建國以來我國農村土地制度的變革及發展趨勢

葉雨菲

（中國農業大學，北京 100083）

建國以來我國農村土地制度的變革及發展趨勢

葉雨菲

（中國農業大學，北京 100083）

土地問題是農民最關心的問題，也是我國農村問題的重點和核心所在。建國以來，土地制度變革對我國經濟、政治體制影響深遠；特別是1978年農村家庭聯產承包責任制的建立，更是開啟了我國改革先河。展望農村未來土地制度的發展，走農村專業合作化之路應是中國農村未來土地制度變革的趨勢。

家庭聯產承包責任制；土地所有權；改革

自古以來，土地問題都是農村問題的核心。提到土地制度的改革，近代中國仁人志士，從太平天國領袖洪秀全“平均地權”思想，到偉大的民主革命家孫中山“耕者有其田”的主張，都試圖探索和解決適合中國國情的土地制度。

新中國建立以后，土地制度的改革和變遷大致可劃分為兩個階段，第一階段是建國初期農業的社會主義改造；第二階段是改革開放以后，即1978年開始實行并逐步推廣的家庭聯產承包責任制，對比這兩次制度變遷，可以給我們許多有益的啟示。

一、建國初期農村土地制度的變革及其影響

新中國成立后，按照《中國人民政治協商會議共同綱領》的規定，國家要“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制”。據此，從1950年冬到1953年春，在新解放區占全國人口多半的農村，黨領導農民完成了土地制度的改革。

1950年1月，中共中央下達《關于在各級人民政府內設土改委員會和組織各級農協直接領導土改運動的指示》，開始在新解放區分批實行土改的準備工作。黨中央明確規定了新解放區土地改革的總路線和總政策：依靠貧農、雇農，團結中農，中立富農，有步驟地有分別地消滅封建剝削制度，發展農業生產。新解放區土地改革的基本內容，是沒收地主階級的土地，分配給無地少地的農民，把封建剝削的土地所有制改變為農民的土地所有制。對于地主分子，同樣分給一定數量的土地，讓其在勞動中改造為新人。

1950年6月召開的七屆三中全會上，毛澤東作了題為《為爭取國家財政經濟狀況基本好轉而斗爭》的報告，劉少奇代表中央政府作了《關于土地改革問題的報告》，并審議通過了《中華人民共和國土地改革法(草案)》；6月28日，中央人民政府委員會頒布實施《中華人民共和國土地改革法》，成為指導土地改革的基本法律依據。土地改革法規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”同時規定，把過去征收富農多余土地財產的政策，改為保存富農經濟的政策，以便更好地孤立地主、保護中農和小土地出租者、穩定民族資產階級。歸根到底，是為了有利于生產的恢復和發展。

到了1952年，國民經濟恢復時期的各項任務基本勝利完成，除臺灣和一些少數民族地區以外，基本完成了土地改革，全國約3億無地、少地農民無償分得了約4690萬公頃土地和大量生產資料及其他財產，廣大農民在經濟、政治上獲得了解放。同時，社會生產力得到極大解放，工農業生產的總產值和主要產品的產量達到或超過了歷史最高水平，實現了國家財政經濟狀況的根本好轉，人民物質文化生活得到顯著改善和提高。工農聯盟和人民民主專政得到鞏固和加強，黨在人民群眾中的威望大大提高，為農業的社會主義改造和社會主義工業化的順利進行奠定了堅實的基礎。

土地改革完成之后，黨中央開始著手考慮促進農業發展的制度建構。1953年12月16日，中共中央通過了《關于發展農業生產合作社的決議》，直接推動了大規模的互助組轉化為初級合作社。1955年夏季，伴隨著中國共產黨在過渡時期的總路線、總任務的提出，在農業社會主義改造的高潮中，個體農民私有的土地被改造為人民公社三級所有、隊為基礎的集體所有制。到1958年底，有1.2億農戶加入了高級社，游離于高級社之外的農戶僅占全國農戶的1%，這一系列生產方式的變革，使得農民對土地的產權逐漸弱化，甚至導致土地所有權的虛置。政社合一的農村人民公社制度，決定了各合作社生產隊長，已經不可能單純地代表生產隊集體的利益，在很大程度上要體現政府的意志與意愿。政社合一的農村人民公社制度，通行的是下級服從上級的原則，農民個人的意愿逐漸被淡化。在這種現實背景下，宏觀經濟利益的實現被看得更為重要，微觀的個人利益被忽視，在當時生產力仍然較為落后的農村，個人積極性很難被調動起來。從土地的個人所有制到土地的集體所有制，意味著農民與土地的產權關系越來越淡化。在農業集體化基礎上發展起來的人民公社，雖然農民名義上擁有和占有土地，但實質上在集體化的背景之下，農民與土地之間的產權關系名存實亡。自1958年人民公社化運動之后，農民退社的自由也被剝奪，勞動積極性受挫，績效越來越差，最后成為導致1959-1961三年自然災害的人為因素。

