論政府信息服務監督體系的構建

●謝 歡（蘇州大學 社會學院，江蘇 蘇州 215123）

所謂政府信息服務，就是以政府信息為內容的服務業務，即政府信息服務機構通過對用戶政府信息需求的研究，搜集、加工、組織政府信息，并及時將相關政府信息提供給用戶，滿足用戶的政府信息需求，最終幫助用戶解決問題。

政府信息服務監督涉及內容很多，包括對政府信息服務有關各方及其行為的監督，也包括對服務過程和業務的監督。具體包括對政府信息的獲取、傳遞、加工、組織、收費等監督，而其中最重要的是對政府信息公開的監督，政府信息的及時公開是政府信息服務得以開展的基本前提。

1 政府信息服務的主體

構建政府信息服務監督體系首先必須明確監督客體，也就是政府信息的提供者即政府信息服務的主體。關于政府信息服務的主體，目前學界尚有許多爭論，但有一點是確定的，那就是政府信息服務的主體是多元化的，絕不像有些人所認為的政府信息服務只有政府才能提供。理想的政府信息服務應該是以政府為核心，第三部門[1]以及企業共同參與的開放式系統，具體如下[2]：① 政府內部信息機構，如政策研究、統計、檔案、秘書部門，辦公室，咨詢顧問委員會等。② 政府所屬的信息機構，如各級政府的發展研究中心、信息中心、政務服務中心、檔案局（館）等。③ 第三部門，如公共圖書館、科技情報所、政府出版社、社會公益性組織和團體、政府出版社、傳媒（報刊、廣播電視、非營利性新聞網站）等。④ 企業，如信息咨詢服務公司、互聯網信息服務提供商等。

當下我國的政府信息服務主體對各自的職責、服務范圍尚不明確，因此，在提供服務的時候屢有錯位和缺失的現象，特別是第三部門和企業提供的政府信息服務與西方發達國家相比遠遠落后。

2 構建政府信息服務監督體系的意義

社會對信息的需求以及信息服務所依托的環境和技術的變遷是信息服務業發展的基礎，我國的信息服務業經過長期發展，已經形成了一個多層次的，包括政治、科技、經濟、文化、新聞、管理等各類信息在內的，面向各類用戶，以滿足專業人員多方面信息需求為主體目標的信息服務的完整的社會體系。[3]

信息特別是政府信息，對用戶作用的特殊性和重要性以及政府信息服務的知識性和創新性，決定了政府信息服務監督體系的重要作用。構建完善的政府信息服務監督體系主要有以下幾個方面的作用。

2.1 形成良好的政府信息服務秩序，促進政府信息服務健康發展

政府信息服務的有效開展，要求在一定規則約束下規范包括政府信息服務主體在內的各有關方面的行為，這就需要進行與之配套的相關監督活動，限制一些違規行為的發生，以建立政府信息服務提供和政府信息利用的管理秩序，防止服務中秩序混亂，特別是通過對服務的監督控制相關信息犯罪活動的發生，從而實現政府信息服務的規范化、高效化，提高政府信息服務的質量和效益，促進社會信息化建設以及信息服務的社會化和產業化發展。

2.2 充分保障公民知情權，維護公民民主權利

“知情權”（theRighttoKnow）這一概念最早是由美國最高法院大法官詹姆斯·威爾遜在1791第一屆美國國會上針對國會議事錄是否應向公民公開的問題，他指出，人民有權知道他們的代表正在做什么、已經做了什么。[4]隨著時代的發展，知情權的內涵也發生了變化，一般可以將知情權理解為社會成員或組織有獲取、吸收、傳播信息的自由，從官方或非官方獲取有關信息的權利。

公民知情權當中關鍵的一點就是對政府信息的獲取及了解，通過對政府信息服務監督體系的構建，加強對政府信息服務主體及其行為，以及服務過程和業務的監督，有利于公民平等、及時、充分地以及以合理的價格獲取政府信息。充分保障公民的知情權，也有助于公民在信息社會中實現其人格、思想的發展和作為國家主權者的民主權利。[5]

