我國開征環境稅必要性、時機選擇及稅制設計構想

王克群汪華

（1.濟南市委黨校，山東 250014；2.山東省地方病研究所，濟南 250014）

我國開征環境稅必要性、時機選擇及稅制設計構想

王克群1汪華2

（1.濟南市委黨校，山東 250014；2.山東省地方病研究所，濟南 250014）

環境保護是一個世界性難題，以環境保護優化經濟增長，征環境保護稅是解決我國當前環境問題的必要措施。環境保護稅的實施可以提高人們的環境保護意識，促使人們自覺珍惜每一種資源，重視人類賴以生存的環境，節約資源，提高資源使用效率。通過征收環境保護稅籌集的稅收資金可以以專款專用方式投入環保建設，加大治理污染力度。

環境稅 可持續發展 時機選擇 稅制設計

環保部、財政部和國家稅務總局等三部門將向國務院提交環境稅開征及試點的請示，湖北、湖南、江西、甘肅四省則有望成為首批開征環境稅的試點地區。2010年5月，國務院批轉國家發改委的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見》中明確提出，將研究開征環境稅的方案。環境稅試點草案目前正處于征求各省意見階段。從2008年起，湖北省就已經將排污費由環保部門征收改為稅務部門征收。這可看作是在向開征環境稅的方向行進。像武漢城市圈和長株潭城市群這樣的“兩型”社會綜改區，有條件先行先試“費改稅”，取得一些經驗后可向全國推廣。環境稅非常重要，一是我國的稅收制度正在發展完善當中，總體來講環境稅比較缺失，通過完善環境稅對中國的稅制建設非常有好處，二是開征環境稅，對生態環境的改善，對節能減排任務的完成非常有利。中央對環境稅也是非常重視，國家規劃和相關政策里多次提到要研究開征環境稅。

一、開征環境稅有助于解決環境污染問題

（一）我國環境現狀

1.水體污染嚴重。在我國，主要污染物有城市生活污水、工業廢水、化肥、農藥等。據環境部門監測，全國城鎮每天至少有一億噸污水直接排入水體。在《2007年中國環境狀況》中也指出：我國“水污染形勢依然嚴峻”，“197條河流的407個斷面中，Ⅰ—Ⅲ類，Ⅳ—Ⅴ類，劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為49.1%、26.5%和23.6%?！?/p>

2.氣體及煙塵污染加劇。在我國，對空氣影響比較嚴重的是二氧化碳、二氧化硫以及氮氧化物的排放。我國的二氧化碳的排放量（約31億噸，占全世界排放總量的14%）僅次于美國（54.7噸，占全世界排放總量的24%），居于世界第二位；二氧化硫和消耗臭氧層物質（ODS）排放量居于世界第一位。

3.固體廢棄物污染嚴重。凡是由人類活動過程產生的，且對所有者已不再具有使用價值而被廢棄的固態或半固態物質，都被通稱為固體廢棄物。在我國固體廢棄物尤其是城市生活垃圾的處置依然比較簡單，主要分為掩埋和焚燒。這種掩埋處理不僅沒有達到應有的效果，在雨水的沖擊下反而對土壤和地下水造成了污染。

（二）開征環境保護稅的必要性

1.我國現行稅制對環境保護的局限性。目前我國稅收政策在環保方面的內容較少，規定也較粗，現有的政策遠遠不足以控制對能源的消費和環境的污染，現行稅制對環境保護起一定作用的稅種僅局限在增值稅、所得稅、資源稅等少數幾個稅種上，對環境保護的作用僅體現在稅收留成、補貼、優惠等減免稅手段上，而且減免稅的強度不夠大，因此不能有效地刺激各經濟主體合理利用開發資源、積極治理環境污染的行為。現行稅制對環境保護的作用沒有形成一個以環境保護為目標，各稅種和稅制各要素相互配合、相互聯系和制約的相對獨立的環保稅收體系?？傮w上我國現行稅制不能滿足我國環境保護現狀的需要，僅靠這幾個稅種顯然是不可能對社會生產和生活的各個環節和方面的環境問題進行調節的，這也和我國市場經濟條件下對環境保護的要求不相適應。

