稅務(wù)稽查工作中存在的問題及對策

宋玲

（1.安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠 233041；2.廬江縣國家稅務(wù)局稽查分局，安徽廬江 231500）

稅務(wù)稽查工作中存在的問題及對策

宋玲1，2

（1.安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠 233041；2.廬江縣國家稅務(wù)局稽查分局，安徽廬江 231500）

在“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查，強(qiáng)化管理”的稅收征管模式下，稅務(wù)稽查在稅收征管中的作用和地位更顯突出。但實(shí)踐中稽查工作領(lǐng)域尚存在諸多問題，嚴(yán)重制約了稽查效率的發(fā)揮。本文將針對上述問題的原因予以分析，并結(jié)合安徽省實(shí)際提出改進(jìn)稽查工作效率的具體建議。

稅務(wù)稽查；選案；實(shí)施；審理；執(zhí)行

一、當(dāng)前稅務(wù)稽查工作領(lǐng)域存在的主要問題

（一）選案準(zhǔn)確率不高

由于選案部門信息采集網(wǎng)絡(luò)不健全，渠道不暢通，導(dǎo)致其缺乏足夠的信息資源；此外，稽查信息化利用程度低，計算機(jī)選案還處于初級階段，僅限于納稅人報送資料之間邏輯關(guān)系上的判斷，而不能根據(jù)納稅人的經(jīng)營管理現(xiàn)狀和歷史信息進(jìn)行綜合分析，稽查選案基本處于人工為主，計算機(jī)為輔的狀態(tài)。案源質(zhì)量不高也進(jìn)一步影響了稽查的效率發(fā)揮。以數(shù)據(jù)為例：2005年全國共檢查107.6萬戶，有問題戶63.5萬戶，選案準(zhǔn)確率為59%；2006年檢查86.11萬戶，有問題戶53萬戶，選案準(zhǔn)確率為61.55%；2007年度檢查53.71萬戶，有問題戶36.3萬戶，選案準(zhǔn)確率為67.59%。從這些數(shù)據(jù)不難看出由于選案的不準(zhǔn)確造成了近35%的無效勞動。

（二）稽查過程難以深入，查獲率低

實(shí)施稽查是整個稽查工作的核心，是依法治稅的實(shí)質(zhì)性階段，直接關(guān)系到整個稽查工作的質(zhì)量高低。但是，目前稅務(wù)稽查對案件審查的廣度和深度明顯不夠。

1.稽查面偏窄。2005年度全國稅務(wù)檢查面為3.5%，2006年為4%，2007年為5%，實(shí)際檢查率遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于可能發(fā)生的稅收違法案件率。以筆者所在的安徽省為例，2008年，全省增值稅一般納稅人共57607戶，每月都進(jìn)行有稅申報的僅占0.56%，增值稅小規(guī)模納稅人共申報46.06萬次，其中：零申報22.09萬次，低稅額申報3.89萬次，異常申報率達(dá)56.4%；2007年，全省企業(yè)所得稅納稅人共7.65萬戶，其中：零申報4.06萬戶，低稅負(fù)申報2.38萬戶，企業(yè)所得稅異常申報面高達(dá)84.18%。數(shù)據(jù)顯示納稅人異常申報面遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅務(wù)稽查面。

2.稽查深度不夠。稅款查補(bǔ)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于專家估計的稅收流失率。以全國為例，2003年查補(bǔ)稅款292.70億元，僅占稅收總收入的1.44%，而專家估測的稅收流失率為41.92%[1]；2004年查補(bǔ)稅款293.7662億元，占稅收收入的1.2%，而估測的稅收流失率為36.65%；2005年查補(bǔ)稅款285.8629億元，占總稅收收入0.98%，估測的稅收流失率為32.39%[1]。