2.3 促進政府信息共享

信息共享是實現社會信息公平的基礎，是當今社會信息化和電子政務建設的目標之一，也是政府信息服務的目標之一。所謂政府信息共享就是在一定時空條件下，社會成員或各類社會組織都有平等開發與公平使用政府信息資源的權利。

政府信息共享的推動力在于公共信息資源獲取的巨大需求，當公眾信息表示乏力、信息監督反饋渠道堵塞，信息共享的動力就會明顯不足，當下社會政府信息共享外在監督很薄弱。[6]因此，構建完善的政府信息服務監督體系，特別是加強對政府部門政府信息公開的監督，有利于促進政府信息共享，滿足公民政府信息需求，實現政府信息服務的目標。

2.4 促進政府部門依法行政，推進政治民主化建設

構建完善的政府信息服務監督體系，加強對政府部門政府信息公開的監督，有利于敦促政府部門及時將相關政府信息公開，這對于規范政府部門依法行政，克服官僚主義、政治腐敗，提高行政工作效率，推進我國社會主義政治民主化進程有著重要的作用。

3 現行監督體制存在的問題

監督的分類很多，本文所論及的監督主要是從監督主體的角度出發來劃分的，根據監督的主體可以將監督分為國家監督和社會監督。國家監督，是有關國家機關行使監督職權，是從權力出發的監督，其監督主體包括立法機關的監督、司法機關的監督、行政機關（行政監察機關、上下級行政機關等）的監督等。社會監督，是不代表國家的監督主體從權利出發的監督，其監督主體包括在野黨團、社會團體或組織、新聞媒體、公民個人等。

我國現行的監督體制存在很多問題，而這些問題對政府信息服務的健康發展產生了一定的影響。

3.1 國家監督存在的問題

（1）監督體制實行的是雙軌制。任何一個健全的民主社會，其監督指向都應該是自上而下、平行制約和自下而上的有機統一，平衡配置，不能畸輕畸重或強弱過分懸殊。監督機構必須保持相對獨立，監督主體的地位應當高于監督客體或者至少與監督客體平等，這是實施有效監督最基本的條件。[7]我國當前的監督體制，從領導體制看，監督機構不僅受上級業務部門的領導，同時也受同級黨委、行政機關的領導，這就形成了所謂的雙重領導體制。在這種領導體制下，因為監督主體受制于監督客體，缺乏必要的獨立性與應有的權威性，所以難以正常發揮職能。

我國現行的政府信息公開的主管機構一般來說有三種情況：一種是由政府辦公廳（室）負責管理監督，一種是由各級政府專門的政府（務）信息公開主管機構負責管理監督，還有一種是信息化部門負責管理監督。這三種情況中涉及到的負責專管監督工作的部門同時也接受同級行政部門即監督客體的領導，這種監督機制下，相關政府部門自然有恃無恐，不及時地將可公開的信息公開，影響用戶政府信息的獲取以及政府信息服務的發展。

（2）監督法規不完備，監督內容單一。監督主體實行監督職能，必須依據一定的客觀準繩，即法律法規，但目前我國構建政府信息服務監督體系所必須的法律法規很不完備。主要表現在：① 缺少法律文件。目前能用于政府信息服務監督體系構建的法律法規大概只有《中華人民共和國國家秘密法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國行政監督法》等。② 缺乏明確的監督標準。筆者查閱了上述相關文件，發現這些文件中論述到相關標準時并沒有詳細地展開，只是很籠統的論述，因此，難以準確判斷和及時糾正監督客體的錯誤行為。③ 缺乏具體的實施細則，監督主體在實行監督職能時難以操作。如《條例》中第30條寫到“政府信息公開工作的主管部門和檢察機關對行政機關政府信息公開的實施情況進行監督檢查”，而第35條論述了違法條例的法律責任的具體規定，包括“不依法履行政府信息公開義務的，不及時更新公開的政府信息內容、政府信息公開指南和政府信息公開目錄的等等以及違法本條例規定的其他行為”[8]這些條文內容簡單，標準不明確，彈性較大，不具有很強的操作性。

