芻議稅制綠化的國際借鑒

劉 飛

（中南財經政法大學，武漢 430074）

芻議稅制綠化的國際借鑒

劉 飛

（中南財經政法大學，武漢 430074）

近年來，隨著環境問題受到越來越多的關注，稅制綠化成為目前各國稅制改革的主要方向之一。本文闡述了稅制綠化的必要性，并在借鑒國際一些國家稅制綠化經驗的基礎上，提出了我國稅制綠化的建議，以期完善我國的環境友好型稅制，妥善處理好經濟發展和環境保護的關系。

稅制綠化 資源稅 環境稅

稅制綠化，是指一個國家的稅收體系逐步走向“綠色稅收”的改革過程，在該稅制改革過程中，不利于資源節約和環境保護的稅種、稅目逐步減少，綠色稅收的種類逐步增加，在社會生產生活中的調控范圍越來越廣，調控能力越來越強，保護資源環境和增加稅收收入方面的作用更加明顯。而所謂綠色稅收，是指所有能夠保護環境和資源的各種稅收的總稱，既包括為實現資源和環境目的而專門征收的稅收（狹義的環境稅），也包括其他并非以環境保護為主要目的但卻對環境起到保護作用的稅收（廣義的環境稅）。

一、稅制綠化的必要性

為了確保資源的可持續利用，促進經濟與環境的協調發展，可以采取的手段一般有兩種：一是直接管制手段，這一類方法主要包括標準、許可證、配額使用限制等；二是經濟手段，如環境稅收制度、財政信貸刺激制度、污染權交易制度以及環境損害責任保險制度等。一些發達國家在處理經濟發展與環境的關系時，日益傾向于采用以綠色稅制為主的經濟手段。稅制綠化對經濟發展和環境保護的必要性主要體現在以下幾個方面：

1.在公共部門管理的許多領域存在著一種“減少管制”的傾向，這主要是尋求經濟上更為有效的政策手段，并更加依賴市場的力量，而不是行政管制手段。大多數國家尤其是OECD成員國，迫切需要調整其經濟結構，使其更具靈活性和有效性。這意味著要對稅收制度進行調整以減少扭曲，增加市場靈活性，而且使環境稅收政策能夠充分發揮作用。

2.人們越來越關心環境，也越來越需要更有效的環境保護政策。控制污染的直接管制通常希望所有的污染者以同樣的程度減少污染，而不考慮他們為此所支付的費用。環境稅等綠色稅制則允許每個污染者自行決定是納稅便宜還是削減污染便宜。那些削減污染費用最高的污染者就會選擇納稅，而那些削減污染費用低的污染者則會選擇治理污染。因此，達到任何一個污染減少總量，稅制綠化比直接管制總是便宜。

3.綠色稅制的實施能帶來創新補償。如果通過征收環境稅等稅制綠化措施，化石燃料能源、水或廢物的價格提高了，就會促進滿足我們需求的新方法的產生。這種革新就會帶來新的技術、加工工藝和產品。例如，美國對氯氟烴（CFCs）的征稅就促進了其替代品的發展。同樣，瑞典對含硫柴油征稅促進了新的、污染更少的燃料的發展。因此，通過提高自然資源的價格，促進現有稅制綠化，能促使我們的經濟朝著能源和資源使用更為環境友善方向發展。

4.綠色稅制的實施能夠帶來“雙贏”效應。實施稅制的綠化后，不僅能夠實現改善環境質量的效果，還能夠在一定程度上減少稅收的額外負擔。這是因為現代國家中，稅收收入的主要來源是所得稅和商品勞務稅，特別是在發達國家，所得稅占有極大的比重。但是所得稅對經濟具有扭曲作用，會減少資本和勞務的供給。而通過征收環境稅等對現行稅制的綠化措施，一方面限制了對環境的破壞行為，為環境保護籌集了資金；另一方面在開征環境稅的同時要求降低所得稅的稅率，也就在一定程度上減輕了所得稅對經濟的扭曲作用，提高了社會福利，實現了“雙贏”的效果。

