面向公眾的公共圖書館服務體系研究

●郭海明（濰坊學院 圖書館，山東 濰坊 261061）

公共圖書館是政府履行公共服務職能的重要文化設施，是政府保障公民基本文化權益的重要途徑，是政府面向公眾實施文化關懷、文化享有、文化提高、文化創造的重要方式。建設面向公眾的公共圖書館服務體系是構建公共文化體系的重要內容，是建設社會主義和諧社會的必然要求，也是保障公民基本文化權利，繼承優秀傳統文化和實現文化創新的需要。

1 公共圖書館的社會公眾性價值

1.1 公共圖書館是公共文化服務體系的主體組成部分

加強公共文化服務體系建設、提升公共文化服務職能是構建社會主義和諧社會的基本要求。公共圖書館是國家公共文化服務體系的重要組成部分與基本實現形式。2002年起實施的“全國文化信息資源共享工程”是我國公共文化服務體系建設中的一項重大工程，是對現有公共文化服務體系的一次重大創新，為社會主義和諧社會建設提供了重要的文化基礎。此項工程依托現有的文化設施網點，以各級公共圖書館為實施主體，國家圖書館是共享工程的國家中心，各省市圖書館是共享工程的省市分中心，截至2007年6月底，已經有省級分中心33個、市、縣中心1821個。[1]公共圖書館不僅是公共文化服務體系不可缺的資源節點，也是公共文化服務體系中的最為主要的服務站點。從國家統計局網站公布的數據可以了解到，至2007年底，我國共有城市圖書館600多個，公共圖書館2799所，基本覆蓋了全國總人口的45%。無論從公共圖書館數量還是其所服務的人口數量來看，公共圖書館無疑是公共文化服務體系的主體部分。

1.2 公共圖書館是實現公眾信息公平權利的制度保障

近年來公眾的信息公平權利問題受到社會各界的普遍關注。要落實信息公平權利，政府信息公平的制度選擇與建設是關鍵。實現信息公平的方法就是建立信息公平制度，防止對公共信息的壟斷，保障弱勢人群的信息獲取，制衡商業領域的信息不對稱及過度知識產權保護等。[2]公共圖書館制度就是這樣一種實現信息公平的一種國家制度安排。正如范并思先生所講：公共圖書館不但是一種社會機構，而且是一種社會制度。[3]蔣永福也提出：圖書館制度就是國家及其政府為了保障公民的知識權利而選擇的一種制度安排。[4]圖書館是圖書館制度的載體形式，是社會制度安排的產物，是信息公平的保障制度。事實上，公共圖書館制度一直在發揮保障信息公平的社會價值：一是公共圖書館貼近平民能為弱勢人群提供有效的信息獲取途徑；二是促進民主政治，保障公民基本文化權利；三是為公眾提供了自由接觸信息的公平機會。

1.3 公共圖書館是社會弱勢群體的知識援助機構

改革開放帶來了國民經濟高速發展、人民生活水平不斷提高，然而與此同時日益嚴重的貧富分化現象引發新的社會問題—社會弱勢群體問題。社會弱勢群體不僅表現了經濟生活上的嚴重困難，同時也表現出知識文化生活上的極度貧乏。知識援助是指由政府和社會力量免費或以較低的費用為弱勢群體提供知識產品或服務的一種公益性活動。它是我國社會福利事業及社會保障制度中應有的重要組成部分。它不同與社會救濟，不是通過國民收入再分配的形式對貧困者給予經濟求助，以保障其最低生活標準；而是通過支援性的服務提升弱勢群體的競爭能力，增加他們的社會參與機會，從而改變他們的弱勢處境。它既是一種政府行為，具有公益性、導向性，其實施主體是各級政府及公共事業機構；也可以是一種社會行為，具有一定的自愿性、選擇性，其實施主體是社會團體或個人。[4]圖書館作為社會公共事業機構之一，是信息知識的集散中心，人類社會文化的傳承中介，有知識援助上的資源、人財、地緣優勢，是知識援助主要機構。

2 我國公共圖書館體系問題分析

2.1 圖書館制度供給不平衡

公共圖書館的公共產品屬性決定了公共圖書館制度只能由政府來提供，政府是公共圖書館事業的核心責任主體上。長期以來，我國公共圖書館制度供給與需求嚴重失衡，有效的制度供給嚴重不足，遠遠不能滿足公眾日益增長的文化需求，成為制約公共圖書館事業可持續發展的瓶頸。公共圖書館制度供給失衡主要表現為制度供給不及時、不完善。這種現象被稱為制度缺失或制度缺位，具體包括核心制度缺位與配套制度缺位。就圖書館核心制度缺失而言，最突出的表現就是國家圖書館法建設明顯滯后，我國至今還沒建立圖書館法，只有各級圖書館條例，立法層次偏低。由于圖書館核心制度的缺失，進而引發更多的圖書館配套制度缺失，不管安排多少其他制度都未產生預期效果。改革開放以來，政府針對困擾公共圖書館事業發展的諸多問題，如資源共享、管理體制、治理模式等，出臺了不少制度，但收效不理想，其原因就在于此。公共圖書館的制度缺位，使得我國離公共圖書館依法治館還有一定的距離。

