我國現行城市房屋拆遷制度的程序缺陷與對策

周軍虎

(荊楚理工學院思政課部,湖北荊門448000)

我國現行城市房屋拆遷制度的程序缺陷與對策

周軍虎

(荊楚理工學院思政課部,湖北荊門448000)

我國現行城市房屋拆遷制度的程序規定缺少被拆遷人的事前參與,征收缺位,拆遷許可規劃缺少程序保障,補償糾紛裁決缺少中立性。針對這些問題,應逐步對拆遷程序進行完善,尋求解決問題的對策。

城市房屋拆遷制度;程序缺陷;對策

從某種意義上說,程序上的公正優先于實體的公正。從目前我國城市房屋拆遷的實踐來看,我國城市房屋拆遷制度存在一定程度的程序缺陷。筆者擬從被拆遷人事前的參與、政府征收管理、拆遷的許可規劃、拆遷補償糾紛裁決四個方面分析拆遷程序上的缺陷,并提出了解決問題的對策。

一、城市房屋拆遷程序上的缺陷

(一)房屋拆遷缺少被拆遷人事前參與表達意見的程序

《城市房屋拆遷管理條例》第8條規定:“房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時,應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,以房屋拆遷公告的形式予以公布。房屋拆遷管理部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳和解釋工作。”該條所規制的實為房屋拆遷項目已形成決策后的情形,被拆遷人實際上并沒有參與決策的機會,被拆遷人至多只能得到一些“宣傳”和“解釋”,這顯然與《行政許可法》的立法精神相違背。

從《城市規劃法》的現有規定來看,城市總體規劃一般由上一級政府審批,并經同級人大和人大常委會審查同意,其他建制鎮的總體規劃,報縣(市)人民政府審批。城市分區規劃由市人民政府審批。只有大、中城市才有必要編制分區規劃,雖然理論上分區規劃屬于總體規劃的范疇,但它又是依據已經批準的總體規劃編制而成,因此,可以由城市人民政府審批。詳細規劃是依據總體規劃進行編制的,由城市人民政府審批。由于詳細規劃分成控制性詳細規劃和修建性詳細規劃,因此,可以考慮控制性的規劃由市人民政府審批,修建性的規劃由城市規劃行政主管部門審批。由于對真正與房屋拆遷緊密相連、直接影響公眾利益的分區規劃和詳細規劃沒有規定任何通知、聽證和監督程序,公眾根本沒有表達意見的渠道。

(二)政府征收管理缺位

《憲法》第13條、《物權法》第42條、《城市房地產管理法》第6條明確規定,對單位、個人合法所有的房屋及其他不動產進行拆遷,首先必須對房屋及其他不動產依法進行征收。而《城市房屋拆遷管理條例》第7條規定:“申請領取房屋拆遷許可證的,應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:(一)建設項目批準文件,(二)建設用地規劃許可證,(三)國有土地使用權批準文件, (四)拆遷計劃和拆遷方案,(五)辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內,對申請事項進行審查;經審查,對符合條件的,頒發房屋拆遷許可證。”由此可見,政府在沒有對拆遷房屋進行依法征收前,就以行政許可的方式將這一行政行為授權給了拆遷人。這樣,在現實生活中,地方政府將本應在征收過程中前置解決的拆遷補償矛盾推給了拆遷人。

(三)房屋拆遷許可、規劃缺少程序保障

依照《城市規劃法》和拆遷條例,建設單位要獲得拆遷許可,必須先獲得建設用地規劃許可和用地劃撥審批。規劃法僅規定了用地規劃許可的審批權和劃撥土地使用權的審批權。對于用地規劃許可的審批沒有規定任何程序制約措施;對于劃撥土地使用權僅規定經縣級人民政府審批,由土地管理部門劃撥。規劃行為一般被定位為抽象行政行為,當事人無法尋求司法救濟,這就是說,現有的規劃行為沒有救濟程序保障。《城市規劃法》第22條規定:對總體規劃的調整,需人大常委會和原批準機關備案;涉及城市性質、規模、發展方向和總體布局重大變更,才需人大或人大常委會審批。至于總體規劃以下的規劃的變更則沒有任何程序約束,這樣,規劃的隨意變更便不可避免。