二、國際稅制綠化改革的具體內容

20世紀80年代末以來，許多西方發達國家進行了以“降低稅率、拓寬稅基”為特征的全面稅制改革，為綠色稅收制度的實施提供了良好的基礎。其稅制綠化改革內容主要包括：

1.降低現行的財政和稅收扭曲。許多國家現行財政稅收制度中存在著眾多與環境保護主旨相悖的政策，在全面實施綠色稅制之前，必須糾正不利于環境保護的財政手段（補貼和稅收），最好的辦法就是消除所有對環境有害的活動的補貼，將這些活動的外部成本內部化。比如取消對環境有不利影響的經濟補貼（如在能源、交通、農業、制造業等領域的補貼）。在美國，由政府提供的灌溉水成本中，只有25%通過使用者付費得到補償。理論界關于“能源與交通補貼的環境影響”的研究表明，取消向特定類型能源和交通服務的消費者提供的補貼可導致消費者的選擇發生根本性的改變，因而也會導致環境后果發生實質性的變化。

2.調整現行的稅收制度。這是一個通過提高對污染最嚴重的產品和活動征稅的辦法調整相對價格的問題。由于能源既是主要污染源，又是稅收收入的主要來源，從環境角度對不同類型的能源價格和稅收進行調整是非常必要的。西方發達國家的做法是調整現行的能源稅種。比如，在許多OECD成員國，燃料稅占出廠價格（油泵價格）的50%，這為基于環境保護的稅制調整，如根據含硫量或含碳量進行調整，提供了很大的余地。德國和荷蘭就根據含硫量和含碳量進行燃油稅的調整。當然，這些措施的環保影響不僅取決于被征燃料的總稅負情況，而且還取決于替代燃料的可獲得性。同時大多數OECD成員國引進了一種將含鉛和無鉛汽油區別對待的差別稅。這導致市場含鉛汽油的比例大幅度下降（在德國和荷蘭市場占有量低于25%），在某些國家（奧地利、芬蘭、挪威和瑞典）含鉛油已從市場上消失。

3.引進新的環境稅。西方發達國家引進新稅種的主要目的是保護環境，包括對排放進行征稅（如大氣污染物和水污染物）或對產品進行征稅，其中后者比較普遍。20世紀90年代以來，引進了許多以產品為稅基的環境稅。這些產品包括包裝材料、化肥農藥、電池、化學物質（溶劑）、潤滑油、輪胎、剃須刀片和一次性相機。大多數情況下，環境稅是在某種特定的基礎上，為了解決特別的環境問題而開征的。例如，比利時采用了更為系統化的方法，1993年該國通過的“生態稅法”中規定了一系列生態稅，這些稅適用于多種產品（飲料包裝、可處理的剃刀和照相機以及有選擇的一些工業用包裝、農藥、紙和電池）。1917年，丹麥就開始對石油征稅，這時的石油稅實質上是一種資源稅。1978年，丹麥引入電能稅，以后陸續對輕重油、煤、天然氣等各種石油及煤產品征收能源稅。20世紀90年代，丹麥開始征收二氧化碳稅和硫稅。1992年引入的二氧化碳稅是對除汽油、天然氣和生物燃料以外的所有家庭使用能量排放的二氧化碳征收，征收標準為每種燃料燃燒時二氧化碳的含量，稅率為100丹麥克朗/噸二氧化碳。1993年，工業、商業用途的天然氣也開始征收碳稅，稅率與家庭用能相同。1995年對交納增值稅的企業返還所交納二氧化碳稅的一半。1996年，丹麥引入二氧化硫稅，所有類型的能源使用產生的硫排放都適用此稅，稅率為10丹麥克朗/噸硫。硫稅征收初期有免稅排放的額度，到2000年，丹麥決定對硫稅取消免稅措施和提高免稅標準，并提高能源密集型公司的二氧化碳稅稅率。

4.其他與資源、環境有關的稅收政策。對自然資源的開采與使用征收稅費，如丹麥、芬蘭有漁業許可證費和狩獵許可證費；法國有水資源開采費；美國則主要對石油開采征收資源稅。還有些國家對大氣污染、噪音及農業投入的化肥、農藥等征收稅費。另外，很多國家在直接的稅收體系中使用加速折舊、提高免稅或資金補貼等稅收優惠政策，鼓勵企業采用環保節能的原料、設備或生產技術，減少污染物的產生和排放。

