松遼流域防汛抗旱工作“兩個轉變”的實踐

李志平

（水利部松遼水利委員會，吉林 長春 130021）

松遼流域泛指東北地區，行政區劃包括遼寧、吉林、黑龍江三省和內蒙古自治區東部的四盟（市）及河北省承德市的一部分，總面積124.9 km2，流域內既有江河洪水漫溢之災，也有點多面廣、突如其來的山洪災害，還有持續多年的嚴重干旱，經常給流域內的經濟發展帶來威脅。近年來，松遼流域按照水利部提出的治水新思路，在防汛抗旱工作中積極推進“兩個轉變”，堅持防汛抗旱并舉，實現由控制洪水向管理洪水轉變，由單一抗旱向生產、生活、生態全面抗旱轉變，不斷探索，認真實踐，為流域經濟社會全面、協調、可持續發展提供了可靠的保障。

1 防汛抗旱“兩個轉變”的含義

防汛抗旱“兩個轉變”準確的定義是：堅持防汛抗旱并舉，實現由控制洪水向洪水管理轉變，由單一抗旱向全面抗旱轉變，為我國經濟社會全面、協調、可持續發展提供保障。

1.1 洪水管理

洪水管理的含義主要包括實施風險管理、規范人類活動和推行洪水資源化。

1）實施風險管理。在防洪工作中實施風險管理，就是要通過防洪工程建設以及體制、機制創新和法制建設，有效地規避風險、承受風險和分擔風險，提高化解和承擔洪水風險的能力。

2）規范人類活動。防洪工作中必須依法規范人類社會活動，使之適應洪水的發生發展規律，避免或減少洪災發生的社會動因，以趨利避害。洪災是水與人相互作用的產物，這是同等重要并相關的兩個方面，缺一不可，并不是有了洪水就有災害。過去我們主要是對洪水進行控制，很少考慮人類行為造成的損失和影響，而洪水管理就是要更多地關注和規范人類活動，盡可能給洪水以出路，給洪水以更大的滯蓄空間，在防止水對人類侵害的同時，要防止人對水、對自然的侵害，實現人與自然的和諧。

3）推行洪水資源化。洪水是水資源的重要組成部分，要在保證防洪安全的前提下，想方設法利用洪水資源，洪水資源化是防汛工作中的一項重要任務，但是利用洪水資源必須慎重決策，必須尊重科學，決不能以犧牲防洪安全為代價。

1.2 全面抗旱

全面抗旱主要包括擴大抗旱領域、抗旱手段的多元化和變被動抗旱為主動抗旱三層含義。

1）擴大抗旱領域。抗旱領域從農業擴展到各行各業，從農村擴展到城市，從生產、生活擴展到生態，這是國民經濟和社會協調發展的需要，也是社會進步的需要。

2）抗旱手段的多元化。水是人類生存的基本需要，當人類面臨干旱缺水威脅時，必須采取一切可能的措施解決水的問題，包括法律、行政、經濟、工程、技術等手段。當前我國正在實行并逐步完善社會主義市場經濟體制，抗旱工作更應注重經濟與法律手段。

3）變被動抗旱為主動抗旱。采取綜合措施，加強工作前瞻性，增強預案可操作性，提高抗旱工作的主動性，防患于未然，這是我國經濟發展和社會進步的必然要求。

2 “兩個轉變”在松遼流域的具體實踐

2.1 防汛工作

1）流域防洪規劃中突出了洪水管理。《松花江流域防洪規劃》和《遼河流域防洪規劃》已通過了國務院批復。此次防洪規劃以科學發展觀為指導，按照“蓄泄兼籌、綜合治理、突出重點（防用結合）”的防洪方針，堅持全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，即完善了流域防洪工程體系，又加強了洪水管理和防洪非工程措施建設。規劃中堅持以人為本，促進人與自然和諧相處的原則，既有效地控制洪水，保障防洪安全，又要遵循自然規律和經濟規律，規范人類活動，制止對洪水調蓄場所和行洪空間的侵占，給洪水以出路，并堅持工程措施與非工程措施并重，在加強防洪工程體系建設的同時，注重流域洪水預警預報系統、防汛指揮系統和水文基礎設施建設，規范防洪區社會化管理，提高洪水風險管理水平和風險防范意識，實現由洪水控制向洪水管理的轉變。

2）洪水調度方案中重視了洪水資源利用。不論是國家防總批準實施的《遼河洪水調度方案》，還是松遼委正在編制的《松花江洪水防御方案》和《松花江洪水調度方案》，在編制過程中，始終把兼顧洪水資源利用作為重要的原則，將大洪水與中小洪水統籌安排，實行水庫、河道、蓄滯洪區聯合調度，既保證防洪工程及重要目標安全，又兼顧洪水資源利用。

