構(gòu)建起一個(gè)將事后績(jī)效評(píng)價(jià)前端化，擴(kuò)充為事前績(jī)效導(dǎo)向、事中績(jī)效管理和事后績(jī)效評(píng)價(jià)三位一體的格局，由追求支出績(jī)效擴(kuò)充為全面謀求收入績(jī)效、支出績(jī)效、改革績(jī)效和管理績(jī)效的“五財(cái)三鏈”管理體系。所謂“五財(cái)”是指“生財(cái)、聚財(cái)、理財(cái)、用財(cái)、管財(cái)”，所謂“三鏈”是指“業(yè)務(wù)鏈、質(zhì)量鏈、責(zé)任鏈”。

目前雞西市已初步構(gòu)筑起較為完善的績(jī)效導(dǎo)向型共財(cái)政體系。在2003年到2008年的6年時(shí)間里，雞西市財(cái)政收入上升了3個(gè)臺(tái)階，全口徑財(cái)政收入從10億元增至34億元。市本級(jí)財(cái)政收入5年翻兩番，從6億元增至25億元。

在剛剛過去的2009年，雞西市面對(duì)嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和增收節(jié)支的巨大壓力，全市全口徑財(cái)政收入完成42.5億元，增長(zhǎng)23.1%，首次突破40億元大關(guān)；市本級(jí)全口徑財(cái)政收入完成31.3億元，增長(zhǎng)23.09%，首次突破30億元大關(guān)。

一、突出“生財(cái)”之本

生財(cái)?shù)母就緩皆谟诠瘫净钤础ｋu西市按照實(shí)施老工業(yè)基地戰(zhàn)略與資源型城市轉(zhuǎn)型一體化財(cái)源建設(shè)的要求，結(jié)合雞西資源型城市的實(shí)際，以煤炭資源為依托，以企業(yè)改制為引擎，開展老工業(yè)基地振興、資源型城市轉(zhuǎn)型一體化財(cái)源建設(shè)的構(gòu)想，綜合利用政策、資金、融資擔(dān)保等多種手段，統(tǒng)籌全市資產(chǎn)重組——運(yùn)營(yíng)生財(cái)、財(cái)源建設(shè)——項(xiàng)目生財(cái)、貼息擔(dān)保——融資生財(cái)?shù)榷嗦凡⑴e的生財(cái)格局，使財(cái)政在生財(cái)領(lǐng)域的所有行為都得到計(jì)劃控制和績(jī)效反饋。同時(shí)，積極組建雞西市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司和雞西金惠投資擔(dān)保有限責(zé)任公司兩個(gè)融投資平臺(tái)。

2009年多方籌措機(jī)場(chǎng)建設(shè)資金1.45億元，保障了機(jī)場(chǎng)如期通航。爭(zhēng)取進(jìn)出口銀行資金1.6億元，市區(qū)西南部新區(qū)開發(fā)融資4.2億元。融資擔(dān)保1.6億元，支持了棚戶區(qū)改造。擔(dān)保貸款6790萬元，有力扶持了中小企業(yè)的發(fā)展。

二、善謀“聚財(cái)”之策

以往，財(cái)政對(duì)稅收是“霧里看花”，特別是到年底的時(shí)候，能不能完成全年財(cái)政收入目標(biāo)總是心里沒底。為從根本上擺脫這種被動(dòng)局面，雞西市創(chuàng)新實(shí)施了“三分五項(xiàng)”財(cái)政分解考核抓收入辦法，對(duì)財(cái)政收入中的國(guó)稅收入、地稅收入、農(nóng)業(yè)四稅、非稅收入和基金收入五個(gè)項(xiàng)目實(shí)行分解考核抓收入新機(jī)制，使抓收入工作縱抓成線（分級(jí)次）、橫抓成面（分部門）、狠抓到點(diǎn)（分收入項(xiàng)目和稅種），構(gòu)建了立體式、全方位的抓財(cái)政收入考核機(jī)制和聚財(cái)運(yùn)行機(jī)制。

與此同時(shí)，狠抓國(guó)稅、地稅這兩項(xiàng)財(cái)政收入中的“重頭戲”，實(shí)行兩段式（稅收和非稅收入）聚財(cái)監(jiān)管模式。稅收變“按要求增收”為“應(yīng)收盡收”。啟動(dòng)了具有首創(chuàng)意義的稅收監(jiān)控，建立以財(cái)政部門為主導(dǎo)的稅收監(jiān)控新機(jī)制。從抓重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)稅種入手，通過建立聯(lián)席會(huì)議制度、計(jì)稅員制度、欠稅通報(bào)制度、稅收月報(bào)表制度、信息共享和交換制度等五項(xiàng)制度，對(duì)年納稅50萬元以上的市級(jí)重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。2007年開始著手建立煤礦安全生產(chǎn)與稅費(fèi)征管一體化監(jiān)控系統(tǒng)，有效破解了煤礦城市小煤礦產(chǎn)量和稅費(fèi)監(jiān)控的“老大難”問題，省廳組織向全省推廣。

