促進我國低碳經濟發展的財稅政策選擇

葛察忠 任雅娟

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

促進我國低碳經濟發展的財稅政策選擇

葛察忠 任雅娟

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

近年來，低碳經濟越來越受到世界各國的廣泛關注。發展低碳經濟，是我國實現經濟社會可持續發展的必由之路。走適合我國的低碳經濟發展之路，離不開財稅政策的支持促進。因此，開展相關研究，探索構建有利于低碳經濟發展的財稅政策體系很有必要。本文簡要歸納了與低碳經濟有關的財稅政策，指出已有的財稅政策尚需完善，并在分析財稅政策總體思路和基本框架的基礎上，提出了具體的財稅政策建議。

低碳經濟 財稅政策 碳稅

隨著2009年底我國政府正式對外公布2020年二氧化碳減排目標和哥本哈根《聯合國氣候變化框架公約》第15次締約方會議暨《京都議定書》第5次締約方會議的召開，低碳經濟越來越受到廣泛的關注和重視。低碳經濟不僅是一種發展理念，而且也是一種發展模式。為了推進這種發展模式，政府需要采取各種手段。財稅作為政府宏觀調控的重要手段，要在推進我國低碳經濟發展中發揮重要作用。

一、我國的低碳經濟發展之路

（一）低碳經濟的由來及發展

低碳經濟的概念最早是由美國著名學者萊斯特·R·布朗提出的，最早見諸于政府文件是在2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》。2007年12月在印尼巴厘島舉行的聯合國氣候變化大會制訂了應對氣候變化的“巴厘島路線圖”。該路線圖為全球進一步邁向低碳經濟起到了積極的作用，具有里程碑的意義。聯合國環境規劃署也把2008年“世界環境日”的主題確定為“轉變傳統觀念，推行低碳經濟”。我國政府和國家領導人對應對氣候變化，發展低碳經濟也十分重視。國家主席胡錦濤在亞太經合組織（APEC）第15次領導人會議上明確主張“發展低碳經濟”，令世人矚目。

（二）低碳經濟的內涵和特征

低碳經濟是與高碳經濟相對應的，是一種以減少二氧化碳排放為目的的經濟模式。主要是指在可持續發展理念指導下，通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發等多種手段，盡可能地減少煤炭石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放（二氧化碳當量計），實現低耗能、低污染、低排放為基礎的經濟模式，達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏。其核心是能源技術和減排技術創新、產業結構和制度創新以及人類生存發展觀念的根本性轉變。實質就是高能源利用效率和清潔能源結構。

由此可以看出，低碳經濟具有三個基本特征：一是大力發展低碳能源，減少煤炭、石油等高碳能源的消費，擺脫對高碳能源的依賴；二是二氧化碳排放量最小化乃至零排放，實現社會再生產全過程中的經濟活動低碳化，獲得最大的生態經濟效益。三是倡導能源經濟革命，形成低碳能源和無碳能源的國民經濟體系，真正實現生態經濟社會的清潔發展，綠化發展和可持續發展。

（三）尋找適合我國的低碳經濟發展之路

發展低碳經濟是全球應對氣候變化，實現經濟發展與資源環境保護雙贏的必然選擇，是實現經濟社會可持續發展的必由之路。對我國而言，發展低碳經濟意義更為重大。低碳經濟既是目標也是手段。發展低碳經濟，不僅是應對全球氣候變化、體現我國大國責任的舉措，也是我國可持續發展的內在要求，還“給當前的節能減排、轉變發展方式、加快產業結構調整提供了一個有力的抓手，為我們推動產業結構調整、轉變發展方式提供了一個新的市場動力”。