“政社合一”的人民公社制度安排中的“三級所有”，實際上是一個土地產權模糊化、經營管理集中化、收入分配平均化傾向嚴重的體制。人民公社的“一大二公”、“一平二調”，從根本上否定了農民對土地資源乃至自身勞動力的所有權(使用權、受益權與轉讓權)；這種產權安排幾乎不具有排他性，無法形成有效的競爭機制與競爭秩序，因而行為主體的分配性努力就大大超過了生產性努力；由集體(公社或生產隊)來對每個農業勞動者進行監督不僅十分困難，且費用極高，導致無法真正實現“按勞分配”，于是平均主義成為這一產權安排的必然結果。而平均分配使每個社員的報酬與其努力的關聯性降低，進而導致偷懶、搭便車等機會主義盛行，導致勞動力資源的浪費與勞動效率的極度低下，最終導致了農業生產的停滯甚至倒退。[1]

二、改革開放以來家庭聯產承包責任制的實行及作用

鄧小平曾說：“農村搞家庭聯產承包，這個發明權是農民的。農村改革中的好多東西，都是基層創造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導。”①

1978年秋，安徽遇到了歷史上罕見的特大旱災，秋種無法進行。9月1日，省委針對這種情況作出了決策：集體借給每個農民三分地種菜；對能播種小麥的旱地只要種上了就不計征購。“與其土地撂荒，倒不如借部分土地給農民”這樣的政策給“包產到戶”找到了復活的機會。1978年，實行了“包產到戶”的生產隊達到1200個，次年發展到38000個，約占全省生產隊總數的10%[2]，與此同時，四川、貴州、河南、內蒙等地，“包產到戶”也在或公開或隱蔽地發展著。1980年秋，全國實行雙包到戶的比重，已占到95%以上。“包產到戶”、“包干到戶”的確是農民創造、自發推廣的，但是黨的政策轉變，對于家庭聯產承包責任制迅速確立起自己的地位也起了很大作用，1982年1月1日，中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》，即農村改革中的第一個一號文件中明確指出：“一般地講，聯產就需要承包。聯產承包制的運用，可以恰當地協調集體利益與個人利益，并使集體統一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發揮，所以能普遍運用并受到群眾的歡迎。”②這就使聯產、承包到戶、乃至包干都有了存在和發展的政策依據。而1983年的中共中央“一號文件”，即《關于印發當前農村經濟政策若干問題的通知》則更為明確地提出：聯產承包責任制，“這是在黨的領導下我國農民的偉大創造，是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展”。③這一評價，確實使農民吃了“定心丸”。[2]

家庭聯產承包制這一由農民發動的土地制度創新，不僅帶來了農業經濟形勢的好轉，更逐步提高了農村生產率，促進了農民增收，緩解了農村貧困，引發了我國整個改革進程。與人民公社的土地經營模式相比較，家庭聯產承包責任制具有如下三大特征：第一，家庭經營具有分散性、靈活性、及時性，更能夠適應農業這一特殊的生產經濟活動。第二，就廣大的農村生產力水平而言，家庭經營使用的手工工具效率更高；第三，分配上打破了平均主義，把土地產出與農民利益直接掛鉤。之所以出現這三大特征，是由于實行包產到戶或包干到戶，農民不僅有生產經營權，而且有產品的分配權和處置權。

家庭聯產承包責任制的建立，使農民成為生產的主人，農民收入大幅度提高，農村經濟發展迅速。實踐證明，家庭聯產承包責任制作為人民公社的替代物，已經成為適應社會主義初級階段中國農村生產力狀況的一種經營管理體制，“初步構筑了適應發展社會主義市場經濟要求的農村體制框架。”④