同時(shí)，對(duì)非稅收入實(shí)施了組織機(jī)構(gòu)和管理流程創(chuàng)新。針對(duì)非稅收入業(yè)務(wù)涉及的12個(gè)科室缺乏協(xié)調(diào)的問題，實(shí)施集中整合，由綜合科牽頭成立非稅收入收支征收管理辦公室，統(tǒng)一推行銀行代收、收入直繳，取消過渡戶，確保應(yīng)繳盡繳；摸清費(fèi)源底數(shù)，查找征管漏洞，努力實(shí)現(xiàn)非稅收入的應(yīng)收盡收。契稅設(shè)置征收窗口，推行直接征收，使契稅等農(nóng)稅收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)建立在可靠的征收機(jī)制基礎(chǔ)之上。

三、創(chuàng)新“理財(cái)”之法

雞西市將精細(xì)理財(cái)?shù)睦砟钬灤┯谪?cái)政資金支出的全程。雞西財(cái)政將各部門和單位的賬戶全部取消，預(yù)算外資金等各種性質(zhì)資金，都進(jìn)入部門預(yù)算，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門，一本預(yù)算”。“人頭費(fèi)”以外的支出全部進(jìn)入項(xiàng)目預(yù)算，建立起“以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向引導(dǎo)項(xiàng)目預(yù)算安排”的新機(jī)制，政府性專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算須經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)集體議定。推行“政府購(gòu)買服務(wù)”理念，將績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)與財(cái)政投入掛鉤，以產(chǎn)出決定投入，并建立起考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制。然后把績(jī)效化審核的理念和措施貫穿到每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，建立起財(cái)政資金“事前有績(jī)效目標(biāo)、部門預(yù)算，事中有政府采購(gòu)、投資評(píng)審、總監(jiān)聯(lián)簽、集中支付，事后有監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)”的一體化監(jiān)管流程。

2009年，零余額管理模式下的財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革全面推廣；全市政府采購(gòu)實(shí)際完成3.3億元，比預(yù)算節(jié)約了3668萬元，節(jié)約率為10.1%；共評(píng)審?fù)瓿筛黝愴?xiàng)目270多個(gè)，綜合審減率20%。進(jìn)一步加強(qiáng)了財(cái)政監(jiān)督管理，推動(dòng)了依法行政、依法理財(cái)進(jìn)程。

四、嚴(yán)格“用財(cái)”之道

雞西市財(cái)政近年來下大力氣壓縮一般性支出，進(jìn)一步向民生傾斜。積極應(yīng)對(duì)資源枯竭、礦山破產(chǎn)、企業(yè)改制帶來的特殊民生問題，集中財(cái)力、擠出資金把事情辦到百姓的心坎上，徹底解決了接收企業(yè)辦校的教師與政府辦校的教師“同工不同酬”等體制遺留問題，深入解決了改制企業(yè)職工債務(wù)、破產(chǎn)礦改造、沉陷區(qū)居民搬遷等突出問題，認(rèn)真解決了政策性破產(chǎn)企業(yè)、“三無”企業(yè)和困難企業(yè)的醫(yī)保、工傷殘人員保險(xiǎn)、遺屬生活補(bǔ)助等盲點(diǎn)問題，積極著手解決全民醫(yī)保、廉租房等歷史性難題。

2009年更是加大了投入資金的力度，將城市低保補(bǔ)助水平每人每月提高15元，農(nóng)村低保補(bǔ)助水平年人均提高116元。投入1796萬元補(bǔ)助城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，27萬名參保居民就醫(yī)需求得到保障。投入714萬元補(bǔ)助新型農(nóng)村合作醫(yī)療，惠及10萬多名參合農(nóng)民。投入378萬元解決了504名工傷殘職工待遇。籌集資金2.5億元，使5萬名關(guān)閉破產(chǎn)國(guó)有企業(yè)的退休人員享受到城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。積極籌集資金，支持教育部門全部免除我市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，化解農(nóng)村普及九年制義務(wù)教育債務(wù)8750萬元。投入1236萬元，支持衛(wèi)生部門為90萬名城鄉(xiāng)社區(qū)居民進(jìn)行建立健康檔案、慢性病篩查、預(yù)防保健等21項(xiàng)免費(fèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。

五、管財(cái)“三鏈?zhǔn)健敝e

2005年，雞西市在“四財(cái)”的財(cái)政管理框架基礎(chǔ)上又進(jìn)一步提出了“管財(cái)”概念，并通過政府常務(wù)會(huì)議一次性通過了《基本支出預(yù)算管理辦法》、《項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法》、《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》等七個(gè)系列文件，創(chuàng)造了一次提請(qǐng)政府常務(wù)會(huì)通過財(cái)政改革和規(guī)范文件最多的歷史，對(duì)于加快構(gòu)建雞西市公共財(cái)政框架具有極其重要的意義。

