縣級公共圖書館發展的體制探討

●蘇金妹（仙游縣圖書館，福建 仙游 351200）

近幾年，隨著國家公共文化服務體系的提出和建設，作為公共文化服務重要元素的公共圖書館進入了國家政策的戰略視野。然而公共圖書館并未作為獨立的行業如愿地受到各級政府的足夠重視，尤其是縣級公共圖書館的發展仍然是困難重重，步履維艱。這迫使我們不得不從更深層次——公共圖書館的體制上去探究個中緣由以求突破。

1 縣級公共圖書館發展需要破解的體制難題

我國公共圖書館事業長期以來實行的是各自為政、分級管理的傳統模式。在傳統模式下公共圖書館實行的是多層級管理的分級管理體制和多元建設主體“分灶吃飯”的財政包干投資體制。位居低層級的縣級公共圖書館，處于公共財政資金的薄弱地帶自然很難得到充分發展。

1.1 我國公共圖書館管理體制分析

我國公共圖書館系統按我國現行的行政區劃分為國家、省、地市、縣（州）、鄉鎮5個層級，各個層級又分別由各個層級的文化主管部門管理，各層級公共圖書館之間互相獨立、各自為政，只存在少數業務上的往來。這種分散型的管理體制是縣級公共圖書館發展的桎梏。

這種管理體制導致了我國公共圖書館在宏觀上缺乏統一的機構管理和調控，形成了條塊分割、各自為政的格局，造成圖書館資源的相對封閉和配置的嚴重不平衡。主要表現在：圖書館資源主要集中在城市，區域分布嚴重不平衡，尤為突出的是，縣級及其以下的公共圖書館普遍陷入發展困境。比如筆者所在的仙游縣圖書館，雖然地處福建省東南沿海，但其發展卻處于無館舍、無固定購書經費、人員缺乏的難堪境地。我國縣級公共圖書館的處境由此可見一斑。

在宏觀上導致我國公共圖書館過分依附文化行政主管部門，成了行政權屬的附庸，造成其發展在很大程度上取決于政府的重視程度，其生死存亡似乎也把握在行政主管部門的決策上。主要表現在:（1）人事制度方面，縣級公共圖書館雖然是獨立核算的事業法人單位，但他們仍然隸屬于當地的文化主管部門，只是文化部門轄下的一個職能股級單位，館長由縣里委派，館員由縣里統一安排，圖書館本身沒有用人的自主權。而傳統的管理者目前仍狹獈地認為圖書館的工作誰都能干，因此在安排人員時把圖書館當成了老弱病殘的“養老院”、調入人員的“中轉站”、領導親屬的“安樂窩”。這樣造成能用的人進不來，進得來的人又不能用，形成了基層圖書館員的整體素質普遍偏低。（2）在重大問題的決策方面，縣圖書館要向縣政府反映問題或提要求，首先得向文化主管部門反映具體情況，并以文化部門的名義用報告的形式層層逐級反映，特別是縣級及其以下的公共圖書館在地方政府的序列中屬于公益文化，是個“錢窟窿”“木疙瘩”，根本提不到政府優先或應有的考慮地位。比如仙游縣圖書館原來地處商業繁華地帶，是一座框架結構的五層樓房，2001年因商業開發被拆遷臨時安置在黨校底層大廳至今。在被拆遷的過程中，縣圖書館只有服從決定，限期遷出的義務，沒有絲毫商量的權利。

在微觀上造成圖書館行業縱向管理弱化，橫向聯系淡化。上級公共圖書館對下級公共圖書館沒有領導管理的權利和義務，它們分別是各級文化主管部門轄下的職能部門，是各自獨立的，上級圖書館對下級圖書館除了業務培訓和必要的業務指導外，別無作為。圖書館學會除了發布征文通知和召開一年一度的學術年會商討一些理論層面的問題外，在具體實踐發展中也無所作為。同級圖書館之間除了在學會年會、培訓班、業務會議上有照面、交流、聯系外,平時幾乎沒有任何聯系、交流和溝通。這種條塊分割，分級約束的管理體制,造成我國圖書館整體發展的無序和圖書館之間合作難以順利開展。主要表現在：在圖書館資源的建設上，各個圖書館都在追求大而全，缺乏相互之間的分工與合作，造成重復建設帶來的有限資源的嚴重浪費,[1]以及圖書館之間的鴻溝越來越大，尤其是縣級及其以下的公共圖書館無法得到有效的利用。

