淺析武漢城市圈“兩型社會”建設的制度創新特色

○顧曉焱

（武漢市社會科學院）

國家把“資源節約、環境友好”型社會綜合配套改革試驗的權利賦予武漢城市圈，就是希望武漢城市圈先行先試，率先發展，在突破體制瓶頸、轉變發展方式、完善市場經濟體制等多方面進行體制機制創新，為全國范圍的改革創新積累經驗。武漢城市圈以科學發展觀為指導，圍繞“兩型社會”建設總體方案，積極探索新的體制機制，形成了一系列有特色的創新舉措，具有操作性強、突出綜合配套性、強調市場化原則與手段、上下聯動、利益兼顧等特色。

武漢城市圈是以武漢市為中心，由武漢及周邊100公里范圍內的黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、天門、潛江9市構成的區域經濟聯合體。2007年末，國家發展和改革委員會正式批準武漢城市圈為全國資源節約型和環境友好型社會（簡稱“兩型社會”）建設綜合配套改革試驗區，這是黨中央在我國改革和發展進入攻堅階段做出的重大戰略決策。我國的發展階段、新的國際環境、能源資源環境的約束等，都決定了中西部地區不應重復東部沿海以巨大的環境代價為成本快速實現工業化與城市化的道路。國家把綜合改革試驗的權利賦予武漢城市圈，就是希望武漢城市圈先行先試，率先發展，在突破社會經濟發展的體制瓶頸、轉變發展方式、解決經濟社會深層次矛盾、完善社會主義市場經濟體制等多個方面進行體制機制創新，積累“武漢經驗”。按照黨中央、國務院關于“兩型社會”建設總體戰略部署的功能定位，武漢城市圈以科學發展觀為指導，圍繞國務院批復的“兩型社會”建設總體方案，積極探索新的體制機制，形成了一系列有特色的創新舉措，具有可操作性強、突出綜合配套性、充分運用市場化機制與手段、上下聯動、利益兼顧等特色。

一、可操作性強

國務院正式批準的《武漢城市圈資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗總體方案》（簡稱《總體方案》）是指導改革試驗的綱領性文件。圍繞《總體方案》，湖北省編制了5個專項規劃，制定了6個配套支持政策、5個一體化重點工作實施方案和改革試驗3年行動計劃，策劃了1個重大項目清單，形成了完備的推進試驗區建設的具體實施框架體系——“56531”實施框架。5個專項規劃是發展的藍圖，6個配套政策是支持改革發展的保障，5個工作重點是抓手和切入點，3年行動計劃是改革試驗分步推進的步驟和可操作性的意見，1個項目清單是落實具體工作的實際載體。這個完善的實施框架，把《總體方案》的內容和要求層層落實，使得“兩型社會”建設的制度創新落到了實處。

二、突出體制機制創新的綜合配套性

改革步入深水區，進入到“牽一發而動全身”階段，一個單項改革往往牽涉到多個利益主體，遇到多個方面體制上的束縛與障礙。因此，現階段的體制機制創新的難度與復雜性往往超出預料，武漢城市圈改革突出了體制機制創新的綜合配套性。

1、重點創新領域內容綜合配套

城市圈綜合配套改革涉及領域廣泛而龐雜，是一個重大的系統工程，《總體方案》明確了城市圈綜合配套改革主要進行資源節約、環境保護、科技創新、產業結構優化升級、統籌城鄉發展、節約集約用地、財稅金融、對內對外開放、行政管理體制這“九大領域”的體制機制創新。九大創新領域本質上有很強的交叉性和關聯性：環境保護與資源節約本身密不可分，只是各自的創新側重點有所不同；產業結構優化升級與統籌城鄉發展的實質是新型工業化、新型城市化道路，本身蘊含著環境污染小、資源消耗少的內涵；而科技創新是整個“兩型社會”建設的引領和支撐。促進“兩型社會”建設的財政金融及投融資體制機制創新，有利于對內對外開放的體制機制創新、行政管理體制和運行機制創新，是增強這六個重點領域和關鍵環節改革突破的配套支持。因此，這“九大”重點創新領域的選擇充分體現了創新領域的綜合性與配套性。

2、綜合配套編制專項規劃

湖北省編制了“一總四專”五個專項規劃，作為綜合配套改革的龍頭。專項規劃包括武漢城市圈空間規劃、產業發展規劃、綜合交通規劃、社會事業規劃和生態環境規劃。這五個規劃具有配套性，空間規劃相當于武漢城市圈的總體規劃，交通是基礎，產業是重點，社會事業是特色，生態環境是保障。空間規劃的編制，首次把主體功能區規劃、城鎮規劃和土地利用規劃有機結合在一起，空間上協調落實城鎮建設、產業園區、農林生產區、各類保護用地、交通與重大基礎設施的規劃布局，形成城市圈城鄉空間的總體布局。綜合交通規劃包括鐵路、水路、公路、空中的信息化規劃，突出了綜合性。通過點、線、面結合，以及各種運輸方式相互銜接，形成把城市圈有機聯系在一起的綜合性交通系統和信息系統，為城市圈一體化提供物質載體。產業發展規劃首次將三次產業系統規劃，并體現了產業間的融合發展，突出城市之間的產業分工與合作等。社會事業規劃是按照全新理念編制的，突出九市的社會事業資源聯動共享，通過整合區域內的社會事業各類資源，實現優化配置、集約利用，促進公共服務均等化。生態環境規劃第一次將生態建設、環境優化統籌考慮的規劃，突出城市圈生態功能和生態資源承載力的整體提升。