2.我國現行排污收費制度存在很多問題。長期以來，我國環境保護的主要政策手段是征收排污費和規定排污標準。從1982年開始我國對工業企業超標排放的廢氣、廢水、廢渣等征收排污費，對造成環境污染企業收取排污費是我國治理環境污染的主要辦法，但排污費的收取存在很多問題：一是主要污染物征收標準偏低，征收范圍狹窄。收取的排污費小于治理費，某些項目排污費甚至不及治理成本的10%，直接導致企業繼續超標排污，而且現行排污費的征收范圍受征收主體的約束，沒有包括所有污染環境的行為，如惡臭物質、部分工業廢棄物、汽車廢氣、生活垃圾、生活污水、電磁波輻射等，直接造成治理經費嚴重不足，許多污染行為得不到有效控制。二是征收難度大。排污費由環保部門征收，立法基礎薄弱，因為不具有完全的強制性，缺乏剛性，故在征收過程中阻力大，拖欠、拒繳現象嚴重。三是排污費資金使用監管難度大。收費不同于收稅，費用的收取和使用具有彈性的特點，按現行的排污費征收規定：收入納入各級財政地方預算管理，資金由征收單位全部繳入地方金庫；支出本著量入為出、專款專用的原則，由環保部門統籌安排。但在目前實際執行中難以實施有效監管，各級環保部門都設立了收入過渡賬戶，造成收入不能及時繳庫，截留移用現象比較普遍，使正常的項目資金得不到及時的撥付。由于上述問題的存在，使排污費的作用非常有限，難以滿足環境保護和治理污染對資金的需要。然而稅收以其固有的特征可以為生態環境保護提供強有力的資金來源和財力保證，將大大擴大稅收收入的規模。

3.開征環境保護稅對環境保護的積極作用。對一國來說，經濟能否實現可持續發展，完全取決于環境與資源的可持續發展。因此，世界各國從上世紀70年代起就紛紛利用稅收的方式來解決所存在的環境問題，以實現經濟的可持續發展，征收環境保護稅已成為一股不可扭轉的世界潮流。比如美國為了保護環境，不僅開征了二氧化硫稅、噪音稅等環保稅，還及時根據經濟發展情況對現行稅制進行“綠色”調整；挪威、瑞典、荷蘭等國家也相繼采取了稅收的“綠色行動”，開征了燃料稅、水污染稅、二氧化碳稅、固體廢物稅等。這些稅種的開征，在環境保護方面取得了很大成效，這些國家的成功案例為我國開征環境保護稅提供了寶貴經驗。

當“綠色”、“低碳”成為全球經濟發展的熱詞，當西方國家進入全面“綠化”稅制的新階段，當我國面臨的“節能減排”目標日益艱巨，當單靠法律和行政干預已不能解決我國環境污染問題的時候，稅制“綠化”在我國也成為大勢所趨。2007年6月，國家發改委會同有關部門制定了《節能減排綜合性工作方案》，明確提出要“研究開征環境保護稅”。2010年政府工作報告提出，要打好節能減排攻堅戰和持久戰。2010年，國務院批轉發改委《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》中亦明確表示，要加快理順環境稅費制度，研究開征環境保護稅?？梢钥闯觯_征環境保護稅的相關工作在我國已經開始積極推進。2009年12月7日，聯合國氣候變化大會在丹麥首都哥本哈根開幕，以抑制全球氣候溫室效應為主題。國務院總理溫家寶18日在會議上發表了題為《凝聚共識加強合作推進應對氣候變化歷史進程》的重要講話，承諾到2020年中國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%，并表示我們的減排目標將作為約束性指標納入國民經濟和社會發展的中長期規劃，在如此長時間內這樣大規模降低二氧化碳排放，需要付出艱苦卓絕的努力，對此我國開征環保稅很有必要。環境保護是一個世界性的難題，以環境保護優化經濟增長，征環境保護稅是解決我國當前環境問題的必要措施。環境保護稅的實施可以提高人們的環境保護意識，促使人們自覺珍惜每一種資源，重視人類賴以生存的環境，節約資源，提高資源使用效率。通過征收環境保護稅籌集的稅收資金可以以?？顚Ｓ玫姆绞酵度胗诃h保建設，加大治理污染的力度。此外，加入WTO以來，我國面臨的是越來越多的綠色貿易壁壘，開征環境保護稅一方面可以促使企業節約資源、控制污染、開發和采用環保產品和環保技術，進行綠色生產；另一方面，有利于提高有害生態環境的產品和技術以及洋垃圾的輸入成本，使其無利可圖，遏制生態環境惡化之勢，最終實現我國資源的可持續利用。

二、外國環境稅開征的經驗借鑒

由于西方國家的工業化程度以及工業化結構不盡相同，西方國家的環境稅立法也出現了各自的特點，以下筆者介紹西方國家的幾種比較典型的環境稅種：

（一）水污染稅

水污染稅即對直接或間接對水資源造成污染的行為征稅。德國是水污染稅開征較早的國家，其水污染制度相對比較健全，它以廢水的“污染單位”（相當于一個居民一年的污染負荷）為基準，實行全國統一稅率。開征第一年的稅率為每“污染單位”12馬克，以后不斷提高，在2007年其稅率已達到了35.9歐元/污染單位，并規定進行污水處理投資可減稅。

