我國民辦高校的問題及其法律對策

王 艷

(湖南大學 法學院,湖南 長沙 410082)

我國民辦高校的問題及其法律對策

王 艷

(湖南大學 法學院,湖南 長沙 410082)

改革開放以來,國家對高等教育管理體制改革及學校自身管理體制改革的深化,高校招生規模的擴大,辦學的層次逐漸提高,給民辦高校的辦學、科研、管理帶來了新的發展機遇和挑戰。但是在發展的同時民辦高校在經營管理中也存在許多的問題,亟待相關法律進行規范。

民辦高校;經營管理;產權;法律對策

一、我國民辦高校存在的問題

2002年出臺的《民辦教育促進法》規定:“民辦教育事業屬于公益性事業,是社會主義教育事業的組成部分”。“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位,國家保障民辦學校的辦學自主權”。“民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位。”此類法律條文都是旨在保障民辦高校與公辦高校享有同等待遇,但事實上并非如此。我國民辦高校的地位與公辦高校相比,沒有獲得同等的發展條件,因此面臨許多困境,在競爭中明顯處于弱勢,主要表現如下。

(一)民辦高校與公辦高校地位實質上不平等

第一,民辦高校的“法人”地位模糊。根據《民辦教育促進法》第九條:“舉辦民辦學校的社會組織,應當具有法人資格。舉辦民辦學校的個人,應當具有政治權利和完全民事行為能力。民辦學校應當具備法人條件。”以此看來民辦高校應當具備法人地位的,但是2001年有關部門制定的《教育類民辦非企業單位登記辦法(試行)》,卻將民辦學校定性為民辦非企業單位法人。這一定性并沒有因《民辦教育促進法》的頒行而修改,一直沿用至今。

第二,在財政方面,與公辦高校不同的是,民辦高校的辦學經費是得不到國家財政支持的,而辦學經費是民辦教育的基礎條件,直接影響著辦學水平和教育質量。公辦高校有政府投入,面向學生收費低。民辦高校經費來源主要是學生繳納的學雜費,其余則是來源于銀行借貸,企業或私人投資。

第三,在生源方面,目前情況下大多數民辦高校是沒能與公辦高校在同等條件下競爭生源的,一般招生順序為公辦重點院校先招,一般院校其次,最后才是民辦大學。且大部分招收的是第三批次以下的低分者,這樣民辦高校就陷入了低質量生源和生源短缺的困境。

第四,在建設用地的使用方面,民辦高校在建設用地審批方面障礙重重,是不可否認的事實,其實國內很多民辦高校的辦學水平和教育質量并不比公辦高校差,但是僅僅是因為校舍條件等不達標而影響了其整體水平。

(二)民辦高校面臨的競爭壓力較大

根據中國民辦高等教育協會最新的統計數據, 2000年至2008年,我國民辦高等教育規模不斷擴大,截至2008年底,內地共有民辦高校640所,在校生401.3萬人,這類數據顯示了民辦高校的潛力巨大,但同時也說明了民辦高校面臨著愈加激烈的競爭。激烈競爭的不僅包括地區間的競爭,還包括新生民辦高校和老牌民辦高校的角逐,甚至還要與公辦高校進行較量,這樣民辦高校的生源競爭從擴招前的民辦高校內部之間的競爭,轉變為同時與公立高校爭搶生源的競爭。[1]面對競爭,各個高校也是紛紛想盡一切辦法在競爭中求生存。在招生過程中,為了搶生源,幾乎所有的民辦高校都打著“雄厚的師資力量、高額獎學金、就業保障”等這些具有吸引力的宣傳語,但是有多少承諾和廣告是摻有水分的,學生和家長是無從獲知的;且近年來民辦高校的招生方式也更加多樣化,例如直接發放錄取通知書到落榜生手里,在全國范圍內設置“招生代理”,以爭奪全國市場,這些招生方式的合法性也值得深究。

(三)民辦高校的產權不明晰

民辦高校的產權問題,是影響民辦高等教育事業健康發展的一個關鍵問題。我國的民辦高校辦學形式多種多樣,創辦高校的資金來源是多渠道的。從目前來看,主要有政府資助、企業投資、社會捐助、外資和華僑出資辦學、公民個人出資辦學等形式。