5.堅持收入中性的稅改策略。由于目前西方發達國家的宏觀稅負已經達到非常高的水平，包括引入環境稅等稅制綠化措施必須建立在固定的宏觀稅負水平上，否則會損害經濟增長，也將面臨相關利益集團的強烈反對而無法實施。因此，為保證綠色稅制在經濟上和政治上的可接受性，必須降低其他稅種的稅率。北歐四國是綠色稅制改革先行的國家，其相關環境稅種的開征，均是建立在所得稅，特別是個人所得稅稅率降低的基礎上。瑞典1991年的稅改主要是以對所得稅的大幅度削減為基礎的，所得稅的降低由新開征的多種環境稅，特別是對二氧化碳、硫和氮氧化物所征的稅加以補償。

三、國際稅制改革實踐對我國稅制綠化的借鑒和啟示

稅制綠化作為各國協調經濟發展與環境保護的一個重要調控手段，在我國也取得了一定的進展。如我國對煤炭、原油、天然氣等開征了資源稅，并且自2004年以來，陸續提高了23個省煤炭資源稅稅額標準，在全國范圍內提高了原油、天然氣的資源稅稅額標準。我國對汽車消費也征收消費稅，按照汽車排量確定消費稅稅率。同時對汽油、柴油、航空煤油、燃料油等成品油也征收消費稅。對風力發電、水力發電、企業節能環保投入也給予優惠減免。但是與上述國家稅制綠化進程相比，我國在稅制綠化方面還有很大的差距。因此，我們有必要借鑒國際上稅制綠化的經驗，以期促進我國環境友好型社會發展。

1.稅制綠化應堅持效率和公平原則。稅制綠化的經濟效率原則是從稅收與經濟的關系角度，置于經濟運行的過程中來考察稅收對社會資源配置和經濟運行機制的影響狀況。只要存在外部效應，資源配置就不是最有效的。因此稅制綠化就需要納入國民經濟的運行體系中，以糾正市場的負外部性，彌補其存在的缺陷，從而促進產業結構的調整及環保型經濟的增長，提升經濟的整體實力和競爭力。稅收綠化的公平原則既是指政府征稅要使各個納稅人承受的負擔和經濟狀況相適應，并使各個納稅人之間的負擔水平保持平衡。它可以從兩個方面來把握：一是經濟能力或納稅能力相同的人應當繳納數額相同的稅收，即以同等的方式對待條件相同的人，稅收不應是專斷的或有差別的，這稱作“橫向公平”；二是經濟能力或納稅能力不同的人應當繳納數額不同的稅收，即以不同的方式對待條件不同的人，這稱作“縱向公平”。因此，從公平性原則來看，需要考慮綠色稅種在不同的消費者、企業和區域之間的分配影響。在稅制綠化的過程中，除了注重環境品質效應的改善之外，還要兼顧其它經濟效應，應對其它可能引起的障礙因素，在經濟和環境目標之間尋求平衡，采取綜合性的搭配性措施來配合。我國在進行綠色稅收改革時，將綠色稅收和其他稅收結合考慮，提供其他稅收的減免或者優惠方法，在社會整體水平上降低企業實質的稅收負擔，使得稅收在公平的同時也不對企業的競爭力造成負面影響。