（3）人大、政協等監督力度不夠。對于政府信息服務的國家監督必須是多元主體共同參加的，包括人大和政協的監督，而實際情況是人大和政協對這一塊的監督力度遠遠不夠，有些即使行使了監督職能，但監督還是有局限性，只注重對政府部門政府信息服務的監督，對圖書館等第三部門開展政府信息服務監督缺失。

3.2 社會監督存在的問題

（1）公民監督意識淡薄。公民監督是指公民利用《憲法》賦予自身的權利，對相關機構及工作人員進行監督。公民監督既可以是由單個公民實施監督職能，也可以是公民組織起來的集體實施監督職能。政府信息服務的健康發展，構建完善的政府信息服務監督體系，更是離不開公民的參與。然而由于歷史及其他的一些原因，我國公民權利意識極其淡薄，監督意識也是如此。當然，還存在一種現象，就是有些公民有較強的監督意識，但是由于我國民主化進程發展緩慢，很多公民的監督容易受到相關部門的漠視甚至是打壓。

（2）行業監督不健全。政府信息服務較之其他信息服務業務雖然有一定的特殊性，但是行業監督仍然起著特別重要的作用，特別是對于第三部門及企業的政府信息服務來說尤為重要。筆者也調查了如中國圖書館學學會在內的一些相關行業協會，到目前為止，還沒有相關行業協會制定完善的政府信息服務監督方面的文件，部分行業協會對這一方面甚至表現出漠不關心或極不重視的狀態。

（3）輿論監督不完善。應該說輿論監督是社會監督中普遍而有效的監督方式。輿論監督有其獨特而強大的功能及代表民意和強大的傳播能力。近年來，我國新聞輿論監督在各個領域所發揮的作用越來越大，但是仍存在許多問題，包括對政府信息服務監督工作在內，主要表現為獨立性不強，很多新聞輿論機構不想也不敢揭露行政機關相關問題，而政府信息服務這一工作與行政機關又存在著緊密的聯系，所以輿論監督尚不健全。

4 政府信息服務監督體系的構建

政府信息服務監督體系的構建應該本著全面、及時、合理的原則，國家監督與社會監督相互配合相互協調，構建一個多元化的監督體系，如圖所示：

圖 政府信息服務監督體系

4.1 提高公民的監督意識，增強公民的參與度

只有公民真正參與進來，整個政府信息服務監督體系才顯得充滿活力和效率，為此必須加強對公民的宣傳教育，強化公民的參與監督意識，使人民充分認識到自身的主人翁地位，自覺履行法律賦予的權利和義務，具體可以包括公民對政府信息服務機構的服務質量、服務效果、服務收費等方面進行有效的評價與監督。英國政府為促進政府信息共享組成了一個5000人的公眾代表會，以從不同階層、不同角度、不同領域來分析包括政府信息共享在內的電子政務所面臨的問題，[6]類似這些有利于提高公民的參與性和監督意識的做法是值得借鑒的。

4.2 充分發揮新聞輿論的監督作用

新聞輿論監督具有時效性強，影響范圍廣，威懾力大等特點，因此新聞輿論監督應成為政府信息服務監督體系中的重要的一支力量。時下不可否認的是，相對于西方的新聞媒體，我國新聞媒體的獨立性不強，新聞輿論的法律地位尚沒有明確的法律保障。但新聞媒體必須明確自身的職責，遵守自身的職業倫理，敢于對有關機構特別是政府有關部門進行監督。

