新時期鄉鎮政府權力運行機制中的障礙研究
——基于權責關系的視角

鄧麗芬

(中共麗水市委黨校教學研究室,浙江麗水323000)

新時期鄉鎮政府權力運行機制中的障礙研究
——基于權責關系的視角

鄧麗芬

(中共麗水市委黨校教學研究室,浙江麗水323000)

鄉鎮政府是我國政權體系中最基礎的部分,是地方經濟社會事務的管理者。新時期鄉鎮政府在權力運行中處于“職大權小、權小責大”的尷尬地位。高度集權的體制是根本原因,壓力驅動型的體制是直接原因。以權責對等原則為理念,重塑鄉鎮政府權力運行機制,進一步深化鄉鎮行政體制改革,必將極大地推動鄉鎮政府的發展。

鄉鎮政府;運行機制;權責對等

一、新時期鄉鎮政府權力運行中權責不對等的具體表現

(一)職大權小

我國鄉鎮政府的職權由法律規定,且與鄉鎮所擁有的職位是相一致的。①《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規定,鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權:執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令,發布決定和命令;執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算,管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作;保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產,保護公民私人所有的合法財產,維護社會秩序,保障公民的人身權利、民主權利和其他權利;保護各種經濟組織的合法權益;保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣;保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利;辦理上級人民政府交辦的其他事項。根據地方組織法的規定,鄉鎮政府作為基層行政機關行使執行權、制令權和管理權等職權。但是,在實際運作過程中,鄉鎮政府的法定權力被人為地縮小了,鄉鎮政府的許多權力不斷地被上收,鄉鎮范圍內幾乎凡是有權的、具有吸納能力的,諸如稅務、土地、工商、財政、公安等實權機構全部收歸上級職能部門,鄉鎮政府的權力愈來愈小,調控能力越來越弱,導致職權行使“虛化”和“懸空”,形成“職大權小”的現象。

人事權缺失。目前,我國的干部管理體制實行的是上級黨委管理下級干部的方法,即下級干部的任免、提拔、審查和懲處,都由上級黨委決定,由黨委組織部批準。縣委黨組織對鄉鎮領導干部的任免、提拔、審查和懲處進行全面管理。從某種意義上來講,鄉鎮黨委會成員的選舉主要是一種組織性、程序性安排。鄉鎮普通干部人事任免權也高度集中于縣級組織部。在人事任用上,鄉鎮領導只對臨時工和司機的選任有一定的權力,對其他工作人員則既無決定權也無制約權。

財政權缺失。縣級預算不僅集中了絕大部分的財政資金,而且完全控制著鄉鎮預算的資金使用范圍和方向,鄉鎮政府僅是一級財政核算單位,而不是具有相對獨立性的財政資金管理實體。雖然中央加大了支農財政轉移支付的力度,但上級轉移支付的額度有限,對解決鄉鎮財政困難作用有限。鄉鎮低靡的財政投資能力嚴重影響了政府對農村基礎設施、義務教育、醫療衛生等公共事業的應有投入。實行稅費改革后,鄉鎮財政收入大幅度縮減,支付范圍卻相對增大,加之改革前多數鎮村債務包袱沉重,導致鄉鎮財政入不敷出,運轉異常困難。

事務權缺失。鄉鎮政府由于轄區小,財力有限,無法行使市場監管的職能,對于經濟調節的作用有限,社會管理和公共服務無法正常開展。具體表現為:第一,垂直的行政命令體系削減了鄉鎮政府的自主權。縣級政府一方面集中了計劃權、重要物資的分配權和大型項目的審批與投資權等權限,致使鄉鎮決定本鄉經濟和社會發展事務的權力幾近于零,完全處于被動執行的地位;另一方面,通過對鄉鎮政府實行行政領導、業務指導、行政監督,從而將鄉鎮政府完全置于縣級政府的全面控制之下。縣級政府及其所屬部門為了自己的工作業績,任意給鄉鎮政府下達任務和考核指標,并以任務完成、達標的情況作為鄉鎮政績考核的依據和標準。在這種垂直的行政命令體系下,鄉鎮在實施行政職能中,把精力集中于應付上級的部署和檢查,中心工作也是圍繞檢查事項展開,鄉鎮自身的工作安排經常被打亂,更別提去謀劃本地區的發展,履行本地區公共服務的職能。因此,鄉鎮政府的決策權、管理權變相歸屬于上級政府擁有。第二,垂直的條條關系制約了鄉鎮政府的調控權。縣級職能部門在鄉鎮的派出機構都直屬縣級主管部門管理,其人、財、物由縣級部門直接管轄,形成垂直的條條關系。這些職能部門和鄉鎮是平級或者級別更高,鄉鎮政府對其沒有行政管理、人事調配和經濟調控權,結果大大弱化了其對各派出機構的調控和協調能力,使得鄉鎮政府難以策應全局。各派出機構為了完成上級布置的任務,總是強調自身工作的重要性,并且出臺一些特殊政策,結果造成政出多門,多個中心,難以形成合力。