(四)拆遷補償糾紛裁決缺少中立性

拆遷補償產生糾紛,一般由批準拆遷的房屋拆遷主管部門裁決。至于拆遷安置補償糾紛,有的由房地產管理局裁決,有的由拆遷辦裁決,有的由城建局裁決。拆遷指揮部、房管局、土管局、城建局和拆遷辦以及拆遷事務所等均是政府下屬機構或職能部門。補償安置協商不成,再由有關部門裁決,這種做法實際上缺少中立性。

二、拆遷程序的法理分析

近代立憲主義是與正當程序緊密聯系在一起的。“正當程序的實質就是公正價值取向。”“立法正義之舟唯有劃過程序公正的河,才能渡上實在正義的彼岸。”[1](P82)所以,沒有程序的公正就沒有實質的公正。程序的不公正就是非正義的,不能為人們所接受。正如美國聯邦最高法院大法官杰克遜所言:“程序的公正和合理是自由的內在本質,如果可能的話,人們寧愿選擇通過公正的程序實施一項暴戾的實體法,也不愿意選擇通過不公正的程序實施一項較為寬容的實體法。”[2](P47)

西方立憲主義的核心是正當程序條款。對于憲法精神以及權利的實現和保障來說,程序問題確系其命脈之所在。正當程序的總的目的是為了保護個人免受政府權力任意行使的侵犯,和對立法機關、行政機關、司法機關的限制。

正當程序是一個極富彈性的概念,作為一種規范性原則,它被用以判別既有法律規則和程序的適當與否,并引申出新的規則與程序。按照美國學者的歸納,正當程序對于公用征收的一般要求是:財產所有人必須接到政府行為的通知,由中立的裁決者對該問題進行裁決,必須給財產所有人聽證的機會,財產所有人必須有機會出示證據和要求證人出席,財產所有權人有權利聘請律師出席,最終的決定必須以聽證的記錄和陳述的理由為基礎。

三、解決問題的對策

第一,將拆遷許可聽證寫入拆遷管理法規。《行政許可法》第46條規定:“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項,或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項,行政機關應當向社會公告,并舉行聽證。”由此,舉行拆遷許可聽證只有成為行政機關的義務,拆遷人和被拆遷人陳述意見的權利方才具有法律保障,或可借此維護各自利益。

第二,在聽證程序的具體設計方面,應當以社會為本位,以法院作為聽證機關。開發商在申請房屋拆遷許可后,與其有利害關系的居民如有異議的,可向法院申請召開聽證會。之所以以法院而不是以房屋拆遷部門為聽證機關,是因為房屋拆遷管理部門基于其自身的利益考慮,很難做到超然中立。作為聽證機關的法院應分別聽取作為當事人的房屋拆遷管理人、開發商和被拆遷人的意見,制作筆錄,做出公正的裁決。

第三,聽證的費用主要由開發商負擔,這樣有利于抑制他們隨意申請開發項目,從而保護居民居住地的安全性和穩定性。聽證會制度的設立和運作,不僅能使人民看到實體的公益,更重要的是,讓他們看到應當是基于正當法律程序所形成的公益。

第四,將政府征收作為拆遷之前的必經程序。在拆遷程序中明確將政府基于公共利益的房屋征收作為拆遷人拆遷的前置必經程序,這樣就能將現實拆遷中的大量補償矛盾提前解決。由拆遷開發商與被拆遷戶的對抗轉化為地方政府與被拆遷戶的利益博弈,更能體現拆遷程序的公正性。

[1]北大5學者就拆遷條例上書全國人大常委會(全文)[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/content_12624856.htm, 2009-12-10.

[2]李祖軍.民事訴訟目的論[M].北京:法律出版社,2000.

責任編輯 葉利榮 E2mail:yelirong@126.com

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F293.31

A

1673-1395(2010)01-0023-02

2009212230

周軍虎(1972—),男,湖北天門人,副教授,碩士,主要從事思想道德修養與法律基礎教學與研究.。