我國長期以來能源結構以高碳能源——煤炭為主。在我國一次能源消費中，煤炭所占比重始終保持在70%以上，比世界平均水平高出40個百分點。全國二氧化碳排放量的70%、二氧化硫排放量的90%、煙塵排放量的70%都來自于燃煤。與此同時，我國一噸煤產生的效率僅相當美國的28.6%，歐盟的16.8%，日本的10.3%。2009年我國煤炭消費量為30億噸，約占到全球煤炭消費量的40%；二氧化碳排放量居世界前列。但是，我們必須認識到，我國作為發展中國家，工業化、城市化、現代化進程遠未實現，仍處于工業化發展階段。因此，為進一步實現發展目標，未來能源需求將合理增長。同時以煤為主的能源結構在未來相當長的時期內難以根本改變。

根據以上國情，借鑒發達國家經驗，我們要找到一條適合我國的低碳經濟發展之路：

一是實施“低碳能源”策略。我國的資源呈現“富煤、少氣、缺油”的狀態，能源消費對煤炭依賴度很高。作為世界最大的煤炭生產和消耗國，我國應該通過可再生能源政策、節約能源政策、能源技術政策等減少對煤炭等高碳能源的依賴，鼓勵使用低碳能源，以多種政策來引導能源消費結構的調整。

二是大力開發“低碳技術”。低碳技術幾乎涵蓋了國民經濟發展的所有支柱產業。因此，作為發展中大國，中國必須盡快制定低碳技術標準；整合現有的低碳技術，加速科技成果的轉化和應用；加快低碳技術的研發，增強自主創新能力；建立低碳技術的引導和激勵機制，盡快建立具有中國特色的發展低碳經濟的技術支撐體系。

三是促進“低碳產業”發展。低碳產業作為以低能耗低污染為基礎的產業，涉及到國民經濟很多行業。但目前來看，先制定節能環保產業發展戰略和系統化的產業發展規劃，明確節能環保產業作為新興產業領域在國民經濟中的戰略地位。之后逐步擴大范圍，將金融服務業、物流業、新能源和節能技術、工業設計等第三產業和先進制造業等納入進來，通過政策激勵、市場培育等方式促進低碳產業的發展。

四是倡導“低碳消費”行為。從目前碳排放的現狀來看，城市居民的日常生活行為對二氧化碳等溫室氣體排放“貢獻”也較大。因此，倡導“低碳消費”，首先倡導消費者在消費時選擇未被污染或有助于公眾健康的綠色產品；其次倡導在消費過程中注重對垃圾的處置，不造成環境污染；再次引導消費者轉變消費觀念，崇尚自然、追求健康，在追求生活舒適的同時，注重環保、節約資源和能源，減少碳排放，實現可持續消費。

二、有利于我國低碳經濟發展的財稅政策框架構建

低碳經濟發展過程中存在諸多市場失靈領域，例如在目前我國開展的節能減排工作中，企業購買節能減排設備和技術投入高，投資風險大。同時節能減排又具有明顯的正外部性特征等。這些因素決定要發揮宏觀調控職能，利用各種政策工具彌補市場不足，引導和推動節能減排工作的深入進行。政府也必須從法律、行政、經濟手段全方位、多層次綜合采取措施進行干預。其中，財稅手段作為國家宏觀調控的重要工具，在促進能源節約和減少包括溫室氣體在內的污染排放、引導生產和消費模式轉變上具有其他經濟手段難以替代的功能。

（一）現有財稅政策與低碳經濟發展

近年來，我國陸續出臺了一系列以促進節能減排為直接目的的財稅政策，對于促進低碳經濟發展也起到了積極有效的作用。主要表現在：一是對企業節能減排等行為實行稅收特別優惠，引導企業走可持續發展之路；二是制定促進再生資源業發展的稅收政策，鼓勵使用再生能源；三是建立符合促進環境保護與節能減排要求的成品油價稅調節機制；四是擬進行資源稅改革，提高包括高碳能源在內的資源稅稅率。

但總體來看，我國促進低碳經濟發展的財稅政策體系尚未形成，政策比較分散，缺乏系統性。如直接以促進低碳經濟發展的財稅政策很少；財政預算和投入尚未對低碳經濟發展足夠重視，用于促進低碳經濟發展的投入占預算比例較低；促進低碳經濟發展的財稅政策尚未考慮運用國債、基金、補貼等政策工具；尚未開征與溫室氣體排放直接相關的碳稅；資源稅、成品油價格稅費、二氧化硫等空氣污染物排放收費僅在一定程度上間接地促進了碳減排，且相關稅收優惠政策還未制定等。