2.2 圖書館布局不合理

公共圖書館服務體系以普遍均等為目標，著力構建覆蓋全社會的服務網絡。這要求圖書館以便利性為原則，距離合理、規模適中地科學地分布于社會各個角落。然而，由于長期以來經濟、地理、歷史和文化的原因，我國公共圖書館區域基礎薄弱，城鄉差距明顯，圖書館布局還十分不合理。據統計，到2000年底，全國仍144個縣無圖書館、5000多個鄉鎮無文化站；還有相當數量的圖書館、文化館、站有館無舍或設施簡陋，這種狀況在西部地區尤為突出；人均擁有圖書0.3冊；到館讀者18854萬人次，占全國總人口的15%；有756個縣級圖書館全年無一分購書費，占全國公共圖書館總數的28.3%。[5]布局不合理主要體現在以下幾方面：空間布局上，東部圖書館的數量要比中西部多，部分西部地區有的省市圖書館結構還不健全；城鄉布局上，圖書館資源主要集中在城市，農村的圖書館事業薄弱，圖書館設施陳舊落后，無法實現普遍均等的公共文化服務要求；網點布局上缺乏對弱勢人群等特殊人群的具體考慮。

2.3 圖書館結構不完善

首先是上下結構比例失調。公共圖書館有頂層、中層和底層的結構。頂層為城市中的省市級圖書館，中層有地市區縣圖書館，底層有街道鄉鎮、社區、特殊人群集聚區和村圖書站室等基層服務點。我國頂層圖書館建設完善，基層圖書館十分薄弱。不少城鄉結合部和進城務工者居住區的圖書館服務網絡尚未到達，不少街鎮和村的圖書館站室還難以維持。其次是類型結構安排失當，如成人圖書館多，少兒圖書館缺乏，研究型圖書館多，大眾型圖書館少。第三是形態結構不完善。公立與民辦圖書館形態結構有待改善。從目前發展的情況看，準公共產品與服務模式和私人公共文化產品服務模式還較少，我們應當鼓勵和引導這兩種模式在圖書館公共文化服務體系中的結構比重。[6]第四是城市公共圖書館服務錯位、交叉，特別是在省會城市中，省圖書館與市圖書館的服務對象與功能定位不明，從而造成兩類圖書館不能很好履行各自職責，導致了重復建設和資源浪費。

2.4 管理體制不暢通

當前我國圖書館建設主體多頭多級，管理各自為政，造成條塊分割，體制不順、資源重復浪費，為普遍均等服務帶來了極大的不利。特別是在新建設中過于追求“大而全”“形象工程”，分散對整體圖書館網群的關注，忽略使用過程能耗過大等問題，增大圖書館運營成本。長期以來，我國一直實施“一級政府負責一級圖書館”的管理體制，區縣級及以上的公共圖書館和街道/鄉鎮圖書館由于擁有明確的建設主體—對應級別的地方政府，因此運作情況相對較好。與之相反，社區/村圖書館由于沒有對應級別的地方政府作為其建設主體，致使開辦資金及日常運作經費均得不到相應保障。

3 面向公眾的公共圖書館體系構建

3.1 建設平衡的公共圖書館制度供給機制

3.1.1 正確定位政府在圖書館制度供給中的地位與作用

在公共圖書館制度供給機制發展過程中，制度供給主體經歷了從單一政府到政府主導再到多元主體的變化過程。在這個過程中，政府的地位與作用也發生了相應的變化。當前，政府不再是公共圖書館制度供給的唯一主體，其責任主體是多元的。但這并不意味政府主體不再重要，只是政府主體的地位與作用的重點在發生改變。由原來的微觀與宏觀責任主體并重的雙重身份轉向了以宏觀制度供給為重點的主體責任上，政府重在促進整體性宏觀圖書館制度的供給。其作用主要表現在：為圖書館機構及其從業人員提供外在制度環境的支持和約束；確立正確秩序，以規范圖書館職業制度的發展方向與范圍；幫助解決社會制度變遷過程中圖書館業自身無法解決的問題；圖書館新制度機制的引入等。[7]