(二)權小責大

法律賦予鄉鎮政府的職權在現實的運作中呈萎縮之勢,與此相反的是,鄉鎮政府的職責卻在不斷膨脹,縣級政府及其執法部門把許多應當由自己履行的行政管理職責直接或者變相壓給鄉鎮政府,使鄉鎮政府變成實際執法主體并承擔主要責任。

職責邊界越來越寬。除了法律規定的職責,在實踐中決定鄉鎮政府“應該干什么”的主要是縣級黨委政府制發的紅頭文件、下達的工作任務、簽訂的工作責任狀等。縣級政府甚至將一些由事業單位、中介組織或市場管理的事務也對鄉鎮下指標、定考核。而縣級一些職能部門更是通過簡單的文件形式,將本屬于本部門履行的職責強加于鄉鎮,權力則留給自己。鄉鎮政府在具體工作中承擔著大量的由縣級政府部門擔負的行政事務,導致了鄉鎮職責繁瑣。鄉鎮“兩個頭”(鄉鎮書記和鄉鎮長)幾乎天天有會,會會有任務,特別是一些階段性、臨時性、突擊性任務,且都要與工資、考核、獎懲掛鉤,令鄉鎮干部苦不堪言,難以招架。鄉鎮的職責邊界在實際運行中不斷被增寬,它承擔了過多的來自上面的高指標、硬任務,招商引資、計劃生育、安全生產、社會治安無所不包,鄉鎮成了標準的“全能政府”。

考核越來越多。縣級有關部門對鄉鎮的考核內容涵蓋了經濟、社會、文化、安全等農村社會的方方面面,地方黨建、信訪、計劃生育、社會治安綜合治理、殯葬改革、招商引資、環境保護、土地管理、安全生產等工作都要考核。據統計,這些考核任務一年多達200多項。由于考核的情況一般與鄉鎮的政治利益(主要領導的調動、升遷等)和經濟利益(相關工作經費的撥付、獎金福利的發放)緊密掛鉤,所以考核內容成為鄉鎮政府事實上的工作職責。鄉鎮現行的目標考核制度中考核指標過多過細、重心不突出,考核方式不科學。比如現行考核體系偏重于鄉鎮的GDP和財政收入,而政府的經濟職能主要是優化投資環境、服務經濟發展。

責任越來越大。鄉鎮政府職責定位不清,從而導致職能泛化,責任極度擴張,鄉鎮以有限的權力承擔著無限的責任。縣級政府和鄉鎮簽訂了各種形式的目標責任書,實行“黨政一把手負總責”,以加大鄉鎮工作壓力,督促鄉鎮完成任務。而且許多工作實行“一票否決制”,即一旦某項任務不達標,全年工作成績為零,不得給予各種先進稱號和獎勵。

(三)權責背離

鄉鎮政府權小責大或者是有責任卻無相應的權力,這種責權分離的體制導致當前鄉鎮政府權力運行機制存在嚴重的非理性化問題。近幾年來,農村群體性突發事件日益增多,農民群體上訪,地方宗族勢力抬頭,村霸、鄉霸恃強凌弱,致使農村社會治安形勢嚴峻,鄉鎮維護穩定責任重大。以浙江麗水市為例,社會穩定問題管理權在縣直管的鄉鎮派出所、司法所,鄉鎮政府只有協調權,但縣政府明確規定了鄉鎮主要領導是本鄉鎮維護穩定的“第一責任人”,并實行社會穩定一票否決制。又如收稅,執行收稅任務的是縣地稅、縣國稅兩個垂直管理機構鄉鎮地稅所、鄉鎮國稅所,但每年年初縣政府卻給鄉鎮定財政指標,若財稅任務完成不了,承擔責任的也是鄉鎮政府,“一票否決”的對象也是鄉鎮領導。權力在縣級職能部門,責任卻在鄉鎮政府,職能部門權大于責,鄉鎮政府責大于權,這種責權分離的體制嚴重制約了鄉鎮政府的正常運作。

