論我國的公眾參與立法

朱海文,金成波

(1.文山學(xué)院政史系,云南文山 663000;2.中國政法大學(xué)法學(xué)院,北京海淀 100088)

自黨的十六大提出“擴大公民有序的政治參與”理念以來,公眾參與作為中國民主文明建設(shè)新的生長點,在立法等方面迅速發(fā)展,成為中國政治體制改革的一大亮點。本文擬結(jié)合立法實例對我國公眾參與立法作一個全景式的概覽。

一、公眾參與立法之依據(jù)

公眾參與立法,不僅僅是執(zhí)政黨一種積極的政治理念,也有其深刻的法理依據(jù)、憲政依據(jù)以及規(guī)范依據(jù)。

(一)法理依據(jù)

公眾參與立法的起源可以追溯到 2000多年前的古希臘民主制時代,但是真正意義上的公眾參與立法 (即 “公民”的概念不再將奴隸、外邦人、婦女等大多數(shù)居民排除在外),還要從啟蒙時代的人民主權(quán)理論說起。18世紀法國啟蒙思想家盧梭認為,人們在建立國家時,每個人通過契約把所有的權(quán)力都轉(zhuǎn)交給了集體,在由這樣的契約所建立的國家里,所有的人在政治權(quán)利方面都是平等的,人民集體表達出來的意志成為 “公意”,構(gòu)成主權(quán)[1](P5)。由于主權(quán)的至高無上,那么要求人們意志的表達必須直接進行,不能被代表,這便是直接民主的理論。然而歷史證明,這種只適合小國寡民的直接民主理論具有很大的局限性。隨著國家形態(tài)的發(fā)展,現(xiàn)代國家廣泛采用的是更有效率、更適合自身發(fā)展的代議制民主。但是代議制民主也避免不了其自身局限性,比如代表們代表的民眾利益和自身利益可能沖突;現(xiàn)代議會的代表通常由政黨推薦產(chǎn)生,政黨的利益與公眾的利益并不總是一致的;代表機關(guān)少數(shù)服從多數(shù)的決定方式導(dǎo)致少數(shù)人的正當權(quán)益有時難以得到有效的保護等等。在立法領(lǐng)域,正是基于上述代議制民主的缺失以及現(xiàn)代社會利益多元化,間接立法已經(jīng)很難充分反映公眾的不同利益要求,必須建立一種更加準確和充分的反映公意的制度。于是,在現(xiàn)代社會,代議制民主與公眾直接參與結(jié)合了起來。具體來說,就是在立法的過程中,通過各種途徑聽取公眾的意見,讓公眾直接參與立法活動。

到了近代,對公眾參與社會治理比較盛行的理論算是協(xié)商民主理論,該理論的提出引起了廣泛的關(guān)注。一些重要的政治理論家如羅爾斯 (J.Rawls)、哈貝馬斯 (J.Habermas)都將自己看作協(xié)商民主理論的支持者。協(xié)商民主試圖通過將公民之間的協(xié)商引入民主過程之中,通過參與者之間真誠、理性的討論,提升民主的質(zhì)量,使決策不僅僅是“意見的聚合”,不僅僅是程序上 “多數(shù)決定”,而是有質(zhì)量的、理性的決定[2](P11)。誠如哈貝馬斯所言:法律規(guī)范的有效性與通過民主原則所保障的所有潛在相關(guān)者對法律規(guī)范制定的參與和同意是密不可分的。這是協(xié)商民主理論在公共決策的首要領(lǐng)域——立法決策領(lǐng)域的適用,即構(gòu)成了公眾參與立法制度的理論基礎(chǔ)[3](P232)。

(二)憲政依據(jù)

我國是人民民主專政的社會主義國家,國家的一切權(quán)力屬于人民。公眾參與立法活動是憲法和法律確立的一項基本原則,是社會主義民主在立法活動中的具體體現(xiàn)。所謂憲政就是民主政治、立憲政治或者說憲法政治。它的基本特征就是用憲法這種根本大法的形式把已爭得的民主事實確定下來,以便鞏固和發(fā)展這種民主事實[4](P56)。憲政是實施憲法的民主政治,而憲法是對已經(jīng)出現(xiàn)的民主事實的承認固定,憲政的本質(zhì)與核心是民主政治。現(xiàn)代民主政治一般認為國家一切權(quán)力來自人民,人民作為主權(quán)者,通過選舉代表組成立法機關(guān),制定法律再由行政、司法機關(guān)來實行,以此實現(xiàn)人民對國家的統(tǒng)治和管理,實現(xiàn)主權(quán)在民的原則[5](P43)。在西方國家,主要是通過被賦予人民主權(quán)形式的議會主權(quán)的代議制來實現(xiàn)的,雖然形式上是人民直接或間接參與立法管理國家,實質(zhì)上只是一種少數(shù)人的民主。而我國的憲政實踐和政治架構(gòu)決定了我國人民參與管理國家事務(wù)的最根本途徑是直接或間接參與立法、制定法律法規(guī)、確定國家大政方針來管理國家事務(wù)。可以說,人民通過各種形式參與立法是社會主義憲政建設(shè)的必然要求,有其充分的憲政依據(jù)。