3）加強了洪水資源利用的科學研究。一是開展水庫動態汛限水位調度研究。為盡可能利用有限的洪水資源，針對不同水庫的實際情況，對流域內的大型水庫采用不同的汛期調度方式。在充分論證的基礎上，參窩、察爾森等水庫汛期均采用了浮動汛限水位的調度方式，初步實現了汛期多攔蓄洪水，充分利用洪水的目標，從而提高了水庫的調節能力，使其防洪、城市供水，兼顧灌溉、發電等綜合利用功能得到充分發揮。

二是開展了洪水資源利用專項研究。本著“確保工程安全、承擔適度風險、整體效益最大”的原則，充分利用現有條件，積極開展洪水資源利用研究工作。通過研究，探索洪水資源利用的固有規律，確定洪水資源利用的主要途徑和利用條件。目前，已經完成了洮兒河龍華吐引洪工程洪水資源利用的專題研究，提出了初步的工程運行方式，同時該項專題研究不僅為該地區、該工程的洪水資源利用提供依據，也為下一步流域其它的洪水資源利用專項研究提供借鑒。

4）提高了洪水預報的精度。洪水預報現代化手段的運用，不但可以提高水庫、河道調蓄能力，又可使中、小洪水資源化，恢復濕地規模和生態功能，增加地表水可用量和地下水補給量，提高河道沖污、沖淤能力，改善水環境，有助于改善防御洪水與洪水資源利用之間的矛盾。因此提高洪水預報精度和預見期對于在保證工程安全的情況下，合理利用洪水資源顯得尤為重要，幾年來，不斷更新設備、引進國內外新技術，結合實際需求，開發先進實用的洪水預報系統，先后開發了松遼流域重點防洪地區洪水預報系統、松遼委洪水預報系統、松花江江橋～哈爾濱江段洪水預報系統和松花江洪水管理系統等，提高了洪水預報的精度，為合理利用洪水資源提供了技術保障。

5）加強了洪水風險管理基礎工作。洪水風險圖作為防洪減災的重要技術支撐，不僅是防洪調度、防汛搶險救災等工作的重要依據，也是實踐新時期治水思路、推進洪水管理、實施洪水管理的重要基礎工作，是由控制洪水向洪水管理轉變的重要步驟。過去幾年，在國家防辦的指導下，松遼流域開展了洪水風險圖編制的試點工作，編制完成了哈爾濱市、大慶市拉海堤防、察爾森水庫和胖頭泡蓄滯洪區4個試點地區的風險圖，取得了豐富的成果和管理經驗。

2.2 抗旱工作

在流域抗旱方面，積極推進由單一抗旱向全面抗旱的轉變，多次實施抗旱應急調水，成效顯著。

1）2005 年引察濟向生態應急調水。1998年嫩江流域大洪水之后，流域連續干旱，當時向海濕地嚴重萎縮，湖泊泡沼多數干枯，大批候鳥無棲息之地，土地沙化、鹽堿化日趨嚴重。經水利部批準，2005年6月25日實施了"引察濟向"應急調水，從察爾森水庫放水6 600萬m3，補水后向海濕地水面增加到9 000多hm2，沿途多個干涸的泡澤也得到了大量的來水補充，蘆葦慢慢復活，水草漸漸變綠，鳥類數量明顯增加，鶴類、白鸛、大鴇、黃榆4個核心區濕地干枯狀況得到了很大的改善，并使向海自然保護區地下水位有明顯提升，周邊生態環境得到改善。從鎮西至向海，地下水位升高1.90～0.36 m，平均升高0.70 m，補給地下水量約3 000多萬m3，取得了良好的環境效益、生態效益和社會效益。

2）2009 年抗旱應急調水。2009年5月份至6月上旬，松花江流域發生嚴重旱情，江河來水明顯偏少、水位偏低，根據上級有關部門的指示，5月31日至6月11日，松花江防總針對尼爾基水庫下游黑龍江省部分地區、豐滿水庫下游吉林省部分地區以及察爾森水庫下游內蒙古自治區興安盟地區出現的城鄉供水和灌溉引水困難的實際情況，組織實施了松花江流域抗旱應急調水。

松花江防總實施的本次應急調水，基本滿足了沿江地區群眾生活和春灌用水需求，有效緩解了旱情。應急調水成效主要表現在三個方面：一是通過尼爾基水庫加大泄流，保證了黑龍江省北部引嫩工程、肇源縣提水工程、杜蒙縣提水工程的引水流量，有效保證了大慶市及沿江城市的供水安全，同時解決了泰來、肇東等沿江縣（市）13.133萬hm2水田的缺水問題。二是通過增加豐滿水庫下泄流量，保證了第二松花江下游吉林、長春、松原地區11個大中型灌區的泡田和插秧用水，使水稻生產用水得到保證。三是通過實施察爾森水庫應急調水，下游洮兒河沿岸地下水位回升明顯，一些地區地下水位回升幅度達到1 m以上，興安盟地區生產、生活用水困難得到有效緩解，沿河部分群眾生活用水和0.333萬hm2水田、1.667萬hm2旱田的春耕生產用水得到了有效保障。