政府信息資源共享中信息質量管理法規的建設思考

●宋立榮（中國科學技術信息研究所，北京 100038）

1 引言

政府信息資源共享就是將一定范圍的政府信息資源通過應用現代信息技術手段納入到一個有組織的網絡中，從政府宏觀層次上營造一種政府信息資源共享氛圍，使網絡中的所有信息經過有序管理提供給有關用戶、政府人員共同分享與利用的一種方式。目的在于使每個組織和個人都能夠在一定范圍內最大限度地利用政府信息資源，保證各個政府機構都能有效地履行各自的職責。[1]實質是通過協調信息資源在時效、區域、部門數量上的合理流通和優化配置，使布局更加合理，用戶的信息需求得到最大限度的滿足，信息資源發揮最大的效用。

隨著政府信息資源共享的不斷進行，尤其是我國政府信息公開條例實施以后，政府信息資源共享得到快速發展，信息資源總量不斷增加，對外信息服務程度不斷提高，從國家到地方各級政府部門都建立了負責政府信息工作的職能部門，政府信息網絡體系建設初具規模，政府信息資源開發及共享環境基本形成。

但總體上來看,由于社會對政府信息的需求日益增加，需求趨向多元化，需求層次不斷提升，且隨著政府信息資源共享工程的深入推進，共享信息的信息質量（InformationQuality，IQ）問題日漸凸現，也已成為影響我國政府信息資源共享工作中一個突出制約因素。例如：政府信息資源共享中IQ指導的法規制度建設滯后，缺乏有效的IQ控制執行依據；缺乏有效信息質量管理（Information Quality Management，IQM）機制，使IQ協調力度不強；注重數據量的積累，而忽視IQ建設；政府信息資源共享建設管理的規范化、標準化程度不高，影響IQ的提高；尚未建立完整的信息質量管理體系；等等。[2]總之，目前對政府信息資源共享環境下的IQ問題還缺乏深刻認識，這既易造成對信息資源共享環境下IQ的錯誤理解和模糊認識，也在某種程度上阻礙了政府信息資源共享實踐的可持續發展。

為此，本文基于政府信息資源共享IQM法規建設的必要性和可行性的認識，嘗試談談在政府信息資源共享建設中制定IQM法規的對策措施，有助于從管理角度進行共享信息資源的IQ改進，更接近于實踐中問題的解決。

2 政府信息資源共享中信息質量管理法規建設的必要性

2.1 政府信息資源共享的復雜性需要國家法律或法規予以規范和保障

政府信息資源是指一切產生于政府內部或雖然產生于政府外部但對政府各項業務活動有影響的信息的統稱。[3]它是相對于企業以及其他非政府組織的信息資源而言的。政府信息共享是多種類型資源的共享，涉及不同部門、不同行業、不同學科領域的資源，是一個龐大的系統，也是一項政策性很強的工作，復雜程度高，做好政府信息的收集、質量控制、資料存貯和管理、分級分類服務等各個環節的工作，均需要國家法律或法規予以規范和保障。目前，利用法律的規范性功能來預防和約束網絡IQ問題，已成為當今世界各國的共識。[4]從國外的經驗來看，確立必要的法規是促進信息共享的有力保障。[5]政策法規規定政府信息資源共享活動的確定性，對人們在信息活動中的權利、義務作出明確的規定，不致造成混亂。如美國的《信息自由法》《美國聯邦信息資源管理法》，德國的《信息和通訊服務規范法》，法國的《信息社會法》等。[6]美國也是最早通過法規手段明確信息質量，美國公法Treasury and General Government Appropriation a Act for Fiscal Year 2001要求其行政管理與預算局（OMB）促進聯邦機構提供的數據與信息確保信息質量，確保信息的有效性、客觀性、完整性和質量（Section515ofPublicLaw106-554，HR5658），其中 Section515被認為是信息質量法。[7]