（二）總體思路和基本框架

發展低碳經濟，需要構建符合我國國情的有利于低碳經濟發展的財稅政策框架，有針對性、系統性地選擇各種財稅政策工具，作用于低碳經濟發展的不同方面，促進我國低碳經濟的發展。以科學發展觀為指導，以減少煤炭石油等高碳能源消耗、減少溫室氣體排放為目的，通過直接激勵和間接引導相結合，鼓勵性手段與限制性手段配合使用，實現低碳能源的廣泛使用、低碳技術的大力研發、低碳產業的健康發展和低碳消費的自覺踐行，從而實現經濟社會與生態環境的可持續發展。

促進低碳經濟發展的財稅政策體系應包括兩大組成部分：第一部分是對市場主體的節能減排行為起激勵作用的預算、財政支出政策和稅收政策體系，主要包括財政專項資金安排、國債投入、財政補貼、財政貸款貼息、政府采購制度和稅收優惠等政策措施。第二部分為對市場主體的溫室氣體排放行為起約束作用的稅收政策體系，主要是與能源消費有關的各種稅費征收，如碳稅、資源稅、環境稅等（見圖1）。

三、有利于我國低碳經濟發展的財稅政策建議

（一）激勵作用的財稅政策

1.增加財政預算支持力度。政府預算支出是低碳經濟發展資金的根本保證。為了確保低碳經濟發展資金的穩定，既要把低碳經濟發展資金列入財政預算的支出范疇，還要把低碳經濟發展資金作為財政的經常性支出。同時還應在國家財政預算科目中單列出低碳經濟發展支出項目，并根據綠色GDP核算原則來合理確定低碳經濟發展投入與GDP之間恰當的比例關系，以立法形式規定其支出額度和增長幅度，切實保證國家低碳經濟發展戰略的順利實施，以及確保國家在低碳經濟發展問題上的宏觀調控力度。

2.穩定低碳經濟發展資金來源。（1）增加低碳經濟發展財政專項資金項目和規模。低碳經濟發展財政專項資金是為完成低碳經濟發展目標而由預算安排具有特定用途的資金，有著“集中財力辦大事”的優勢。從2006年起，我國已經陸續設立了“可再生能源發展專項資金”和“風力發電設備產業化專項資金”等促進低碳經濟發展的專項資金，用于支持風力等可再生能源開發利用。建議設立新的低碳經濟發展專項資金，增加專項資金規模，穩定資金來源，優化支出方向。同時要加強資金監管，提高促進低碳經濟發展的專項資金使用效益。（2）建立低碳經濟發展基金。中央財政建立低碳經濟發展基金，所需資金以中央一般預算收入安排為主，部分石油特別收益金所得、部分CDM項目國家收益和全部碳稅收入（未開征）列入基金，用于發展低碳經濟。有條件的地區財政比照中央財政做法，相應建立低碳經濟發展基金。（3）加大國債專項資金投入。將國債專項資金投入將低碳能源、低碳產業和低碳技術創新項目，進一步保證資金投入，促進低碳經濟發展。

3.完善低碳經濟稅收優惠政策。對低碳產業、技術、消費等給予稅收優惠措施是稅收這一財稅政策工具作用于低碳經濟的一個重要方面，也是發達國家普遍采用的做法。我國要繼續完善現行有關稅收優惠政策，對資源綜合利用認定的企業繼續落實企業所得稅和增值稅優惠政策；定期調整享受企業所得稅優惠的節能、節水專用設備和環境保護專用設備目錄；出臺符合條件享受企業所得稅優惠的環保項目細則，擴大項目范圍，提高納稅人從事低碳經濟發展的積極性。還可以借鑒國際經驗，允許可再生能源相關設備費用抵免部分企業所得稅；對采用可再生能源發電項目給予企業所得稅優惠；對消費一次性筷子、紙張等嚴重破壞環境和生態的物品消費征收消費稅等。