1.2 我國公共圖書館的投資體制分析

我國公共圖書館目前的投資體制是在傳統的計劃經濟體制下形成的，由各級政府財政撥款單一投入渠道，實行“分級管理、分灶吃飯”的財政包干投資體制。在此傳統體制下，公共圖書館建設與發展所需資金只能依靠財政撥款這種單一渠道，各級政府財政支出規模取決于經濟發展水平，而政府用于圖書館建設的財政支出比例又取決于各級政府對文化事業的重視程度。受政府財力和投資導向的影響，公共圖書館的建設所需資金投入往往難以得到有效保證。經費問題始終是制約公共圖書館發展的瓶頸,經費短缺尤其是縣級公共圖書館發展普遍面臨的嚴峻問題。

國稅和地稅分開后，呈現了：中央是好日子,省以上是富日子，縣級是窮日子的狀況，鄉鎮是沒日子。縣級及其以下的地方財政普遍困難，無法顧及對公共圖書館進行經費投入。即使有上級專項資金支持，也要求地方政府予以配套，但地方配套資金卻無法落實。據調查，2002年全國公共圖書館人均購書費0.33元，有數據可考的11個大城市（哈爾濱、長春、沈陽等）市區人均公共圖書館購書費近0.70元，上海達到人均5.70元，北京為1.46元。又據文化部周和平副部長在“百縣千鄉宣傳文化工程”工作座談會上的講話稱：2002年全國縣級圖書館人均藏書量僅有0.1冊。另據有關調查資料顯示，2003年全國534個縣級圖書館沒有購書費，2004年擴大到到了720個，占總數的32.5%。[2]縣級公共圖書館的經費困難由此可見端倪。

隨著經濟的發展，中央財政對公共文化事業的投入也逐漸增長，但中央財政對文化的投入存在明顯的“城市偏向”。如國家圖書館的年文獻購置費以“億”論,東南沿海省級圖書館以“千萬”論，縣級圖書館以“萬元”論，而西部基層圖書館以“千元”論。公共財政呈“權力等級”狀配置,造成公共圖書館資源“權力等級”間的差距越來越大，形成公共圖書館之間的新鴻溝。

2 破解縣級公共圖書館發展之體制難題的對策

綜上分析縣級公共圖書館的發展問題歸根到底是體制問題。明確了問題的癥結，我們就可以抓住問題的本質，改革我國現行的公共圖書館體制，從根本上解決縣級公共圖書館的發展問題。改革和調整我國公共圖書館傳統的管理體制和投資體制，解決管理層級和建設主體問題。具體地說是，通過縱向垂直結構來實現變分層級管理為集中管理，通過投資建設主體上移來解決低層級公共圖書館的公共資金短缺問題。

2.1 改革現行管理體制，變分級管理為集中管理

公共圖書館系統設定類似稅務、銀行等系統的模式，實行縱向垂直管理，橫向平行聯系的寶塔式管理模式，這樣可以從根本上改變傳統的各自為政、條塊分割的分散型管理態勢，實現公共圖書館系統的集中管理和調控。在這個框架內，國家圖書館是最高級別的公共圖書館，對以下各級公共圖書館既有行政領導權，又有業務監督權、資源調節權、人才配置權等多種權利。其表現形式尤如業界創新、探討、實踐和發展的總分館模式。

在這種垂直框架下，人員由國家圖書館統一調配,設立統一的準入門檻，實行面向社會公開招聘，各地區的行政部門不得干預。招收人員由國家圖書館根據各級圖書館的具體實際情況按需合理配置，而且所有人員按考核、業績和能力可以在同級圖書館、上下級圖書館之間有規律地流動。這不僅克服了基層圖書館人才荒的窘境，而且也給基層圖書館員一種努力的源動力。