三、農村土地制度的未來發展趨勢

從世界各國的情況來看，土地的家庭經營是基本的經營形式，但家庭經營與大市場之間存在著天然鴻溝，因此，構建家庭通向大市場的橋梁是必然的選擇。從已經實現農業現代化國家的發展來看，都毫不例外的將合作社作為最主要的橋梁。美國、加拿大、日本、法國、荷蘭等國家，90%以上的農戶都加入了合作社，巴西、智利80%左右的農戶加入了合作社。可見，建立新型農村專業合作社是當今世界市場經濟發展的必然趨勢。因此，中國農村未來土地制度的變革也應走農村專業合作化之路。通過農村專業合作經濟的發展，實現農村家庭經營與外部大市場的對接，實現農村土地制度的現代化變革。為此，我們需要在政策方面做出若干調整，以適應新的農村土地制度和未來農村發展的需要。

（一）明確農村土地的產權歸屬。按照現代產權制度的規范要求，完善農村土地承包經營權能建立與社會主義新農村和現代市場經濟相適應的現代土地產權制度，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，強化對土地承包經營權的物權保護。關于土地承包的權利，《農村土地承包法》規定，“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權力，有權自主組織生產經營和處置產品”；“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。承包土地被依法征用、占有的，有權依法獲得相應的補償”。⑤關于農戶土地承包期限，該法規定，“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十至五十年。林地的承包期為三十年至七十年等”，⑥十七屆三中全會進一步提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”⑦目前對于農戶家庭來講，國家已經賦予較為完整和穩定的土地使用權和收益權，但是對于土地承包地繼承、抵押、典當等權利仍有待于進一步完善。[3]

（二）重構農村合作社。農村生產合作化可以嘗試以村為單位，以土地為基礎股，按照自愿入股、進出自由的原則，以股份合作的形式重新構建農村生產合作社。具體方式是：將集體所有的土地按人均量化為基礎股，將集體所屬的資產按人均量化為共有股，按照股份合作的方式，組建社員大會制形式的農業生產合作社，實行“一人一票”的決策機制，統一負責農業生產的服務和集體資產的經營，使之成為農業和農村經濟社會發展共同服務的組織。同時，吸收村民或社會資金自愿入股，作為募集股要按股權承擔相應的權利和義務，實行“一股一票”。供銷合作社以鄉鎮為單位，利用原供銷社的組織資源，吸收各類農村生產合作組織、農業龍頭企業等參加，組建新型的供銷合作社，加快以現代流通方式改造傳統的經營網絡，在生產資料供應、農產品加工、農產品銷售和農業科技推廣服務上，同農業實行全方位的對接。供銷合作社應以各種專業協會和農業龍頭企業為主體，以服務為目標，實行微利經營。通過疏通信息渠道，配送優質農資，支持龍頭企業發展，加快農業產業化經營，并以此提高農民參與市場競爭的能力，增加農民收入。[4]

（三）建立健全土地承包經營權流轉市場。進入21世紀，隨著第二、第三產業的迅速發展，強勁的經濟增長勢頭帶動了農村勞動力的非農就業，如“民工潮”、鄉鎮企業異軍突起，從而促使了農村土地的流轉加快，從各地農村土地流轉的形式看，多樣化趨勢比較明顯，既有傳統的互換、轉包、轉讓和土地租賃等形式，也有近幾年新出現的土地入股和委托村委會流轉等形式。而隨著農村土地流轉進程的不斷加快，農村土地流轉已不僅僅局限于當地承包農戶之間，越來越多的外地農戶參與土地租賃從事經營活動，甚至一些社會工商企業、產業化龍頭企業、農民合作經濟組織等也參與到了農村土地流轉過程中，農村土地流轉參與主體逐漸出現多元化趨勢。由于這些新變化，農村土地流轉之后，用途“非糧化”趨勢明顯，完全市場化的土地必然以追逐最大利益為方向，如果缺乏宏觀指導和調控，對國家“糧食安全”將造成重大威脅。