2.研究開征碳稅。碳稅作為實現節能減排的有力政策手段和保護環境的有效經濟措施，應成為我國應對氣候變化中的主要政策手段之一。開征碳稅能夠推動化石燃料和其他高耗能產品的價格上漲，導致此類產品的消費量下降，最終起到抑制化石能源消費的目的，進而達到因減少使用化石燃料而減少二氧化碳排放以及減少其他污染物排放的目的。在設計碳稅征稅范圍和對象方面，我國現階段碳稅的征稅范圍和對象可確定為在生產、經營等活動過程中因消耗化石燃料直接向自然環境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料所產生的，因此碳稅的征收對象實際上最終將落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。而在稅率設計方面，由于采用二氧化碳排放量作為計稅依據，且二氧化碳排放對生態的破壞與其數量直接相關，而與其價值量無關。因此，可以采用從量計征的方式，即采用定額稅率形式。碳稅稅率的設計十分復雜，必須在估計大氣污染所造成的危害，特別是對長期性的減排二氧化碳措施所需費用，以及考慮開征碳稅對經濟影響的基礎上，經過全面詳細的計算才能確定。考慮到我國社會經濟的發展階段，為了能夠對納稅人二氧化碳減排行為形成激勵，同時不能過多影響我國產業的國際競爭力和過度降低低收入人群的生活水平，短期內應選擇低稅率、對經濟負面影響較小的碳稅，然后逐步提高。同時，還有必要根據我國經濟社會的實際發展狀況和國際協調等方面的需要，建立起碳稅的動態調整機制，更好地發展碳稅在二氧化碳減排和節能上的重要作用。

3.抓緊推進資源稅改革。目前我國資源稅實行的是具有累退性的定額征收方式，并且資源稅征收范圍較窄，造成我國資源稅環境調控能力不足。具體來說，單一的從量計征方式沒有考慮資源的價格變化，在資源價格處于較低水平時，從量計征方式缺陷并不明顯，但是當資源產品價格不斷上漲時，資源稅對資源利用的調節功能就不斷弱化了。隨著資源開采和使用的無節制，資源產品稀缺性造成資源價格不斷上漲，資源稅的從量計征方式也應該進行改革。另外我國在推出資源稅的時候，經濟發展水平較低，技術落后，可開采利用的資源也比較少。當時僅選定了部分開采較為普遍的原油、天然氣、煤炭等列為征稅范圍。隨著經濟的發展和技術的進步，可利用資源的范圍不斷擴大，越來越多的資源成為稀缺性資源。因此，為了準確反映環境資源的稀缺程度，適當調整和擴大資源稅的征稅范圍成為當前資源稅改革的當務之急。在當前提倡節能減排、發展低碳經濟的大背景下，我國資源稅改革應該把原來沒有納入征稅范圍的一些稀缺性資源也納入到資源稅征收范圍來，如地下水、土地資源等。

4.盡快開征燃油稅。隨著我國經濟水平的不斷發展和人民生活水平的不斷提高，汽車市場需求持續旺盛，人均擁有汽車數量不斷增加，而且目前汽車的動力基本上都是燃油類，由于我國的面積、資源和環境約束條件，我國難以承受汽車普及所帶來的排放代價。因此需要采取稅收政策限制汽車的使用，在進一步拉開不同能耗汽車消費稅稅率差距的同時，開征燃油稅是另一有效手段，其對優化我國機動車稅收結構、促進資源的節約利用效果將是顯著的。

5.完善稅收優惠政策。除了開征相關稅種外，稅收優惠政策也是促進稅制綠化的另一個重要方面。對企業發展低碳能源和可再生能源給予更多的稅收優惠，可以對企業采取措施減少二氧化碳等溫室氣體排放行為加大稅收優惠力度。如在增值稅制度中可以考慮對企業減少溫室氣體排放以及污水排放等所進行的設備投資進行進項抵扣。在所得稅制度中，加大對環保投資的抵免力度，同時增加環保設備可以加速折舊等稅收優惠措施。在關稅方面，繼續取消高耗能、高污染產品的出口退稅，并征收出口關稅。同時，我國應研究制定針對個人在節能減排方面的稅收優惠措施，以完善我國稅制綠化細節，加強社會環境保護的意識。

〔1〕 徐華清.發達國家能源稅制變化趨勢及碳稅研究[J].中國能源，2004（8）.

〔2〕 楊磊.可持續發展戰略下中國稅制綠化研究[J].復旦大學博士論文，2006年.

〔3〕 朱曉沖，畢麗.促進節能減排的財稅政策研究[J].經濟縱橫，2007（7）.

〔4〕 劉建民等.西方主要發達國家稅制改革經驗與借鑒[J].財政研究，2004（4）.

〔5〕 張明娥，劉毓.主要OECD國家的稅收制度發展趨勢[J].涉外稅務，2002（9）.

F811.0

A

1672-9544（2010）09-0033-04

【責任編輯 張 季】