4.3 完善行業監督機制

信息服務的行業監督是隨著信息服務業的發展而發展的，其基本的監督組織形式為信息服務方面行業協會或相應的組織監督。[9]雖然政府信息服務發展不久，但是相關行業組織如中國圖書館學會、中國檔案學會等還是要引起足夠重視，制定相關的規則與制度監督、約束、協調和控制其成員的行為，促進政府信息服務的良性發展。

4.4 加快制定信息法律，建立完善的信息法律體系

信息法律是組織利用信息服務的基本準則，法律的強制性和約束性是政府信息服務良性發展的根本保證。法律監督是一種權威的、規范的、公正的、穩定的監督方式，法律監督也是政府信息服務監督體系中最重要的組成部分，通過相關法律的制定，明確政府信息服務的主體、監督主體及責任，監督標準、具體操作細節等，真正做到政府信息服務監督的有法可依，違法可究，執法必嚴，實現政府信息服務及監督的規范化、正常化和高效化。

4.5 加強人大監督，充分發揮政協的監督職能

人民代表大會由于其特殊的地位，它的監督主要強調對行政機關的監督，監督行政機關貫徹落實《條例》等相關的情況，具體包括行政機關有沒有公開政府信息，是不是及時、公開的范圍等等。同時，人大也是監督的監督單位，特別是通過法律方式監督政府信息服務的機構監督情況。

政協及相關民主黨派是我國的一種獨特的監督形式。政協委員來自不同的領域，具有廣泛的代表性。政協委員要加強對政府信息服務的關注度，傾聽群眾對政府信息服務主體的意見，對政府信息服務提出意見、建議和批評，促進政府信息服務的發展。

4.6 完善行政監督，實行監督系統的垂直領導制[7]

完善國家監督特別是行政監督的關鍵是改革雙軌制，實行垂直領導制，從而保證監督權的獨立。構建政府信息服務監督體系特別是對于政府部門及政府所屬部門開展政府信息服務的監督機構來說更應如此。垂直領導制主要包括三個層面的含義：監督部門組織上的垂直領導制；經濟上的垂直領導制；監督部門辦案上的垂直領導體制。垂直領導體制是實行有效的行政監督的前提。日本很重視行政監督，《日本政府信息公開法》第3章規定，特別設置信息公開審查會，它作為全國最高權威機關，設置于總理府之下。該審查會具有強有力的調查權，可以直接要求不服申述人等提交意見或有關資料，要求有關人員陳述或鑒定其所知事實，并可要求咨詢廳按照審查會制定的方法分類、整理決定公開的有關資料。[10]

政府信息服務監督體系的建設是一個動態的長期的過程，面臨著諸多挑戰，必須根據時代的特點和客觀現實，不斷調整，不斷改善以促進政府信息服務高效、健康、社會化發展，加快我國政治民主化進程！

[1]夏義堃.公共信息服務的社會選擇：政府與第三部門公共信息服務的相互關系分析[J].中國圖書館學報，2004（3）：18-23

[2]顏海.政務信息管理[M].武漢：武漢大學出版社，2009：236－238.

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[4]James Madison.Notes of Debates in the Federal Conventionof1787[R].WWNorton&company，1966：434.

[5]張衠，丁波濤.公眾信息獲取權的法理基礎——基于知情權的研究[J].圖書情報知識，2009（5）：94－98.

[6]夏義堃.公共信息資源的多元化管理[M].武漢：武漢大學出版社，2008：194.

[7]吳丕，等.政治監督學[M].北京：北京大學出版社，2007：257－261.

[8]法律出版社法規中心.中華人民共和國政府信息公開條例注釋本[M].北京：法律出版社，2008：26－30.

[9]胡昌平.信息服務的社會監督（Ⅰ）——信息服務監督的社會化發展與社會監督體系的構建[J].情報學報，2001（3）：336－343.

[10]肖冬梅.信息資源公共獲取制度研究[M].北京：海洋出版社，2008：118.