我國經濟適用房制度問題分析——基于轉移支付視角

○楊興權 張文曲

（1、華中農業大學土地管理學院 湖北 武漢 430070 2、武漢市東西湖區國土局 湖北 武漢 430020）

一、引言

始于1998年的城市住房制度改革引發了住房市場的供求矛盾，積壓多年的住房需求得以釋放，商品化后的住房價格一路攀升，住房支付能力的社會分層問題隨之加劇。在房價持續走高的情況下，城市的低收入住房困難家庭已經難以通過購買商品房來解決自身的住房問題，經濟適用房政策正是在這種特定條件下得以產生。經過多年發展，經濟適用房制度在推進我國城市住房制度改革、調整住房結構、理順住房價格、完善住房保障體系、解決中低收入民眾住房難等方面發揮了重要作用。雖然經濟適用房政策給城市中低收入群體帶來許多實惠，但在政策實際操作中也出現了一些問題，如有的城市經濟適用住房管理存在漏洞，審查把關不嚴，使有限的資源不能落實到應享受政策的住房困難家庭，經濟適用住房的保障性質未能得到充分體現，反倒成了一些群體擁有房產的手段，也為中介機構和某些政府工作人員牟利提供了機會。此外，經濟適用房的單價雖然比商品房低，但銷售總價相對來說并不低。本來只屬于為數有限的低收入階層的經濟適用房，卻成為中高收入階層的購買對象，使其享受了政府提供給低收入者的公共資源。

這些問題的存在，使得經濟適用房制度偏離了政策制定的初衷——即解決中低收入人群的住居問題。然而這些問題只是表象，政府的任何一項福利制度出臺，總會被一些人追求私利的行為帶偏，達不到預期目標，或者使得預期目標大打折扣。經濟適用房制度是國家推出的一種以政府主導的（相對于商品房開發的市場主導）福利制度，如果將該制度同政府轉移支付的經濟原理結合起來分析，可以看出這些問題有其本質的根源。

二、經濟適用房制度和轉移支付的內在關系

1、經濟適用房制度概述

經濟適用住房是指列入國家計劃，由城市地方政府主導，組織房地產開發企業建造，以微利價向城鎮中低收入家庭出售的住房。它具有社會保障性質，同時具有經濟性和適用性的特點。經濟性表現在住宅價格較低，一般為同等區位市場價格的一半，能夠適應中低收入家庭的承受能力。適用性則表現在單套面積比較小，一般不超過90平方米，同時在設計及建筑標準上強調實用。一般地方政府在出售經濟適用房時實行政府指導價，其售價由政府綜合確定并公布。從經濟適用房制度設計上看，是政府為解決城市中低收入者住房困難，限定建設標準和接受者應具備的條件，采取減免地價、相關稅收等優惠政策，使建設住房的成本降低，進而降低銷售價格而使中低收入者能夠買得起，是具有保障社會和諧功能的制度。

2、政府轉移支付的內涵

轉移支付是公共財政的重要內容，是政府的一項財政支出制度。它不以取得商品和勞務作為補償，是國家宏觀調控的重要手段。轉移支付通過財政資金無償的、單方面的轉移實現收入的再分配，調節中央與地方分配關系，調節地區間財力分配，縮小地區差距和居民貧富差距，保障社會穩定。目前，不同國家的轉移支付制度與本國的政治、經濟等具體國情緊密相聯，但總體上看，轉移支付主要有兩種形式：一般性補助（或無條件補助）和專項補助（或有條件補助）。一般性補助是滿足地方政府一般財力需要，不規定具體用途和要求。專項補助是根據一定的目的和條件撥付給地方政府用于特定支出的財政資金。

從以上的分析可以看出，經濟適用房制度在縮小貧富差距、保障社會穩定方面的作用和轉移支付相同，它類似于專項補助，政府將本應正常收取的地價和稅費減免，以降低房價讓適當的居民購買，通過購買住房進而實現支付向收入較低的人群轉移。假設不實行經濟適用房制度，按市場正常狀況進行房地產開發建設和銷售，政府收取正常稅費和土地價款，作為財政收入的一部分，政府再將這些財政收入按低收入家庭的具體情況進行分配補貼，其原理將并無兩樣。轉移支付是用資金直接補貼接受對象，而經濟適用房制度可以認為是政府的間接補貼，是一種特殊的轉移支付。

三、轉移支付視角下經濟適用房制度的問題分析

1、經濟適用房制度對接受者生產動力的影響分析

轉移支付是政府財政資金在不同產業、不同群體間的重新分配，它是生產者通過經濟活動所產生的稅收來實現的。對每一個政府來說，在這樣的重新分配中，真正生產的人需要付出（繳稅），而政府還要做到不影響他的努力程度和創新動力。也就是說，如果政府要進行轉移支付，必定要增加可供轉移的收入（如增加稅收、出讓土地），一方面，提高稅收到一定程度會使納稅人努力生產的動力減小，而會有更大的精力放在如何合法地避稅；另一方面，高價出讓土地也會使得投資者有動力以不正當的方式低價取得土地。這樣一來，原生產者可能會不愿努力生產，而想方設法創造條件（包括適用不正當手段）參與政府轉移支付的分配。同樣地，對于轉移支付的接受者來說，如果他們努力工作進而收入增加，他們輕松得到無償的轉移支付就會減少甚至被排除在外，那他們努力工作以提高收入的動力也隨之減少而更加樂于保持原狀。因此政府轉移支付政策如果做得不合理，將會對人們的努力生產產生負面影響。