在這種集中管理體制下，文獻信息資源的統一調控、配置是關鍵，也是核心環節。須打破文獻信息資源傳統的地域限制，由國家圖書館對文獻信息資源實行統一采購、統一編目、統一配送；對全國公共圖書館的文獻信息資源實行標準化建設，使系統內的所有文獻信息資源規范化、系統化和統一化，從而在公共圖書館系統內實現真正的資源共享。國家圖書館和各下級圖書館之間、各下級圖書館相互之間溝通，組成有規律的、科學的文獻信息流通網絡，所有的文獻信息資源都可以暢通無阻地在各圖書館之間有規律地流動。在這個流通網絡里，所有的文獻信息資源都是公有的、流動的。在這個流通網絡里，縣級及其以下的公共圖書館的發展便有了可靠的資源保障，這不僅使公共圖書館的服務能力實現了普遍均等，而且也維護了信息公平和保障基層民眾的知識信息權利。

2.2 改革傳統的投資體制，實行分級分擔、能者多擔、集中調配

在“分級管理，分灶吃飯”的傳統分級包干財政投資體制下，各級政府都是公共圖書館的建設主體，一級政府建設一個圖書館，造成各級公共圖書館建設發展水平的良莠不齊和基層公共圖書館整體發展的無序。為此，我們尋求一種可行的投資方式：以中央財政投入為主導，各級財政分擔，按能者多擔的原則，由國家圖書館集中調控和統籌安排。具體操作是：經費以中央財政為主，省級財政為補，地市級財政為輔，縣級及其以下地方財政按地方財政收入為基準，地方財政好的多分擔，地方財政差的，可以少分擔或不分擔。這樣，地方財力差的公共圖書館的正常運作便有了可靠的資金保障。

公共圖書館是由政府公共財政投入，并由政府組織與提供的一種圖書館的基本公共產品和服務。實質是政府履行基本的公共文化服務職責，體現的是政府為滿足社會大眾在公平、公正獲得其知識信息基本需求服務這一基本權利而安排的文化福利制度與規則，屬于社會再次福利分配范疇，注重的是“普遍和均等”。[3]無論是中央財政還是地方各級財政都屬于公共財政范疇，既然是公共財政，都是納稅人的錢、是公有的，國家應當對其進行再次重新分配，適當地向貧困地區、基層公共財政薄弱地帶傾斜，實現公共財政配置的地區均衡化。這樣，縣級公共圖書館的發展便有了相應的經濟支柱。

2.3 加強圖書館立法，為公共圖書館的體制改革提供法制保障

縣級公共圖書館在文獻信息資源保障體系和圖書館服務體系中起著承上啟下的作用，在我國公共圖書館系統中占有非常重要的地位，它數量多，分布范圍廣，深入基層和廣大群眾，受眾面廣，是社會公共文化服務體系不可或缺的重要部分。但由于缺乏法律的強制性，在實際的執行中卻大打折扣，縣級及其以下公共圖書館的發展仍然沒有受到地方政府的足夠重視。

要從根本上解決縣級公共圖書館的發展問題，體制改革是關鍵。而解決體制問題，根本出路是立法保障。通過圖書館立法，把圖書館活動上升到國家意志，并由國家強制力來保證實施。作為縣級公共圖書館的一分子，我們熱切期望即將出爐的圖書館法能突破我國公共圖書館傳統的管理體制和投資體制，對縣級公共圖書館的管理體制、組織機構；社會地位、社會職能；經費來源、投資比例等作出明確的規定，為縣級公共圖書館的發展提供強有力的法律保障。

3 結束語

只有改革才能解放和發展生產力，只有改革才能創新發展。對公共圖書館系統進行體制改革是縣級公共圖書館發展的必由之路，是大勢所趨。我們改革的理念是大圖書館模式，改革的初衷是提高縣級公共圖書館的服務能力，改革的終極目標是實現公共圖書館服務的普遍均等。體制改革也好，立法保障也罷，問題的核心是國家公共財政的均等化，因此國家經濟充分發展了，公共財政充裕了，所有的問題都會迎刃而解。

[1]謝穗芬.圖書館數字化建設中的體制分析與探討[J].圖書館理論與實踐，2007（4）：14－15.

[2]王自洋.公共圖書館服務均等化存在的主要問題分析 [J].圖書館，2008（5）：19.

[3]阮勝利.基層公共圖書館服務體系建設的幾個基本問題[J].圖書館雜志，2008（1）：38.