(三)規(guī)范依據(jù)

公眾參與立法,還有現(xiàn)實法律規(guī)范依據(jù)。我國《憲法》第 2條第 1款規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”該規(guī)定體現(xiàn)了我國人民民主專政的國家性質(zhì),體現(xiàn)了國家的一切權(quán)力來自于人民,歸屬于人民。立法權(quán)是國家的一種重要權(quán)力,從本源上屬于人民,而且只能屬于人民,這使得公眾參與立法從本源上具備了合法性。該條第 2款進一步規(guī)定:“人民可依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事務(wù),管理社會事務(wù)。”這一款是關(guān)于公眾參與最基本的規(guī)定。公眾參與立法是公民政治參與的重要方面,立法是對利益的分配,它最能影響國家事務(wù)、經(jīng)濟文化事務(wù)、社會事務(wù),“通過各種途徑和形式”也理應(yīng)包括參與立法。另外,在我國《立法法》第 5條規(guī)定:“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動。”這一內(nèi)容在法律上直接規(guī)定了我國公民在立法上的參與權(quán),使公眾參與立法活動有了直接的法律上的依據(jù)。另外該法的第 34條、第 35條規(guī)定了在立法活動中可以采取座談會、論證會、聽證會、書面聽取意見、全民討論等多種方式,從而為公眾參與立法提供了廣闊的途徑。

二、我國公眾參與立法之發(fā)展及問題

上世紀 80年代以來,我國立法活動迅速發(fā)展,社會主義法律體系逐步形成,社會生活各方面基本都做到了有法可依。立法工作逐步由過去的封閉式、內(nèi)部循環(huán)的體系步入民主化、公開化和科學(xué)化立法時代[6]。從憲政體制和立法實踐來看,我國已形成了富有中國特色的以代議民主為主、協(xié)商民主為輔的民主立法形式。自 2000年《立法法》及 2001年國務(wù)院《行政法規(guī)制定程序條例》和《行政規(guī)章制定程序條例》頒布以來,在政策和法律的引導(dǎo)下,我國公眾參與立法的實踐在廣度和深度上有了很大拓展。在我國現(xiàn)行的一元兩級多層次的立法體制內(nèi),公眾參與的協(xié)商民主形式在宏觀和微觀、中央和地方、權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)等多個立法層面發(fā)揮作用,不僅立法草案公開的數(shù)量越來越多、公開的頻率越來越快,而且,公眾參與立法的形式也從單一的公眾討論發(fā)展為聽證會、座談會、論證會等多種形式并存。

具體來講,從 2005年 7月到 2009年 9月共有22部法律草案公開征求意見。另外,在行政法規(guī)草案征求意見過程中,從 2003年 1月至 2009年 10月,國務(wù)院法制辦共將 53部法律草案和行政法規(guī)草案公開征求意見。此外,從各類公布的數(shù)據(jù)來看,在部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等制定過程中,公眾參與立法也受到了前所未有的重視和關(guān)注。

然而,在取得了以上成績的同時,立法中的公眾參與所反映出的問題也不應(yīng)回避。

(一)從組織者 (立法機構(gòu))角度來看存在的問題

主要包括:第一,“開門立法”意識還不夠強,立法機關(guān)對政府立法公眾參與認識不深、重視不夠,認為公眾參與就是有選擇的開幾個座談會,走走形式,仍囿于傳統(tǒng)立法模式思路。第二,立法機構(gòu)進行利益平衡的難度增加。在當前社會利益多元化背景下,政府立法涉及的一些問題,如限制養(yǎng)犬、禁放鞭炮、電動自行車禁止道路行駛等,公眾利益主張不一,有時甚至矛盾尖銳,使立法者難以把握利益平衡的支點,增加工作難度。第三,制度設(shè)計有問題,公民提案權(quán)制度缺失。立法提案是指享有立法提案權(quán)的機關(guān)、組織或人員按照法定的程序和方式向特定的立法機關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項法律法規(guī)的動議[7](P192)。第四,對公眾參與引導(dǎo)不夠,創(chuàng)新參與渠道不夠。如何引導(dǎo)和幫助公眾更好地提出有價值的意見,立法機構(gòu)做得還不夠。目前的手段還有些過于簡單,大多數(shù)時候就是公布一個草案,而一般公眾對立法背景、對立法機構(gòu)關(guān)注哪些難點重點問題并不清楚。此外,即便是采取這種方式,一般公眾也只有一次機會得以參與。