二、鄉鎮政府權力運行中權責不對等的原因

(一)高度集權的體制是根本原因

集權制是指行政權力集中在上級政府,下級政府僅有有限的裁量權,須依靠上級政府的指令辦事的組織體制。我國政府實行的是高度集權體制,政府間的關系在總體上是一種自上而下的高度一體化的等級控制模式。在這種體制下,上級政府往往包攬較多的事務決策權,上下級政府之間是一種政策制定和執行的關系,上級通過層層下達指令性計劃任務決定下級地方政府的行為,下級地方政府的主要任務就是執行上級下達的計劃任務。可以說,上級政府與下級地方政府的基本職能具有高度的一致性,并沒有因管理對象的范圍和層次的不同而形成明顯的分工,各級政府的工作方式和職能都相當近似,不是情況的匯總上報,就是任務的下達監督。集權制的缺點是層級節制過嚴,下級的行為帶有被動性,積極性得不到發揮,不能因地制宜,及時處理行政事務。[1](P218)

因此,在集權與分權不合理的體制下,縣級政府權力大、責任小,而鄉鎮政府則是權力小、責任大。上下級政府間的權責不對等、權責不平衡的深層次原因就是體制性問題,集權與分權不合理的體制從根本上導致了鄉鎮政府的權責不一致。

(二)壓力驅動型的體制是直接原因

所謂“壓力型”體制是指上級政府為了實現經濟趕超,給下級政府下達各項指標并采取數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。壓力型體制實質上是集權式政治體制在行政體制上的反映,是計劃經濟和承包制在政治生活中的混合物,它的精髓是“一手高指標,一手烏紗帽”。[2](P225)

從鄉鎮的實際運作來看,在壓力驅動型體制下,鄉鎮政府分別承擔著來自縣級政府和上級各職能部門的壓力,縣級政府對鄉鎮政府的激勵和監督方式以行政壓力為導向。上級政府只根據自身的工作目標和發展規劃將事權下移到鄉鎮下達各項社會經濟發展任務,并將指標完成情況同鄉鎮政府主要負責人的政績、獎懲、升遷掛鉤,較少考慮鄉鎮政府的實際情況和完成能力,也不關心各鄉鎮用什么手段完成任務指標。政府是有其自身利益的,基層政府必然會在自身利益的驅動下做有利于自己的制度安排。為了完成這些考核指標,順利實現獎勵、晉升目的,鄉鎮領導往往會不擇手段追求任期內的轟動效應,或者過度負債搞政績工程;或者犧牲群眾利益,瞞報鄉村實情。因此,對上級負責的壓力型供給驅動體制客觀上造成了農村公共物品的供給與需求的錯位,而農民又很難通過有效的監督和激勵機制來約束鄉鎮政府的行為。

三、理順鄉鎮權責關系的對策

(一)宏觀層面推進行政管理體制的分權和放權改革

毛壽龍教授認為從經濟角度來看,各級政府的權力配置應該符合集權與分權均衡的原則,集權、分權適度,兩者之間實現某種均衡。在集權與分權之間需要有“分權主權”原則,應該優先考慮分權的需要,優先考慮分權的選擇,優先考慮分權的價值,由分權的需要確定集權的需要,集權應該為分權服務。[3]

我國政治體制改革的重要目標是發展社會主義民主政治。而要使民主政治在我國真正成為現實,最重要的是按照民主政治和現代法制的要求,建立起配置合理的權力架構和治理結構。這就要求將權力過分集中轉變為合理配置,權力合理配置的方向是實行分權和放權,形成權責一致、分工合理的行政管理體制。

(二)微觀層面重塑權責對等的鄉鎮運行機制

1.基于權責一致基礎上的鄉鎮擴權

推進權力下放改革。根據“分權主權”原則,上級需要對鄉鎮合理下放權力,增強鄉鎮政府作為一級政府的權威,以確保鄉鎮政府職權的獨立性、完整性和統一性。一方面,下放鄉鎮干部人事權,改變鄉鎮領導由上級黨委單向控制的局面,實現黨管干部與民主選舉干部的有機統一,鄉鎮主要領導可由鄉鎮人大選舉或農民直選產生;另一方面,下放鄉鎮公務員的人事權,增大鄉鎮領導對鄉鎮工作人員的管理權和制約權。實現鄉鎮有限自治,賦予鄉鎮部分縣級經濟社會管理權限,如財政、規費、用地、戶籍改革、集體非農建設用地、農村集體資產和社保等方面的權力。鄉鎮的經濟社會管理權限應能夠確保鄉鎮干部在轄區內擁有較大的決策權、應變權、裁量權和處置權。把縣級部門設在鄉鎮的分支機構有選擇、分類型地下放到鄉鎮,對那些與鄉鎮經濟活動和群眾日常生活關系比較密切的分支機構,如財政、農林、文化、教育、衛生等部門,實行人、財、物三權全部下放;對那些業務性較強、專業水平要求較高的部門,還不具備脫離縣級部門管理條件的,如電力、銀行、交通等,可以實行條塊結合的管理體制,但人員管理應由鄉鎮負責。