3.1.2 創新圖書館制度變遷方式

要推動中國公共圖書館事業的發展，就必須提升圖書館制度的供給能力，創新圖書館制度變遷的方式。歷史經驗表明，單一的強制性制度供給方式已經不能在現行制度環境下實現制度供給的均衡。僅靠圖書館職業機構的自發推動，雖然制度安排比較貼近需要，但很難實現圖書館事業的快速發展。完全信賴政府的主導作用，一定程度降低了制度交易的成本，卻很難提高制度安排的效率。要提升制度供給能力，推進公共圖書館制度供給均衡，就必須創新圖書館制度變遷方式，即由強制性制度變遷向強制性與誘致性制度變遷相結合、借鑒式制度創新與自創式制度創新相兼顧的方式轉變。宏觀層面的圖書館制度采取強制性供給方式，微觀層面的圖書館行業規范采取誘致性供給方式。同時兼顧借鑒式制度創新與自發式制度創新方式，既借鑒其他國家圖書館制度供給的經驗教訓降低制度變遷費用，又要發揮自力更生的制度創新能力。[7]

3.1.3 加大圖書館立法力度

核心制度供給的短缺尤其是圖書館立法的滯后已經成為制約我國公共圖書館事業發展的嚴重瓶頸?，F有的工作條例和規章多屬于行政法規，只是對圖書館工作的內部要求，缺乏圖書館與社會、經濟相互聯系的內容，難以協調圖書館與外部的各種關系。個別條例、規程的內容也顯得陳舊，遠遠跟不上時代發展的要求。我們應當加大圖書館立法力度，充分發揮政府在公共圖書館立法中的責任主體作用。只有政府才能力從整體上設計圖書館法律制度并保障其實施，也只有政府才可能站在公眾的立場平衡維護公眾的知識權利和降低交易成本。為促進公民文化權利的充分實現，政府不僅要提供良好的制度供給，更要通過制度的執行和落實來使公共圖書館制度保障從形式化規定轉化為切實履行的職責與人們實際遵守的自覺行為。

3.2 面向公眾進一步完善城市公共圖書館服務體系

3.2.1 正確定位省圖書館與市圖書館功能

依托經濟的發展、文化的繁榮，城市公共圖書館在館舍、資源、服務等方面均取得了長足的進步。然而，我國圖書館體系結構的不盡合理導致了城市公共圖書館的低效運營、發展失衡、服務缺失等問題。比如省會城市的省圖書館與市圖書館在服務上往往出現錯位與交叉，以至于影響了兩類圖書館作用的發揮。因此在完善城市公共圖書館體系時，首要的任務是正確定位省會城市的省圖書館與市圖書館的功能，對二者的服務宗旨、服務功能、服務對象作出具體的定位與劃分，從而使讀者能夠充分有效的利用好圖書館內資源。應該打破城市行政體制的框架，根據人口分布情況和社會經濟、文化、教育、科技事業發展需要來確定城市圖書館的數量、規模、布局和結構，逐步形成比較完善的城市公共圖書館服務體系。把現有的省級圖書館轉變為以服務于本地區政府決策和文獻儲藏為主要職能的政府圖書館，公共文化服務職能轉移給市級圖書館；重點突出市級圖書館為面向社會大眾的公共文化服務的職能。[8]

3.2.2 加強城市中心圖書館輻射功能

城市公共圖書館服務體系以普遍均等為目標，著力打造覆蓋整個區域的服務網絡。覆蓋全社會的公共文化服務體系強調的是公民獲取基本文化服務的方便性，建設小而精的社區館比建設大而全的大型館更能滿足全民的閱讀需求。因此，城市公共圖書館應該在整合省市中心圖書館服務職能后，實行總分館制度，構建以城市中心館為核心，以城區館為節點，以社區館為終端的星形網狀服務體系。將中心館的服務功能輻射到城區，延伸到街道社區，從而減輕中心館的服務壓力，擴大城市公共圖書館的服務對象范圍。同時，在業務指導、資源共享、服務互補等方面向城郊擁有類似結構特征的縣級圖書館和農村圖書館進行輻射，共同組建圖書館在公共文化服務體系中的實施主體。

3.2.3 構建廣泛的公共圖書館區域服務網絡

區域服務網絡是當前形勢下形成的一種新的行業網絡合作形式，它已經突破了傳統的圖書館網的內部業務合作，工作重點延伸到了信息服務領域，它把跨館利用資源的權限直接交給了讀者，使它們不管持有哪個圖書館的借書證，都可以自由利用網內的任何圖書館的資源和服務，使面向公眾的普遍均等服務有了更好的實現方式。[9]近年來，各地正在探索這一區域服務網絡體系的實現模式，比較成熟并投入使用的有一卡通借模式、一卡通借能還模式、分層通借通還模式。它們是指一個地區的圖書館在一定的協調組織、計算機管理系統支持和物流系統支持下，組成多級圖書館（市、區/縣、街道/鄉鎮、社區/鄉村圖書館）共同參與的網狀行業管理結構，讀者用一張借書卡就可以在網內全部或部分（分層通借通還卡）圖書館（通借卡）借還圖書。