4.給予一定的財政補貼。財政補貼作為國家財政為了實現特定的政治經濟和社會目標，向企業或個人提供的一種補償，包括價格補貼、虧損補貼、利息補貼、職工和居民生活補貼等形式，其中價格補貼是主要形式。但由于價格補貼會帶來價格關系扭曲、掩蓋各類商品之間的真實比價關系的弊端，因此建議對于我國低碳經濟發展給予利息補貼，即對一些有利于低碳經濟發展的重大項目如清潔能源發展項目、低碳技術研發和應用、低碳生產和消費項目進行貸款貼息，激發企業發展低碳經濟的熱情。

5.實行有利于低碳經濟發展的政府采購制度。政府采購具有一定的政策功能。可以利用政府采購的這一政策功能，體現國家倡導低碳經濟的導向作用。首先要出臺有關節能低碳產品以及環境標志產品的政府采購實施意見，完善政府采購節能低碳和環境標志產品清單制度，不斷擴大節能低碳和環境標志產品政府采購范圍。對空調機、計算機、打印機、顯示器、復印機等辦公設備和照明產品、用水器具，由同等優先采購改為強制采購高效節能低碳、節水、環保標志產品。建立節能低碳和環保標志產品政府采購評審體系和監督制度，保證政府采購促進低碳經濟發展的政策功能落到實處。

（二）約束作用的財稅政策

約束作用的財稅政策主要體現在對市場主體的耗能和污染排放行為征收有關稅費，既稅制調整的“綠色化”。一方面是開征有利于控制氣候變化、保護環境的新稅種，如碳稅、氣候變化稅以及生態稅等；一方面調整原有稅制中不利于節能減排的相關規定。由“誰污染、誰付費”轉變觀念為“誰低碳、誰受益”，征稅的出發點也擴大到促進生產方式、生活方式轉向低碳化上來。

我國尚未開征碳稅，但國內一些研究結構已經開始了相關研究。現階段我國碳稅的征收對象可定為使用化石燃料向大氣中排放CO2的單位；對產生CO2的煤、石油、天然氣等化石燃料按含碳量測算排放量作為計稅依據；稅率可遵循循序漸進的原則；碳稅收入可建立國家低碳經濟發展基金，用于提高能源效率、研究節能新技術、開發低排放的新能源和可再生能源，并實施植樹造林等增匯工程項目和加強應對氣候變化的國際交流與合作。

促進低碳經濟發展的財稅政策制度建設是一個長期的過程。在此過程中，要組合使用各項政策，保證低碳經濟發展戰略的順利實施。同時這些財稅政策促進作用的有效發揮還需要包括價格政策、信貸政策、投融資政策、技術和產業政策在內的其他政策措施的配套，在國家低碳經濟發展戰略的大框架下，統一協調，綜合運用，充分發揮各項政策職能，促進我國低碳經濟發展。

〔1〕 陳昌智.在2010博士山低碳財稅政策論壇上的講話.

〔2〕 蘇偉.應對氣候變化 發展低碳經濟.中國投資，2010.

〔3〕 王金南，葛察忠，高樹婷.中國環境稅收政策及其實施戰略.中國環境科學出版社.

〔4〕 陳永昌.應對氣候變化 發展低碳經濟.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4cbc8ae40100e60p.html.

〔5〕 金起文，于海珍.構建發展低碳經濟的技術支撐體系[N].光明日報，2010-03-1.

〔6〕 陳柳欽.低碳消費：一種可持續的消費模式.http：//www.xslx.com/htm/jjlc/hgjj/2010-03-23-24337.html.

〔7〕 我國發展低碳經濟的主要措施.http：//www.in-en.com/article/html/energy_1422142220530059.html.

F812.4

A

1672-9544（2010）09-0025-04

【責任編輯 陸成林】