因此，要科學認識經濟社會發展和土地流轉的關系，對于土地的規模化經營不能一味追求大規模、機械化，應當在認識國情的前提下，合理對待，把握好度；要加快農業經營方式的轉變，增加技術、資本等生產要素的投入，著力提高集約化水平；謹慎對待企業直接進入生產領域的問題。對于如何規范企業進入農業的行為和范圍，仍是需要加強研究的緊迫問題。

（四）建立現代農村金融體系。加強公共財政對農業和農村的支持，是促進農業農村發展必不可少的手段。但是，財政資金畢竟是很有限的，而隨著我國經濟的發展，金融系統的力量已經大為加強，2007年，我國的銀行存款已經達到38.94萬億元，如果能夠拿出更多的資金用于農業農村，農業農村資金匱乏的局面必將大為改觀。黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》要求，全面提升“三農”金融服務水平，必須創新農村金融體制，培育農村金融機構，放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的現代農村金融體系，為社會主義新農村建設提供資金支撐。[5]目前可以在完善農村信用合作社方面多做一些新的嘗試，如以縣為單位，按照農民自愿入股的原則，通過增資擴股的方式，將現有農村信用合作社轉化為農村合作銀行，增強其服務“三農”的能力。同時，具備條件的地方，應探索組建專門為農民小額貸款服務的擔保機構，為農村發展提供融資服務。[6]

（五）加快完善農村社會保障體系。在土地產權明晰化、專業合作社化的同時，必然導致農村經濟進一步市場化，市場必然有優勝劣汰，而原來由家庭負責的養老、醫療等保障性問題也逐漸社會化。在這種形勢下，加快完善農村社會保障體系是適應經濟社會統籌發展的必然要求。建立廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的農村社會保障體系，首先要完善農村最低生活保障制度，將五保供養所不能覆蓋到因病、因殘或缺乏勞動能力導致生活困難的人口納入最低生活保障體系，解除農民后顧之憂；其次，建立新型農村養老保障體系，考慮到農村在城市化的過程中，年輕勞動力流向城市的趨勢愈加明顯，農村的農業勞動者養老問題需要考慮到農村老齡化速度快于城市的特點，應當給予相應的財政補貼和更為謹慎嚴格的基金運行管理制度；最后，應當健全農村社會救助體系，根據促進社會公平正義的要求，在農村加快發展以扶老、助殘、救孤、濟困等為重點內容的社會福利和慈善事業，完善與住房、教育、司法等專項政策相銜接的社會救助制度，讓社會救助這張最基本的“社會安全網”不再有漏洞⑧。

注：

①鄧小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點》，1992年1月18日至2月21日，鄧小平文選第三卷，P370

②卜偉華、郭德宏：中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，中國二十世紀通鑒，1981-2000

③中共中央關于印發《當前農村經濟政策的若干問題》的通知（略），中國畜牧業年鑒，1999

④唐鐵漢：《鄧小平領導和決策實踐的本質特點》，理論前沿，2004年第17期

⑤《中華人民共和國農村土地承包法》，中國法律年鑒，第二部分中華人民共和國法律，2003年

⑥《中華人民共和國農村土地承包法》，中國法律年鑒，第二部分中華人民共和國法律，2003年

⑦《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，人民日報，2008-11-20（1）

⑧本文部分數據出處:國家統計局.中國農村經濟主要數據（1978-2007）[M].北京:農村社會經濟調查司,2008.

［1］李正圖，李明忠.中國農村土地制度變遷與貧困的消除：兩個三十年之比較[J].學術月刊，2009，(8).

［2］陶林.制度績效與制度創新：改革開放三十年的農村土地制度審視[J].經濟研究導刊，2009，(3).

［3］蔡繼明，鄺梅.論中國土地制度改革[A].中國土地制度改革國際研討會論文集[C].北京:中國財政經濟出版社，2009.213-226.

［4］張鼎如.論重構農業合作社[EB/OL].中國農村研究網，2006-04-02.

［5］十七屆三中全會.中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定(單行本)[Z].北京:人民出版社，2008.10.

［6］陳錫文，趙陽，羅丹.中國農村改革30年回顧與展望[M].北京:人民出版社，2008.51-74.

F321.1

：A

：1672-0547（2010）02-0008-03

2010-02-17

葉雨菲（1987-），女，安徽銅陵人，中國農業大學思想政治教育學院碩士研究生。