3.3 以城市返哺農村為導向，加強鄉村圖書館體系建設

3.3.1 加強農村圖書館基礎設施建設

當前我國農村公共圖書館基礎設施和信息資源建設還不夠健全。2006年，縣級公共圖書館建筑平均面積1616平方米，總支出52.3萬元，其中新增藏書購置經費7.5萬元。[10]縣級圖書館基礎設施有待完善，部分西部省區縣級圖書館建設舉步維艱，農村圖書館情況就更加嚴峻。長期以來，我國政府主辦下的公共圖書館的建制只到縣級，鄉鎮社區圖書館多為民辦事業，缺乏必要的人、財、物等基本保障。各地政府在建設農村圖書館過程中，只對鄉鎮圖書館建設普及率要求，而沒有提出鞏固率的要求，大都只有新建投入，沒有穩定的可持續日常辦館投入，日常服務很難長期開展。這就需要建立城市文化反哺農村的機制，文化公共產品適當向農村傾斜，縮小城鄉差距和地區差異。明確農村圖書館在公共文化體系中的地位，將農村圖書館建設納入政府公共圖書館建設的規劃范圍；加強城鄉文化一體化進程，把城市與農村文化體系作為一個有機整體協調發展，擴大資源與服務共享；建立文化援助機制，爭取其他公共服務部門以及贏利性公共服務部門的資源支持。[11]

3.3.2 整合農村文化信息資源

當前農村圖書館的組織狀況比較復雜，有縣級政府支持建立的農村公共圖書館，有以項目形式設置的村委會自主運行的“農家書屋”，還有社會力量主辦的圖書館（室）等。它們隸屬于不同部門，獨立開展資源建設與服務，相互間沒有密切的業務聯系和資源合作。這勢必造成管理混亂、服務方式隨意、服務效率、重復建設的問題。復雜的農村圖書館建設與服務體系，要求明確各方責任、理清建設關系、整合各類文化資源，共同實現農村公共文化服務目標。以政府建立的農村公共圖書館為中心，按照資金來源和服務對象不同將項目辦“農家書屋”、民辦圖書館（室）進行整合，明確建設和管理職責，確立唯一的提供公益性文化服務的圖書館組織和機構。在鄉鎮整合鄉鎮圖書館、文化站、中學圖書館，成立“鄉鎮文化圖書中心”；在行政村，整合村組圖書室、文化活動室、農村書屋，成立“村文化圖書站（室）”。

3.3.3 提升縣級圖書館的農村中心館地位

縣級公共圖書館是各級政府主辦的公共性文化服務機構，是政府文化職能的實現部門，是農民享有公共文化權利的平臺。農村圖書館服務體系要以縣級公共圖書館為中心展開。縣級公共圖書館定位明確，是我國現有圖書館管理體制中的最基層，在長期的發展過程中積累了較多的服務資本。從行政隸屬上來講，它是農村圖書館的領導者，從業務關系上來看，它是農村圖書館的指導者，縣級公共圖書館有權利，更有義務在農村公共圖書館服務體系中發揮中心作用。同時，以縣級圖書館為中心，在有條件的地區將區縣級圖書館納入市公共圖書館系統，與城市公共圖書館服務體系形成聯運，在政策上給予支持。農村圖書館服務要堅持體現農村文化服務特色，堅持基本服務與特色服務相結合，開展大眾服務與差異化服務，以滿足農村文化的鄉土性與傳統性需求。

3.3.4 強化圖書流動站建設，延伸公共圖書館的服務觸角

圖書流動站是公共圖書館為遠離圖書館或不便到館的讀者提供館外文獻服務的一種手段，是與陣地服務并駕齊驅的一種服務方式，具有“分布面廣，服務靈活”的優勢。這是落實中央“工業反哺農業，城市支持鄉村”的方針，加大文獻信息資源向農村流動的力度的有效舉措。圖書流動站在很多國家都普遍存在，我國的一些公共圖書館也已較好地開展了圖書流動站服務。如廣東省立中山圖書館的流動圖書館建設，每年由省財政拿出500萬元專項購書經費，在該省經濟欠發達地區建立流動圖書館，為偏遠農村公眾提供知識服務，取得了很好的效果。因此，強化圖書流動站建設，延伸公共圖書館服務觸角，是完善農村圖書館體系的重要途徑。

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