在當前經濟適用房的分配中，一些城市居民具有購買商品房的基礎，但他仍不愿努力去購買商品房，而是選擇付出代價通過不正當方式去獲得經濟適用房申購資格。只要他認為獲取經濟適用房后的收益大于他付出的成本，他絕不會去購買商品房，或者他會努力去購買商品房進行投資，滿足其個體的私利需要。更為嚴重的是，一小部分人這樣做，而后會帶動很多人這樣做，這些不正當行為的成本會越來越大，直到一部分人覺得無利可圖而又自愿退出。此時政府建設經濟適用房的初衷完全被破壞，而在這一過程中，那些不正當的成本有一部分會成為政府工作人員的尋租收入（這些工作人員有權對申請人的相關材料進行審核）。我們可以思考一下這個問題：為什么政府一直在解決低收入群體的居住問題，但這個群體的數量卻越來越大而所建房屋永遠也不能滿足需求？下面的論述可以找到答案。

2、經濟適用房制度對接受者長期收益產生影響

一般來說，政府會為轉移支付的接受者制定一個標準，規定接受者必須是某一類人或擁有某些東西、做某些事情。事實上，一旦這些標準確立，人們會立即通過各種方式和代價使自己符合標準，以獲得“免費收入”，但他們絕不會顧及為符合標準而支付的代價使得從轉移支付中獲得凈收益減少的事實。這實際上也說明了為什么經濟適用房一直在建卻永遠不能滿足特定群體的需求。從經濟學的道理上看，就是轉移支付接受者為符合標準而競爭，直到將轉移支付的大部分收益都消耗掉，其結果就是接受者所獲得的凈收益會顯著低于當初轉移支付的數量。

我國目前各級政府對經濟適用房的接受對象都有制定標準，這是政府的一項制度。然而隨著時間的推移，社會群體中不正當的競爭也在逐步侵蝕政府的這一制度對接受者的長期收益。一方面，近年來房價快速上漲，很多真正需要住房的人買不起房，價格相對便宜的經濟適用房成了市場追捧的對象；另一方面，經濟適用房有嚴格的準入資格，不要說沒有資格的人，就是達到申購條件的人也未必能獲得房號。于是，不正當的潛規則大行其道。如某市經濟適用房6連號事件，姑且不論這6個申購戶是否具備購買經濟適用房的資格，就算是符合購買資格，如果不付出相應的代價，是不可能搖到房號的，而這些成本本應是政府給予低收入家庭的補貼，但現在卻被市場的不規范給侵蝕掉了。

四、結論及建議

1、結論分析

一個社會或個人要獲得財富可以通過兩種方式，生產和掠奪。任何政府當然鼓勵生產而抵制掠奪，但市場經濟中人的理性及其選擇告訴我們，只要政府有轉移支付，便會導致人們花費更多的時間和成本以獲得這些無償的轉移收入，且人們在爭奪轉移支付的“蛋糕”時，定會消耗掉一些本應用于創造財富和增加生產的資源和時間，甚至為社會腐敗埋下種子，這對于真正的生產者（轉移支付來源于他們上繳的稅收）來說，是一種變相的掠奪。

目前，經濟適用房制度在實行過程中出現的一些問題根源便在于此。盡管政府的出發點是好的，想為城市低收入家庭提供一些福利，但由于各方面的因素，出現了種種難以控制的違規現象，使該制度的初衷被違背，同時也給國家造成了經濟損失。此外，政府也必須明白，在“理性”社會，個人往往能作出比政府更明智的投資選擇，因為個人用的是自己的錢且必須承擔風險，而政府決策者用的是財政資金，其政策制度的成敗對于決策者個人的財富是沒有影響的，相反他們甚至可以從這些政策制度中獲取個人利益。其實在市場經濟中，所有個人都依理性行事，但這些個別行為最終會積聚為集體災難。

2、政策建議

（1）減少經濟適用房建設，加強廉租房的建設供應。考慮到政府的目標是要改善城市低收入群體的居住問題而不是讓其擁有住房資產，廉租房建筑面積相對于接受對象來說比較適中（不是現在有些經濟適用房的大戶型），租金低，目標人群易于承受。經濟適用房雖然單價較市場價格低，但總價和必要的裝修仍會超出低收入家庭的承受能力，如果他們貸款買房超前消費，其不穩定的收入即使銀行放了款，也會為不良貸款埋下伏筆，而如果銀行催款，定會對他們的心理和行為產生影響。從另一個角度看，這部分低收入者在城市中屬于少數，他們的努力生產與否對于政府稅收的貢獻很小，但政府如果大量補貼他們則會對其他生產者產生影響。這樣適當的補貼，政府既實現了安居樂業和社會穩定，又實現了經濟發展。

（2）從前面經濟適用房和轉移支付的關系來看，政府應對低收入群體租住廉租房的租金采取直接補貼。政府可將原經濟適用房用地采用正常的情況進行出讓和開發，這樣一來，地方政府不會損失出讓土地的財政收入和正常的稅收，開發企業不再受經濟適用房的相關限制，原來的經濟適用房市場和商品房市場歸于統一，而低收入群體將從租房中直接享受政府補貼。這樣還可以將中等收入者排除在補貼范圍之外，廉租房對于希望擁有房產的中等收入者不具備吸引力，他們完全可以通過努力工作而購買價格適中的商品房，這樣也減少了對低收入者的擠出效應。此時政府補貼的對象較之以前大大減少，這不但降低了政府的財政支出，也避免了不正當行為對政府給予低收入者的長期收益進行侵蝕。

[1]劉小平：北京經濟適用房供給中存在的問題及對策分析[J].經濟師，2009（1）.

[2]詹姆斯D.格沃特尼等著，陳強兵等譯：經濟學常識[M].陜西：陜西師范大學出版社，2007.

[3]段超杰：經濟適用房政策的博弈分析[J].現代商貿工業，2009（5）.