（三）稽查審理不到位，案件敗訴率高

目前，稅務(wù)稽查審理一般只對檢查人員提交的《稅務(wù)稽查報告》及其相關(guān)材料從被查對象、檢查程序、證據(jù)、數(shù)字等方面進(jìn)行審核式審理，然后根據(jù)審理結(jié)果下達(dá)稅務(wù)文書，審理質(zhì)量完全取決于檢查人員的檢查情況，缺乏對納稅人實(shí)際經(jīng)營情況和納稅情況的深入審查，也不能對稽查實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行有效監(jiān)督。如檢查人員對被查對象進(jìn)行“放水”，相關(guān)稅收違法行為不進(jìn)行取證，審理人員也無從知曉。另一方面，審理案件如因證據(jù)不足出現(xiàn)定性困難，審理往往采用“無罪推定”的原則，偷稅者得不到應(yīng)有的懲罰。由于審理職能的缺位也導(dǎo)致稅務(wù)部門在行政復(fù)議中處于被動，案件敗訴率較高。

（四）處罰不到位

嚴(yán)厲的處罰有利于發(fā)揮稅務(wù)稽查的威懾作用，而在實(shí)際工作中處罰的力度普遍偏輕，該追究刑事責(zé)任的不追究現(xiàn)象大有存在。近年來危害稅收征管犯罪案件在逐步增長，但移送司法機(jī)關(guān)啟動刑事訴訟程序的很少，這其中有各種內(nèi)外部因素的影響，如審理人員的素質(zhì)有限、案件移送程序不夠完善、地方政府的干預(yù)、檢察機(jī)關(guān)對案件移送處理的監(jiān)督難以有效開展等。

（五）執(zhí)行不到位

執(zhí)行直接關(guān)系到稽查威懾力的有效發(fā)揮。從入庫率看，查補(bǔ)稅款及罰款等名義入庫度很高，達(dá)90%以上，但如果將體外循環(huán)未入庫的查補(bǔ)收入考慮進(jìn)去，實(shí)際入庫率則不容樂觀。

二、導(dǎo)致稽查效率低下的原因分析

（一）缺乏對稅戶信息的有效監(jiān)管

1.尚未建立科學(xué)有效的稅源管理運(yùn)行機(jī)制，稅源管理質(zhì)量不高，造成稽查信息采集基礎(chǔ)混亂。主要表現(xiàn)是沒有明確的稅源管理目標(biāo)，使稅源管理工作步入盲目性的誤區(qū)。稅源管理的目標(biāo)通常包括：掌握稅源的產(chǎn)生、發(fā)展及其變化的規(guī)律，理清可征稅源的底數(shù)，確保征稅努力最大化以及提高納稅人的稅收遵從度等。只有明確了這些，稅源才能得以規(guī)范化，稽查工作才能在良好基礎(chǔ)上有的放矢，真正發(fā)揮作用。實(shí)際工作中稅收管理過于強(qiáng)調(diào)申報率、入庫率及一些形式上的規(guī)范，忽略了對納稅人的基礎(chǔ)管理，導(dǎo)致稅務(wù)稽查工作基礎(chǔ)混亂。

2.內(nèi)外部協(xié)作不夠規(guī)范，稅務(wù)稽查信息傳遞渠道不暢。從內(nèi)部看，一方面，納稅人的涉稅資料都保存在征管部門，稽查選案往往得不到較為規(guī)范的案源信息資料，致使選案缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性；另一方面，稽查與征管部門缺乏溝通。征管部門對征管中發(fā)現(xiàn)的問題不能及時向稽查部門移送，稽查部門對檢查發(fā)現(xiàn)的問題也不能及時反饋給征管部門，由此造成稽查與征管工作脫節(jié)，甚至出現(xiàn)管查相互抵消、阻撓各自職能發(fā)揮的現(xiàn)象。從外部看，稽查工作離不開來自金融、工商、公安、司法、房管、計劃等政府職能部門的協(xié)作配合。但現(xiàn)實(shí)的情況是政府相關(guān)職能部門的協(xié)稅、護(hù)稅功能沒有得到有效的發(fā)揮。

（二）稅務(wù)稽查內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督和制約

1.選案環(huán)節(jié)存在“想查誰就查誰”的問題。根據(jù)《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》，稽查局應(yīng)當(dāng)通過多種渠道獲取案源信息，合理、準(zhǔn)確地選擇和確定稽查對象，但在實(shí)際工作中，計算機(jī)選案雖已開發(fā)，但由于各部門的涉稅信息不能共享，計算機(jī)選案未能發(fā)揮真正作用，大多數(shù)情況下，選案部門都是根據(jù)日常的工作經(jīng)驗，或結(jié)合稅收專項檢查任務(wù)，選出案源。選案的來源沒有標(biāo)準(zhǔn)，也就失去了對其監(jiān)控的基礎(chǔ)。