健全鄉鎮行政運作的財政保障體系。推行鄉鎮政府財政體制改革,健全鄉鎮財力與事權相匹配的體制,確保鄉鎮政府作為農村基礎設施建設的投資主體,有財力供給鄉村基礎性公共產品。控制和化解鄉鎮債務,對不良債務進行全面調查清理,用轉移支付、破產等多種方式綜合解決地方債務問題。完善“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式,可在一定程度上擴大鄉鎮財政自主權,以提高鄉鎮政府工作的主動性。改革完善分稅制,調整財政分配結構,擴大和提高縣鄉(鎮)財政收入比重。加大對鄉鎮轉移支付的力度,擴大轉移支付范圍,上級財政應通過一般撥款的形式保障鄉鎮政權組織正常運轉,通過專項撥款的方式保證農村公共產品和服務的有效供給。

2.減少與鄉鎮權力不匹配的鄉鎮責任

明確鄉鎮事權范圍。合理分配縣鄉事權,要進一步依法規范縣級政府的職責、權限,該由縣級政府管理的事項就必須由縣級政府及其職能部門管理,要防止本是縣級政府分內的事而向鄉鎮政府攤派加壓的行為發生。依法界定鄉鎮政府的職責范圍,以法律的剛性手段為鄉鎮政府提供保護,應盡快制定具體規范鄉鎮政府的職責、部門機構及管理活動的地方性法規。鄉鎮政府必須和縣政府在公共職責方面做出合適的劃分,具體而言,鄉鎮政府的事務包括:一是貫徹執行中央、省、市(縣)制定的政策法規,促進本鄉鎮社會經濟發展;二是推動本鄉鎮基礎教育、科學文化、環境保護、醫療衛生等事業的發展,維護本鄉鎮社會治安,具體組織本鄉鎮的救災工作;三是負責本鄉鎮基礎設施與公益性項目的建設,如村鎮規劃建設、鄉村道路建設、防洪灌溉等;四是協調處理本鄉鎮的行政事務,完成上級政府委托的其他事項。

加快鄉鎮職能定位轉型。在新的歷史時期,農村存在大量的公共服務的需求,急需鄉鎮政府滿足,如農業發展過程中的各類信息、技術、法律等公共服務,以及社會發展過程中的衛生保健、基礎教育、社會保障、社會治安等,還有各類生產、生活的公共設施等。鄉鎮政府要把握這一歷史契機,把主要職能定位為提供公共產品和公共服務,將自身角色從直接推動經濟發展調整到社會管理與公共服務上來,實現由全能政府向有限政府的轉變。建立有限政府并不是要削弱政府的權威,而是將不該政府管的或者是政府管不好的職能剝離出來,實現由管制型向服務型政府轉變,體現服務型政府的合理定位。

建立科學化、人性化的考核制度。上級政府及其職能部門應當尊重鄉鎮政府,要嚴格控制對鄉鎮政府黨政領導的“一票否決”。改進對鄉鎮政府工作的考核制度,必要的考核工作原則上由一個部門組織實施。鄉鎮政府的職能轉變要求其工作重心是社會管理和公共服務,考核和評價也應以此為核心目標。對此,要堅決取消不切實際,以上級利益為主的考核指標,減少不必要的“一票否決”事項,減少與社會管理和公共服務職能無關的達標升級和檢查評比活動,切實為鄉鎮政府松綁,使鄉鎮政府從各種形式主義的達標考核中解脫出來。

[1]周天勇,等.十七大后中國政治體制改革研究報告[M].五家渠:新疆生產建設兵團出版社,2007.

[2]榮敬本,等.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].北京:中央編譯出版社,1998.

[3]毛壽龍.中國政府功能的經濟分析[M].北京:中國社會科學出版社,2005.

責任編輯 葉利榮 E2mail:yelirong@126.com

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D62

A

1673-1395(2010)01-0042-04

2009210220

鄧麗芬(1971—),女,浙江縉云人,講師,主要從事公共管理研究。