三、強調市場化原則與手段

區域經濟聯合體的形成，其內在動力是市場機制的作用。武漢城市圈體制機制創新的實質，就是綜合運用價格、稅收、財政、金融、土地、行政、法律、產業等多種杠桿和手段，打破行政壁壘，形成一個有效的市場機制，通過將“資源節約，環境友好”制度化、規范化、法制化，引導市場主體自覺轉變增長方式，走上一條新型工業化、新型城市化的發展道路。

在《總體方案》中，多個重要領域都將建立健全市場運行機制作為改革的重點內容。如在資源節約領域，總體方案指出要改革資源產權制度，營造公開、公平、競爭的資源市場環境，形成統一、開放、有序的資源初始產權配置機制和二級市場交易體系。推進資源要素價格等相關改革，建立體現資源稀缺程度及環境恢復成本、市場主導的資源價格形成機制。完善差別化能源價格制度，建立綠色電價機制。推進城市水業改革，走城市水業產業化的新路。居民生活用水實行階梯型水價，非居民用水實行超計劃、超定額加價收費，建立節約用水機制等。環境保護領域要加快實施排污權許可制度，探索建立主要污染物排放總量初始權有償分配、排放權交易等制度，嘗試建立圈域污染物排放權交易市場。創新排污費征收使用管理模式。改革和完善城市污水和固體廢棄物處理費征管辦法。借鑒國際先進經驗，探索建立垃圾分類、收集、運輸、處理體系。在節約集約用地方面，要探索完善城市土地儲備制度，編制土地儲備計劃，建立土地儲備基金，改變土地儲備模式，增強政府對土地市場的調控能力。推行城市土地投資強度分級分類管理方式，整合圈域內土地有形市場，規范土地一級市場、二級市場運作等。

四、省部聯動、省市聯動特色鮮明

1、省部聯動是城市圈體制機制創新的一大特色

武漢城市圈作為國家綜合配套改革試驗區，根據國家賦予的權利，除金融、財稅、土地3個領域需要按程序報批，資源節約、環境保護、科技創新、產業結構優化升級、統籌城鄉發展以及對外開放等方面的機制創新，試驗區可以“先行先試”。但是在具體改革實踐中，一些體制機制創新需要具體的國家政策配套，建立省部合作機制為國家從政策上、項目上、資金上給予武漢城市圈支持，提供了廣闊的空間、重要的工作平臺和暢通的對接渠道。自2008年以來，湖北省直各部門和中央在鄂單位積極主動與國家部委銜接，采取多種形式推動建立部省合作共建機制，爭取國家部委和單位在武漢城市圈開展各項改革試點，協調支持重大改革事項、重大項目、資金和政策。目前，與省政府簽訂合作協議或備忘錄的國家部委和單位達到51家，在鐵路、交通、教育、衛生、金融等方面已得到特別關注和重點支持，部省合作共建的政策性作用已經顯現。如城市圈四條城際鐵路已經開工、武漢新港已進入實質性建設階段、武漢區域性金融中心初見雛形等。

2、建立省市聯動機制，有效推進跨行政區的區域聯合

武漢城市圈九市中，武漢市是城市圈龍頭和改革試驗的核心區域，要在建立資源節約和環境友好的體制機制上率先突破，其他八市要選擇重點領域和關鍵環節，主動改革、大膽試驗，做好與武漢市的銜接互動。為保障九市統籌協調、銜接互動，湖北省開展了市圈政府間協調聯動機制試點，包括以下幾種方式。

（1）開展互訪考察，形成政府間的協商機制。圈內九市各城市通過高層領導互訪考察、專家研討會、情況通報會、項目協調會等多種形式，加強城市間交流合作，推動企業和項目合作。

（2）建立聯系會議制度，完善部門對接機制。武漢城市圈9市先后建立了發改委主任聯席會、經委主任聯席會、建委主任聯席會、工商局長聯席會、交通局長聯席會、人事局長聯席會、教育局長聯席會等制度，每半年或一年召開一次會議，并簽署了《產業合作多變協議》、《武漢城市圈城市環境保護合作宣言》、《維護農民工合法權益聯盟》等重要的合作框架協議。

（3）互派干部交流、掛職。湖北省組織部門為服務城市圈“兩型社會”建設，將城市圈九城市互派干部交流、掛職納入全省“十個一批”干部交流掛職計劃。湖北省教育廳還將專門設立資助崗位，支持和鼓勵部屬高校選派專業人才和管理干部，到結對省屬高校掛職擔任院長等職能部門負責人。

五、兼顧利益協調

富有活力的區域經濟聯合體的形成，需要打破現有城市各自為陣、封閉發展的模式，通過基礎設施一體化、產業發展一體化、城鄉一體化、市場一體化、環境保護生態建設一體化等手段，充分發揮比較優勢，實現城市圈資源要素的優化配置。而城市圈的產業轉移和優化布局、社會事業聯動共享、環境共同保護治理，都會遇到現行體制機制的障礙，其中最突出的障礙是已經形成的行政壁壘，而行政壁壘的形成主要是個利益問題。針對這些問題，湖北省出臺了推進武漢城市圈建設的財稅政策，協調產業轉出轉入城市的稅收利益問題。有些問題采取一事一議的辦法，通過市與市之間的相互協商來解決。有些問題則通過省一級層面來統籌安排資金，協調地方利益。總的原則是保證既得利益，增量共享分成，實現共贏。