同時(shí)，雞西財(cái)政緊緊圍繞“五財(cái)”業(yè)務(wù)鏈上的改革創(chuàng)新，加大了內(nèi)部機(jī)制改革與創(chuàng)新的力度，推出了以“三鏈”（業(yè)務(wù)鏈、質(zhì)量鏈、責(zé)任鏈）為核心，以五項(xiàng)制度和五項(xiàng)保證措施為主要內(nèi)容的精細(xì)化管理長(zhǎng)效機(jī)制。

這五項(xiàng)制度為：一是創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)，建立項(xiàng)目組制度，項(xiàng)目組長(zhǎng)責(zé)權(quán)統(tǒng)一對(duì)跨科室協(xié)作績(jī)效全權(quán)負(fù)責(zé)；二是創(chuàng)新溝通機(jī)制，實(shí)施周報(bào)表制度，以科和項(xiàng)目組為單位，每周統(tǒng)一報(bào)送重點(diǎn)工作進(jìn)度與下周計(jì)劃，狠抓落實(shí)；三是創(chuàng)新推進(jìn)機(jī)制，實(shí)施質(zhì)詢會(huì)議制度，全局科室、局屬企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人都要面向所在的業(yè)務(wù)鏈全體成員進(jìn)行公開述職總結(jié)，報(bào)告工作，接受局領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)詢并接受與會(huì)人員測(cè)評(píng)；四是堅(jiān)持群眾路線，實(shí)施績(jī)效面談制度，面向全局干部職工，每人面談1小時(shí)，建立職工對(duì)上溝通的穩(wěn)定渠道，增強(qiáng)組織的凝聚力；五是加強(qiáng)自律管理，實(shí)施工作日志制度，每人報(bào)送工作日志并實(shí)現(xiàn)公開和公示。

而與“五項(xiàng)制度”互為表里、相互為用的還有五項(xiàng)保證措施，即優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，向全市作出了“7個(gè)工作日撥款”的承諾，并實(shí)行政府采購(gòu)的快速采購(gòu)制度和投資評(píng)審的限時(shí)評(píng)審制度；推動(dòng)信息化建設(shè)，提高機(jī)關(guān)工作效率；實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，建立標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)手冊(cè)制度，實(shí)行業(yè)務(wù)案例共享，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)鏈、質(zhì)量鏈和責(zé)任鏈的統(tǒng)一運(yùn)作；推行知識(shí)化管理，在全員學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，由專人研究全國(guó)煤炭城市財(cái)政工作管理措施和各地財(cái)政工作先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開展了80多項(xiàng)專題研究供借鑒學(xué)習(xí)，加強(qiáng)文化建設(shè)，創(chuàng)辦了內(nèi)刊《績(jī)效導(dǎo)向型財(cái)政》，編發(fā)了150期《績(jī)效工作簡(jiǎn)報(bào)》，弘揚(yáng)了社會(huì)主變榮辱觀和績(jī)效導(dǎo)向的財(cái)政價(jià)值觀，造就了一支人人想事干事的財(cái)政干部隊(duì)伍，促進(jìn)了財(cái)政工作的全面進(jìn)步。

績(jī)效導(dǎo)向型公共財(cái)政的實(shí)施，使雞西走上了科學(xué)化、精細(xì)化財(cái)政管理之路，在各項(xiàng)財(cái)政事業(yè)取得輝煌成績(jī)的同時(shí)，財(cái)政自身的形象建設(shè)也喜結(jié)碩果。近年來，雞西財(cái)政局先后獲得全國(guó)企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)工作先進(jìn)集體、全省財(cái)政系統(tǒng)先進(jìn)單位、全國(guó)和全省財(cái)政系統(tǒng)依法行政工作先進(jìn)單位，2004年至2006年連續(xù)三年被財(cái)政部授予全國(guó)財(cái)政科研成果宣傳特別獎(jiǎng)，自2004年開始連續(xù)四年被命名為省級(jí)文明單位標(biāo)兵，2008年獲得國(guó)家級(jí)精神文明創(chuàng)建工作先進(jìn)單位，2009年獲得全省十佳和諧機(jī)關(guān)、全省財(cái)政系統(tǒng)最佳形象單位等榮譽(yù)稱號(hào)，在全市“關(guān)注民生、服務(wù)發(fā)展”群眾滿意單位評(píng)比中排名第一，連續(xù)五年榮獲全市“雙評(píng)”最佳單位第一名。

[1]范嘯：雞西市構(gòu)建績(jī)效導(dǎo)向型財(cái)政調(diào)查[J].奮斗雜志，2006（10）.

[2]李傳良：雞西：三財(cái)五鏈[J].新理財(cái)，2009（11）.

[3]李傳良：用“五財(cái)三鏈”管好政府錢袋[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2009-07-23.