2.檢查環(huán)節(jié)存在“想怎么查就怎么查”的問題。目前，檢查實(shí)施程序主要法律依據(jù)是《稅收征管法》和《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》，但實(shí)踐中僅有程序遠(yuǎn)不能解決問題。如某一項違法事實(shí)的確認(rèn)具體要取得哪些證據(jù)，一個案件必查哪些項目，采取何種方法等都沒有明確規(guī)定，檢查人員在工作中具有很大的隨意性，檢查成果的多少在一定程度上取決于檢查人員工作責(zé)任心的大小。

3.審理環(huán)節(jié)存在檢查處理隨意性大的問題。自由裁量權(quán)的行使過于寬泛，大案要案缺乏有效集體審議程序。

4.執(zhí)行環(huán)節(jié)存在“查后久拖不決”的問題。在執(zhí)行過程中，一些案件因企業(yè)停產(chǎn)、逃走等情況影響執(zhí)行，且游離于案件管理監(jiān)控之外。

（三）稽查人員辦案能力有限

1.稽查技術(shù)落后。當(dāng)前稅收違法行為的科技含量和隱蔽性不斷提高，稽查技術(shù)落后于納稅人偷逃稅款的技術(shù)。從稽查方法上，基本上停留在傳統(tǒng)就賬論賬階段；從稽查手段來看，基本上靠手工方式翻閱企業(yè)堆積如山的帳薄，工作效率低下；從技術(shù)裝備看，很多稽查部門沒有專門的辦案通訊設(shè)備，電腦配置也以硬件為主，軟件不足，且各地之間的裝備水平也有較大差異，這與稽查部門工作要求機(jī)動性強(qiáng)以及納稅人會計電算化普及的現(xiàn)狀遠(yuǎn)不相適應(yīng)。

2.稽查手段軟化。從表面上看，國家法律賦予了稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)應(yīng)有的執(zhí)法權(quán)，但在查辦稅案實(shí)踐中卻受到極大制約。首先，稅務(wù)機(jī)關(guān)提起的聯(lián)合辦案旨在利用公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制措施彌補(bǔ)自身職權(quán)不足，但卻要以公安機(jī)關(guān)名義進(jìn)行，由其出具法律文書或采取強(qiáng)制措施，而不能由稅務(wù)稽查人員代勞；其次，公安機(jī)關(guān)提起的聯(lián)合辦案，稅務(wù)機(jī)關(guān)則不能依據(jù)公安機(jī)關(guān)對案件的定性直接作出稅務(wù)行政處理，還要重新取得相關(guān)證據(jù)，并依法審理后作出定性和處理。簡言之，稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)具有辦理涉稅案件的能力卻沒有強(qiáng)制調(diào)查的權(quán)力，而公安機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制調(diào)查權(quán)卻缺乏辦理涉稅案件所必備的專業(yè)技能，雙方互相依賴，但聯(lián)合辦案又困難重重[2]。

3.稽查人員的數(shù)量和素質(zhì)亟待提高。一是人員數(shù)量不夠。目前我國稅務(wù)人員總?cè)藬?shù)中稽查人員比例為13%，與西方發(fā)達(dá)國家相比明顯偏低，如美國稅務(wù)人員中從事稽查工作的比例就達(dá)35%；二是人員配置不合理。省、市、縣三級稽查局呈正三角形，缺少應(yīng)有的人力資源調(diào)配機(jī)制。以安徽省國稅稽查為例。截至2008年底，全省國稅系統(tǒng)共有稽查人員2327人，占全省國稅人員總數(shù)的18.40%。其中：省局稽查局16人；各市局稽查局共有603人，各縣局稽查局共有1708人；從稅源分布情況看，省局重點(diǎn)監(jiān)控的稅源企業(yè)、市局、縣局管理的稅源對稅收的貢獻(xiàn)依次遞減，與稽查人員的分布狀態(tài)正好相反。三是稽查人員素質(zhì)亟待提高?；槿藛T中全能型人才較少，專家型人才更是缺乏。