2.2 制定強有力的信息共享法規是保證高質量政府信息資源的基本條件

制定強有力的信息共享的政策、法規和管理制度，以政策法規為準繩，加大政府信息資源共享建設的宏觀調控力度是解決目前政府信息資源建設各自為政、分散管理、統籌規劃、統一協調難以奏效、信息質量參差不齊等滯后問題的一個重要措施。信息共享法規的作用在于：① 規范和約束信息共享參與者的行為，維護共享信息的質量和共享環境秩序；② 改善信息資源的生存和發展環境；③ 促進信息共享的良性循環，有助于避免信息共享運行的無度和無序，彌補現行的網絡中因“無質量控制部門”而可能導致的信息質量失控的缺陷，促進信息共享的良性循環。制定和實施正確的政府信息資源共享政策法規對我國政府信息的共建和共享具有重要意義。

從總體上看，目前我國政府信息資源共享，不僅缺乏系統的關于信息質量管理方面的法律規范體系，而且專門或者直接對政府信息資源共享中IQ進行明確具體規定的法律規范也較少，即使有些部門已經頒布的與共享IQ約束有關的個別管理規范，也存在結構體系不成熟、內容規定不齊備等問題。由于缺乏共享制度建設的法律法規準繩，沒有法律的約束，隨意性很大，這影響了信息資源共享的IQM，致使共享制度建設滯后。

2.3 必要的信息質量管理法規是進行信息質量控制的重要依據

通過現實社會中法律的控制對IQ實行法規控制，是對政府信息資源共享進行質量控制的重要形式。其特征主要體現在它是一種國家對政府信息資源的宏觀質量控制，有著明確的控制準則，且具有特殊的控制力量和控制效力。在網絡信息共享環境中，對網絡政府信息資源IQ問題進行法律控制的依據和前提是：從適應國家對政府信息資源共享發展戰略的要求來制定相應的信息質量管理法律規范。這些法規應當能夠具體地為政府各個部門及信息用戶的網絡行為（或活動）指示方向，也可作為衡量政府信息資源共享行為是否合法的標準，同時又是處理IQ的準則和處理網絡共享活動中法律糾紛的尺度。

我國網絡信息化發展的實踐經驗也表明，政府信息資源的共建與共享必須用政策法規進行調控。[8]隨著政府信息資源共享的不斷深入，相關配套的法律法規還不健全，法律法規缺失的問題也將變得越來越突出，信息資源的開發利用與管理、信息安全、信息有效性等方面的法規明顯滯后；由于法律手段不健全，對政府信息資源共享管理缺乏法律依據和標準，使得政府調控、引導手段有限，而單純重視和強調政府及其事業單位的信息資源管理職能，或簡單運用行政手段解決信息采集、加工和傳遞等問題，或采用剛性的權力命令式管理容易導致政府信息資源的社會自發管理和市場參與的薄弱，影響信息基層采集、傳遞質量。[9]此外，在共享方面，還需要數據公開與保密、采集、發布與儲存、共享交換、IQ監督等方面的相關法規和管理制度，這些操作層面規則的缺失使得共享管理無法可依，缺乏有力的監督實施效力。

3 制定信息質量管理法規的可行性

任何一項活動的開展都必須有一定的規則來約束，否則，必將各自為政，致使活動難以正常開展，信息共享也是如此。政府信息資源屬于公共信息資源范疇，政府信息資源共享是嶄新的公共信息資源共享管理與發展理念，必然具有公共性特征，因此，政府信息資源管理主要由政府發揮主導作用，必然是政府信息資源組織者、管理者和發布者，也是政府信息資源共享建設的管理者。故政府應加強對政府信息資源共享建設管理的宏觀領導，堅持統一規劃、需求主導、突出重點、整合資源和基礎先行的原則，要從政策的需求、目標、內容以及信息技術與開發水平等方面出發，制定符合我國實際的政府信息資源共享政策，積極進行IQM法規研究工作，同時，加強信息立法，把IQM法規、信息標準規范等內容一一加以規定，制定信息資源共享的相關的技術與行業管理標準，使有關政府信息資源共享的各項活動有法可依、有法必依。

根據我國目前法制建設和政府信息管理的現狀，建立IQM的法規，明確共享中IQ責任、義務將有利于利用國家法律的強大力度推行政府信息資源共享的全面展開，有利于進行有效的監督控制，避免政府網站的“有網無市”現象，有利于信息共享理念的積極倡導并貫徹，保證共享信息資源的IQ。