（二）大氣污染稅

大氣污染稅即對排放生活環境和臭氧層有害的氣體，主要有二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等行為征稅。以二氧化碳稅為例，其含義是對排放二氧化碳污染物行為進行征稅。瑞典是最早開征環境稅的國家，其二氧化碳稅也于1991年開始征收，其稅基則是根據各種不同燃料的平均含碳量和發熱量來確定，稅率為每公斤二氧化碳排放量納稅0.25克朗。

（三）固體廢棄物稅

固體廢棄物稅是指對固體廢棄物按其不同種類排放行為征收的一種環境稅。富有“千島之國”的北歐挪威是實施固體廢棄物稅較早的國家之一，其征收范圍包括對飲料包裝、飲料容器等廢棄物排放行為。從20世紀70年代初至今，三十余年的時間中，國外發達國家通過實施環境稅，的確在很多方面收獲頗豐，在環境保護、經濟、社會等方面都取得不錯的成效，排污量大大減少，空氣污染大幅減輕，財政收入也有所增加，人們思想意識有了很大改觀。

三、我國環境稅開征的時機選擇

目前是開征環境稅的一個較好時機。我國經濟表面上是受金融危機的影響，但金融危機只是一個外因，造成我國目前經濟形勢的內因是長期以來形成的結構失衡問題。此次經濟危機令我國長期以來不合理的經濟結構問題暴露無遺，一些傳統的低技術含量、粗放式發展的企業在危機中十分脆弱。因此，盡管經濟危機使國民經濟蒙受了巨大的損失，但也指明了調整經濟結構、促使產業結構升級是未來經濟發展的必由之路。要對國民經濟進行結構性調整，就應該使用結構性的調控政策。就稅收政策而言，就是進行結構性減稅，即有增有減，對高新技術、節能環保等領域應當減輕稅負以支持其發展，而對于落后的夕陽產業適當增加稅負，加速淘汰，從而促使資源合理流動，提高配置效率。因此，開征環境稅與結構性減稅的政策并行不悖。另外，有人擔心開征環境稅帶來的負面作用會抵消其積極作用。筆者認為，在環境稅開征之初會帶來負面影響，這的確是一個難以避免的問題。但這只是一個短期效應，若站在長期的科學發展角度上，開征環境稅顯然是利大于弊。目前環境問題造成的經濟損失已經達到一個驚人的地步，這不利于國民經濟的長期穩定發展。開征環境稅，不僅可為環境治理籌集資金，更可從根本上引導經濟行為，控制環境的進一步惡化。總之，是否立即開征環境稅，這是眼前利益與長遠利益的博弈?，F在開征環境稅，潛在的效率損失是客觀存在的；但是，如果為了保證眼前利益，遲遲不作決斷，則在長期中潛在損失更加難以估量。因此，應將現在開征環境稅造成的效率損失看作是一種成本，既是為糾正以往不合理發展模式的一種支出，更是為將來獲得更大收益的一種投資。當然，這種成本越小越好，這取決于環境稅的具體設置情況。

四、我國環境稅費制度改革的具體稅制設計

增設幾種獨立的環境稅稅種。

（一）排污稅

這一稅種是環境稅的核心稅種。是在我國原有的排污費的基礎上進行改進而來。其征收原則是污染者負擔。征稅主體為國家，但由于其特殊性，可以由國家授權環保行政主管部門代為征收。此外，對于家庭生活用水所排放的污水的排污費，可由供水的自來水公司代扣代繳；納稅主體應為一切向我國境內排放污染物的單位和個人；征稅對象為向大氣、水體排放污染物以及向環境排放固體廢物、噪聲的行為；稅基應以污染物的實際排放量為計稅依據，采用超額累進稅率。此外，可根據污染物在不同地區對自然界的邊際影響程度，設計不同地區的差別稅率。該稅種亦可規定當排放量達到特定的廢水、廢氣、廢渣量低標準時，可以給予一定的稅收優惠，以此鼓勵排污者積極減排。具體稅目可以考慮初步設計為：大氣污染稅、水污染稅、固體廢物稅、噪音稅，今后進一步擴大到放射性物質排污稅。