三、提高稅務(wù)稽查工作效率的對策

（一）加強(qiáng)稅戶信息監(jiān)控

1.夯實(shí)稅源監(jiān)控基礎(chǔ)。稅源監(jiān)控是稅收征管的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。當(dāng)前稅源分布越來越廣，流動性和隱蔽性越來越強(qiáng)，其監(jiān)控難度也越來越大。建議在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門負(fù)責(zé)稅源管理的職能部門，制定統(tǒng)一的稅源管理工作流程，理清稅源管理職責(zé)，處理好稅務(wù)登記等稅收征管基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確掌握轄區(qū)內(nèi)納稅人的戶數(shù)、地址、經(jīng)濟(jì)類型、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營范圍等情況，使各種稅收資料傳遞到位，以便稽查部門針對稅源分布狀況合理調(diào)配稽查力量，并為編制可行性稅收稽查計劃及有效選案提供依據(jù)。

2.構(gòu)建協(xié)稅護(hù)稅信息系統(tǒng)。首先，要在金融交易實(shí)名制基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，盡快建立起全國統(tǒng)一的納稅人納稅號碼登記制度；其次，完善現(xiàn)有金融法規(guī)，要求單位或個人均需憑全國統(tǒng)一納稅識別號開立賬戶，杜絕匿名、假名賬戶，嚴(yán)防多頭開戶，禁止賬外交易；再次，納稅人所有與收入有關(guān)的活動均須使用納稅識別號碼，并通過計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)匯集到稅務(wù)部門，便于稅務(wù)機(jī)關(guān)集中處理并隨時掌握納稅人的收入情況；控制現(xiàn)金交易，推廣貨幣支付電子化，并通過稅銀系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)以實(shí)施對納稅人資金流動全方位、全過程的管理和監(jiān)控。

（二）提升稽查工作能力

1.采用先進(jìn)稽查技術(shù)?；榧夹g(shù)包括稽查方法和稽查手段兩個方面。先進(jìn)的稽查方法是在稽查中普遍運(yùn)用各種現(xiàn)代管理的科學(xué)方法，如心理學(xué)、邏輯學(xué)、謀略學(xué)等，并將這些方法與查帳法、調(diào)查法、分析法等傳統(tǒng)稽查方法結(jié)合起來；先進(jìn)的稽查手段是在稽查中充分運(yùn)用各種先進(jìn)工具，包括現(xiàn)代化的計算工具、通訊工具以及交通工具等。（1）改進(jìn)稽查方式方法。建議采用集約化稽查方式，即在人員統(tǒng)一調(diào)配、案源統(tǒng)一管理、檢查統(tǒng)一實(shí)施、審理統(tǒng)一組織的“四個統(tǒng)一”前提下，實(shí)行分級分類、省市聯(lián)動或異地交叉稽查；在檢查方法上應(yīng)重視資金貨物流向檢查法、生產(chǎn)能力檢查法、逆差套打發(fā)票檢查法、電算化查賬方法、項目化檢查法等多種手段的運(yùn)用。這些方法對于我們審核會計資料的合法性和真實(shí)性以及對于偷漏稅行為的定性可以提供寶貴的證據(jù)。（2）研發(fā)運(yùn)用稽查軟件。當(dāng)前要重點(diǎn)研發(fā)案源信息管理軟件和電子查賬軟件。案源信息管理軟件是對納稅人申報、征收信息、稅源監(jiān)控信息、第三方信息進(jìn)行采集，利用數(shù)據(jù)模型進(jìn)行加工、處理，重點(diǎn)是將從外部取得的納稅人交易和收支等數(shù)據(jù)與納稅人申報資料進(jìn)行比對，以確定稽查對象[3]；電子查帳軟件以企業(yè)的涉稅電子數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以稅收的政策法規(guī)為依據(jù)，將稅務(wù)稽查經(jīng)驗、方法與計算機(jī)信息技術(shù)相結(jié)合，輔助稅務(wù)稽查人員完成對不同行業(yè)實(shí)施稽查的科學(xué)高效的信息化查賬工具。