制定信息質量管理法規具有可行性，主要理由有以下幾點：

（1）理論上是可行的。要建立關于信息共享的法律秩序，就必須結合信息共享的社會行為，而其中IQ的約束起到基礎作用，制定一套IQM的法律規范來調整信息資源的生產、管理、應用等彼此相互聯系的各個環節、IQ行為，以及解決、規范在共享過程中所出現的各種IQ問題。它是一整套內容上相互銜接、效力上相互補充的政府信息資源共享法規體系。

目前，我國已經形成的科技進步法、知識產權保護法、著作權法、專利法和政府信息公開條例，以及陸續制定的信息共享管理規定，這些都是制定政府信息資源共享中IQM法規的基本法律依據。同時，對政府信息資源共享活動的基本特點及其生產、管理、應用與共享已經形成了一系列比較科學的認識，并對國外制定政府信息資源共享方面的法律規范和相關的理論研究成果也有比較廣泛的了解。換言之，建設政府信息資源共享中IQM法規既有法理上的依據，又有大量的參考文獻可供利用，在理論上是可行的，尤其我國于2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》①中華人民共和國政府信息公開條例.國務院第492號令，2007年4月5日公布，2008年5月1日起施行。（以下簡稱《條例》）為政府信息資源共享建設提供了重要法律保障。《條例》通過立法促進政府信息資源開發，有利于打破政府部門之間的信息壟斷，解決部門間互聯互通、資源共享的瓶頸問題，以實現信息資源的共享與充分利用。《條例》的一個重要目標是促進行政法制化，這無疑給政府信息資源共享建設創造良好的法制環境。

（2）技術上是可行的。政府信息資源共享中IQM法規是針對具體問題所產生的，是有實際調整領域的法規內容。按照“先政策后立法”的工作思路，首先應當通過政府制定的IQM行政法規和規章制度來調整人們的共享行為，正確利用政府信息資源的各種技術規范；其次在技術上針對數據庫建設及共享系統設計，可采用先進完善的共享技術加以保障，起到對IQ篩選、監測作用，有效保證共享信息資源質量，所以，對政府信息資源共享的立法不會破壞原有的法律關系和法律規定。

（3）實踐中是可行的。目前國家各級政府部門在政府信息資源共享項目建設進程的推動中，信息共享涉及的領域廣泛，種類繁多，需要通過法規來協調各方面工作，共享中的IQ問題也已成為發展中亟待解決的關鍵問題，這已在各界達成基本共識。[10－12]與此同時，各有關部門進一步加強了政府信息管理和利用的規范化、制度化建設，這些都為政府信息資源共享中IQM法規的建設不斷充實和積累了理論與實踐經驗。

4 政府信息資源共享中IQM法規建設的思考

IQM法規的建設應當依據現行的立法體制，它屬于政府信息資源共享法規體系的重要組成部分，必須與信息共享法規體系和相關法律的規定與具體內容的要求相一致。要考慮到政府信息資源共享過程中所發生的各種性質的社會關系，要先確定立法的重點，注意法規體系的制定與現實的一致性，解決共享過程中當事各方的責、權、利的統一性，有效地調整與共享相關的各種社會關系，建立政府信息資源共享的法律秩序。

在制訂IQM法規約束時，一是注意信息質量指標的取舍、篩選能反映應用目的，多以準則層指標為主，而不宜過多過細；二是注意適用范圍、適用信息類型；三是實施的可能性、實施成本等；四是及時修訂質量約束法規條款，以適應信息共享環境的變化。

信息共享中IQM法規建設應遵循“先政策后立法”的工作思路，在調查研究和試點實踐的基礎上，可分步驟、分階段實施，基本思路有以下幾點：

（1）把握政府信息資源IQ的基本質量特征。建立IQM法規應從對政府信息資源共享主體的行為約束、政府信息資源共享的客體即信息資源的約束，以及政府信息資源共享系統的環境（如組織形式等的約束）等三方面入手。應把握IQ中基本質量特征，多以原則性指標為主，而不宜制定過多過細的具體質量指標。比如：在美國信息質量法（OMB公法106-554第515部分，2001）明確規定了IQ的要素指標、組織保障、過程要求、改進措施等，它的質量方針主要集中在客觀性（關注內容方面）、實用性（關注效用方面）、完整性（關注集合方面）三個方面，而不是要求信息質量特征的面面俱到。而且OMB的政策要求美國聯邦機構必須在OMB指導方針出臺后1年內發布各自的明確的信息質量政策，保證提供信息的質量和優化，并建立相應的管理機制允許相關人員可以獲得修改信息，定期向OMB匯報本機構散發準確信息導致的申訴及其處理方式。[7]