（二）污染產品稅

該稅是指對在使用過程中會造成環境污染和危害的產品，如有毒性、含重金屬和氯烴類等污染產品所征的稅。它不同于排污稅，并非直接針對污染物，而是針對必然產生污染物的產品。因此，也被稱之為間接稅。其征收原則為使用者補償。它的設置目的在于，促進消費者減少有潛在污染的產品的消費數量，或者鼓勵消費者選擇使用無污染或低污染的替代消費品。污染產品稅一般可分為兩種：一是燃料環境稅，二是特種產品污染稅。我們近幾年一直爭論比較大的燃油稅即屬于該稅種。該稅種的征稅主體為稅務機關，納稅主體為在我國境內消費使用應稅污染產品的單位或個人；征稅范圍可以包括能源燃料、含磷洗滌劑、汞鎘電池、臭氧耗損物質、過度包裝材料、化肥、農藥、一次性方便餐具、家用辦公電器等幾種產品；稅率可實行定額或比例稅率；課稅環節應選擇在銷售環節最佳。但要注意的是，如果適用了污染產品稅，則必須取消相應的消費稅目，以免重復征稅。

（三）資源稅

我國現行環境稅費體系中已存在資源稅這一稅種，包括自然資源稅和有關土地的稅收兩部分組成。但現行規定比較繁雜和零亂，且立法層次較低，因而需要進一步改革完善。自然資源稅的征稅主體為稅務機關，但在考慮某些資源的特殊情況下，可以由某些單位代扣代繳，比如林業部門、農業部門、土地管理部門和供水部門等；納稅主體應規定為在我國境內開采利用礦產品、鹽、水、森林、草原、法定野生動植物資源的單位和個人（包括外商投資企業、外國企業和外國個人）；征稅范圍在現有的礦產品和鹽的基礎上應擴大到淡水資源、森林資源、草場資源和法定野生動植物資源。稅率也要相應提高，應該將資源的稀缺性和生態補償與恢復的成本費用納入稅額中，同時，也可考慮不同地區實行差別稅率。在資源稅的計稅方法上也可以參考礦產資源補償費的計費方式，考慮將原有的按開采量來計算改為按銷售收入來計算，這樣隨著資源價格的上漲，稅款額度也會相應增加，以此保證稅額在資源價格中所占的比例不變，更符合市場規律的要求。

五、對我國建立環境稅體系的建議

首先，我國應擴大征收范圍，提高環境稅稅率。資源稅應對自然資源以及人造、人力加工后資源同時征收資源稅，自然資源不僅要包括礦產資源，還應包括土地、水、森林等，對電力、人造石油、石油加工產品、煤炭加工產品也應征收資源稅。重點應對在生產、經營、生活中因消耗化石燃料而產生二氧化碳、硫化物、氮化物等氣體的企業和個人征收環境稅。有必要提高環境稅稅率，使企業個人在選擇行為方式前，將環境稅支出作為成本考慮在內。

其次，排污費改環境稅勢在必行。直接環境管制措施由于缺乏彈性和效率性，無法導致經濟上最合適的選擇方式，稅收將企業個人行為產生的社會成本內部化，使企業個人活動時必須考慮其活動產的的社會成本，從根本上改變人們的環保觀念，激發人們的環保意識，再者，直接環境管制由于對管制對象不能有所選擇，對全體企業采取一視同仁方式，容易導致經濟資源分配扭曲，同時政府實行定期檢查，必然增加行政管理的成本。稅收的強制性可以保證稅收收入的同時，降低環境監管成本。

最后，計稅依據應該以二氧化碳等氣體的排放量為依據。某種化石燃料燃燒時產生的二氧化碳等氣體與此種化石燃料的質量之間存在固定的比例，可以通過測定化石燃料中的碳、硫、氮含量來征稅。這種方法在操作上比較簡單，直接測定二氧化碳排放量，并對其征稅是最好的方法，這種方法不僅可以激勵行為主體減少化石燃料的燃燒還能激勵主體發展節能減排以及廢氣回收利用技術。

〔1〕鄧麗，沈晨玲.4省有望成首批環境稅試點[N].21世紀經濟報道，2010-08-10.

〔2〕于迪.關于我國開征環境保護稅的思考[J].吉林省經濟管理干部學院學報，2010（3）.

〔3〕楊興.對我國開征環境稅的探討技術與市場[J].2010（6）：58.

〔4〕謝思遠.環境稅開征時機及國際借鑒研究[J].經濟視角（下），2010（6）：48-50.

〔5〕諸江.我國環境稅費制度改革的具體稅制設計求索[J]. 2010（5）：79-80.

〔6〕訾達.我國環境稅費改革[J].企業導報，2010（5）：22-23.

【責任編輯 連家明】

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