2.提高稽查人員素質(zhì)。培養(yǎng)造就一支政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)兼優(yōu)的稽查隊伍是提高稽查效率的核心要素。首先要建立嚴(yán)格的稽查人員資格準(zhǔn)入制度。建議結(jié)合國家稅務(wù)總局的執(zhí)法資格和能級認(rèn)證制度，明確稽查人員素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，堅持逢進(jìn)必考的原則，通過嚴(yán)格的資格認(rèn)定，將優(yōu)秀人才選拔進(jìn)入稽查隊伍之中；其次是要合理配置稽查人員數(shù)量?？煽紤]按照納稅戶數(shù)、重點(diǎn)稅源分布、辦案任務(wù)等情況，科學(xué)、合理地配置稽查人員，增加省級稽查機(jī)構(gòu)力量，保持市級稽查機(jī)構(gòu)力量，大幅縮減縣級稽查人員數(shù)，使稽查力量分布與稅收征管的需要相一致；三是建立稽查人員業(yè)務(wù)等級制度。通過考試和工作實(shí)績考核等將稽查人員劃分為若干業(yè)務(wù)等級，并相應(yīng)區(qū)別其工資待遇，形成權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的激勵機(jī)制；四是建立稅務(wù)稽查專家人才庫，如電子查帳專家、行業(yè)查帳專家等，以提高各類案件的查辦質(zhì)量。

（三）加大稽查處罰力度

稅收稽查的懲處職能是稅務(wù)稽查的基本職能之一，落實(shí)懲戒、及時查處稅收違法行為是稅務(wù)稽查執(zhí)法剛性的體現(xiàn)。一是提高針對違法者的查處率，增加違法者的違法風(fēng)險和成本，控制其違法動機(jī)；二是確保對違法者的處罰必須執(zhí)行到位。在稅務(wù)稽查過程中，提高稽查效率的途徑也取決于對稽查結(jié)果的處理?；椴块T必須嚴(yán)格遵循現(xiàn)行稅法，對違法者的行政處罰堅決執(zhí)行到位，保證納稅人不遵守稅法的行為得以有效制止。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約

1.實(shí)行首查責(zé)任制。對每個案件明確專人負(fù)責(zé)主查，并由主查人員負(fù)責(zé)稽查的通知、實(shí)施稽查、調(diào)查取證及制作稽查報告，保證案件檢查程序合法、收集證據(jù)合法、提出的擬處理意見的合法。主查人員須定期向局領(lǐng)導(dǎo)匯報稽查情況，重大涉稅案件由局長親自參與。

2.實(shí)行必查項目制。為增強(qiáng)檢查的可操作性，可制定稅務(wù)稽查必查項目提綱，列舉納稅人可能出現(xiàn)的偷稅手段及表現(xiàn)形式，以供稽查人員參照。這既從正面指導(dǎo)了稽查人員的具體操作，又增加了稽查工作的透明度。

3.實(shí)行案件復(fù)查制。對稽查人員查處的案件定期抽取一定比例進(jìn)行復(fù)查，復(fù)查的主要內(nèi)容包括稅務(wù)處理決定認(rèn)定的事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿，適用法律依據(jù)是否正確，程序是否合法，內(nèi)容是否恰當(dāng)，是否超越或濫用職權(quán)等。對復(fù)查中發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正，并按規(guī)定對責(zé)任人追究相關(guān)責(zé)任。

［1］伍云峰.我國稅收流失規(guī)模測算[J].當(dāng)代財經(jīng)，2008，（5）.

［2］李鵬，白全民.論我國稅務(wù)稽查辦案職權(quán)行使困境及其完善[J].稅務(wù)研究，2009，（10）.

［3］孫玉潔.稅務(wù)稽查信息化建設(shè)的思考與應(yīng)用[J].稅務(wù)研究，2008，（10）.

［4］潘濤，張凌.構(gòu)建我國稅務(wù)稽查選案體系的探討[J].稅務(wù)研究，2008，（8）.

［5］樊行健，等.建立新型稅務(wù)稽查立體架構(gòu)的設(shè)想[J]］.稅務(wù)研究，2009，（9）.

F810.42

：A

：1672-0547（2010）02-0035-02

2010-02-07

宋玲（1974-），女，安徽廬江人，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院在職碩士研究生，廬江縣國家稅務(wù)局稽查分局經(jīng)濟(jì)師。