投資者一旦將特定的財產投入一個依法設立的法人組織,該部分財產即與投資者的其他財產區別開來,成為該法人組織的財產,法人組織擁有該部分財產的所有權,投資者則保有基于其投資而帶來的利益。[2]《民辦教育促進法》中提出學校享有法人財產權,對于明確民辦高校的產權起著重要的作用。2007年2月,教育部又出臺了《民辦高等學校辦學管理的若干規定》,明確規定:“民辦學校的資金必須于批準之日起的1年內過戶到學校名下。”更加明確了法人財產權,可以說是立法上的一大進步。但是為何在實踐中,民辦高校的法人財產權仍然不能得到真正落實呢?這是因為,《民辦教育促進法》關于原始投入資產、辦學積累資產和剩余資產歸屬問題上的規定都是屬于原則性的規定,這就必然導致民辦學校資產歸屬變得模糊不清,另外,民辦高校享有法人財產權后,投資者投入的資產被規定為不能回收、抵押、租賃轉讓,而投資者本應享有的收益權又得不到保護。這嚴重地挫傷了投資者的積極性、堵塞了民辦高校融資的渠道,從而影響民辦學校的正常運作和發展。

二、采取的法律對策

(一)明確民辦高校的“法人”地位

民辦高校模糊的“法人”定性引發了一系列權益保護問題,因此應當給予民辦高校一個明確的“法人”類型定位。

首先,應當將民辦高校區分為營利性與非營利性的,雖然有關法律規定了民辦高校的投資者可以取得“合理的回報”,但是這不能否認民辦教育的公益性,對于那些非營利性民辦高校應當定性為“事業單位法人”,用法律來明確規定民辦高校參照“事業單位”進行管理。

其次,政府應當鼓勵支持民辦高校獲取“合理回報”,這是由民辦高校的教育成本所決定的,并且保障投資者獲得“合理回報”的權利;在民辦高校的教師待遇方面,政府應當建立教師統一的權利保障體系,主要是保障其在職稱評定、工資待遇、社會福利、住房等方面與公辦高校教師一樣享有同等待遇,這就要求必須把民辦高校教師納入事業單位編制中來,以此來吸引更多優秀教師進入民辦高校,增強民辦高校的師資力量。

(二)適當予以財政支援

資金是民辦高校生產與發展的基礎,因此在財政方面政府應當給予適當支持。國家應適當減少對民辦高校的融資限制,拓寬民辦高校的融資渠道。對于民辦高校的投資者,國家應給予減稅、免稅等稅收優惠政策,以此來鼓勵和支持民間力量來投資民辦高等教育,而且該項稅收優惠政策必須以專門的法律形式來具體規定,要有實際的可操作性。另外在建設用地審批方面應簡化審批手續,使民辦高校在擴大規模的道路上減少阻礙。由于教育成本的懸殊,不應對民辦高校與公辦高校的收費標準作統一標準。

(三)明確民辦高校的產權制度,加強法律保護

產權是否明晰不僅影響個人、社會投資方面興辦民辦高校的積極性,而且也影響民辦高校資源配置效率。[3]由于民辦高校的資金來源多樣化,也就決定了其資產性質的多元化。對于民辦高校產權如何保護,筆者認為可以從《物權法》的角度出發,以行政法規的形式進一步明確民辦高校的產權,承認創辦者投資人對學校的產權,允許創辦人對學校的財產繼承和轉讓,政府應當對民辦高校的財務予以監督檢查,以避免損害學校資產,造成資產流失。此外,應建立一套完善的監督機制對民辦高校實行監督,引導自主辦學。

[1]李釗.市場風險防范:當前民辦高校發展不容忽視的重要問題[J].大學教育科學,2009(2).

[2]韓翼祥,陳世瑛,韓維仙.論民辦高校法人治理體制[J].教育理論與實踐,2001(3).

[3]高金嶺.教育產權制度研究[M].桂林:廣西師范大學出版社, 2002.

G648.7

A

1673-1395(2010)04-0252-02

2010-03-11

王艷(1986—),女,四川內江人,碩士研究生。

責任編輯 胡號寰 E-mail:huhaohuan2@126.com