一般，IQ法規應首先起草基本IQ管理法規的基本指導性方針，把握IQ中基本質量特征。而涉及不同類型政府信息資源的管理部門，則要求其根據各自具體情況，根據基本IQ指導法規來制定本部門的信息質量管理規范，建立對應IQM程序，等等。

（2）注重二級法規的補充完善。在基本IQM法規制定后，應注重二級法規的補充完善，它是針對不同領域、不同專業、不同機構進行IQM的必要規范。在這方面，美國在科學數據共享方面的立法值得借鑒。如美國政府對國會的重要立法通常會作出相應的貫徹執行，并出臺一些指導方針，責成聯邦機構及其下屬部門擬訂具體的實施細則，再落實到具體的實踐工作中，在科研項目的合同協議上執行。通過上述一系列立法過程，美國在科學數據共享的法規管理中兩級法規管理體系建設已比較齊全：第一級，制訂聯邦法律，明確國家各類政府信息生產者的權利與義務；第二級，在國家法律的原則下，聯邦政府管理機構、各部門、各行業機構針對不同行業的數據特點，制定具體的行業數據管理和共享指導辦法。通過制訂不同層次的法律法規，全面整合形成政府信息資源管理體制，使得各類政府信息最終收集、匯交到相應政府信息資源共享網站，以便提供統一的存儲、管理和運行服務。

（3）注重實施政策的落實。國家不僅制訂IQM法規，還需要出臺政策實施指導方針，應責成國家相關部門、管理機構或委托科研機構制訂政策執行的實施條例。目前，隨著《條例》的實施，在國家層面的政府信息資源共享政策的出臺應該說具有突破性的意義，但目前在執行力度上還遠遠不夠。因此，我國應該抓緊從行政上由上而下要求各政府機構、科研單位和委托研究機構制訂各自共享信息的IQ的執行條例或實施指南。

由于信息共享是一個階段性工程，它的相關政策法規的制定不可能一蹴而就，因此，可就個別政府部門或學科領域的信息共享研究制定IQM法規，在現在國家法律法規的情況下，制訂各個機構的IQ管理政策，并在條件成熟時促進國家相關IQM法規的出臺，逐步完善共享法規體系。

（4）及時更新、修改相關政策條款。IQM法規是國家信息共享政策的有機組成部分，是針對政府信息資源共享的特殊性而制訂的有關規范、管理和發展政府信息資源共享活動的行為準則和指南。IQ法規應能靈活地隨著國家的發展目標以及政治、經濟、文化等狀況和條件的變化而改變，及時更新、修改相關政策條款，以適應當前信息共享發展變化迅速的客觀實際。在這方面，有必要建立相關規章制度的更新機制，重視信息用戶和其他來源的建議或反饋，不斷完善和指導國家IQM法規的完善。

5 結束語

根據我國目前法制建設和政府信息資源管理的現狀，建立IQM的法規，明確共享中IQ的責任、義務將有利于國家法律強力推行政府信息資源共享的全面展開，有利于政府信息資源的IQ提高，以及信息共享工作中IQM的逐步改善、提升，促進政府信息資源共享的深入進行。但也應看到，政府信息資源共享是一項牽涉面非常廣泛、信息分類復雜的系統工程，是一個涉及資源本身、共享技術、組織管理、共享規則、用戶需要的多種因素協調作用的開放復雜系統工程。其IQM是一個系統、全面的管理理念，更是一種有效控制質量方法的綜合。完整的信息質量管理體系不僅僅包括IQM法規，還包括在數據資源管理、組織管理、技術規范、標準建立、流程控制等方面來加強信息質量的諸多工作。因此，其IQM離不開國家宏觀調控和共享機構的微觀管理，它是基于宏觀層面的整體規劃和管理，通過政策調控和法規體系保障，應用現代信息技術等方法，引導參與建設部門的組織完善其內部質量管理活動，是一種綜合運用各種控制手段共同提高信息質量的系列活動。

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