(二)從參與者 (公眾)角度來看存在的問題

主要包括以下幾點:第一,參與意識不強,參與興趣和熱情不高。原因主要在于:客觀上講是由于社會經(jīng)濟條件的制約。目前,由于經(jīng)濟發(fā)展、交通、通訊等條件的限制,大量公眾還無法及時、充分獲知參與立法的足夠信息,更不要說對其進行有效的討論和參與。主觀上講,長期“閉門立法”使得普通公眾認為立法決策離自己很遠,或者說根本沒有關(guān)系,所以參與立法的積極性不高。即使參與,大都關(guān)注眼前利益和對于個人及家庭更直接的問題,而對那些全局性和長遠性的政策或規(guī)劃關(guān)注度不高。第二,傳統(tǒng)政治文化的消極層面抑制了人們主體政治意識的形成,構(gòu)成了當代中國公民主動和自覺參與立法的心理障礙,從而阻礙了人們參與立法活動。在國外的立法制度中,不少國家規(guī)定了公眾的立法提案權(quán)。第三,組織化程度不高,公眾參與呈無序狀態(tài)。我國公眾之間的社會聯(lián)系相對松散,缺乏組織性,無法集中力量表達自己的意志,公眾想?yún)⑴c立法而不知如何參與,進而難以對立法施加有效的影響。第四,參與能力不均衡,表達不足與過度并存。由于公眾表達能力和表達資源的不同,決定了社會不同群體對立法發(fā)揮作用的不同。

(三)制度建設(shè)方面存在的問題

第一,立法信息公開制度欠缺。前期立法信息公開不充分,立法規(guī)劃、立法計劃的編制很少讓公眾參與,一般也不向公眾公布;公布立法草案征求公眾意見,一般也只是公布草案文本,對草案的依據(jù)、起草說明等相關(guān)內(nèi)容公布較少。在報紙、網(wǎng)絡(luò)上公布立法信息,并非大多數(shù)公民都能看見,廣大農(nóng)村尚未普及報紙、網(wǎng)絡(luò),公民對立法信息知情不充分。第二,公眾參與的操作制度 (程序規(guī)則)欠缺。例如,在通過報紙、網(wǎng)絡(luò)公開征求意見方面,哪些法律法規(guī)規(guī)章草案應(yīng)公布,哪些不需公布,哪些在網(wǎng)站上公布,哪些在報紙上公布以及何時公布等都沒有統(tǒng)一規(guī)范。第三,反饋說明制度欠缺,這一點非常不利于激勵公眾持續(xù)參與的熱情。

(四)支持保障機制上的問題

第一,信息技術(shù)手段未得到充分利用。比如通過網(wǎng)絡(luò)征求意見被普遍采用,但如何對公眾意見自動分類以及歸納整理,這方面的軟件有待進一步開發(fā)。第二,缺乏統(tǒng)一的參與平臺。人大、政府、部門各有各的平臺,過于分散,公眾無從了解有關(guān)的立法信息,資源有待整合。第三,人力、物力、智力、財力保障不夠。比如,通過報紙等媒體公開征求意見,要交納少則幾萬、多則十幾萬的版面費,成本是非常大的。

三、我國公眾參與立法的完善

公眾參與立法是客觀現(xiàn)實的需要,是民主立法的內(nèi)在要求,是法律順利實施的保證,但仍然有許多組織對公眾參與立法的重要性認識不夠,應(yīng)當通過立法路徑明確公眾參與的地位。總體來講,應(yīng)該確立我國公眾參與立法的權(quán)利與基本原則,應(yīng)該在《立法法》中明確規(guī)定我國公眾除通過人大及其代表行使立法權(quán)外,還依法享有通過多種途徑參與立法的權(quán)利,有權(quán)的立法主體有職責(zé)和義務(wù)保障公眾參與立法權(quán)的實現(xiàn)。具體的還應(yīng)該在《立法法》中寫入:第一,民主原則,即以立法成為民意的表達為宗旨,力求公眾參與立法的廣泛性和多元性,并通過民主化的程序設(shè)置,充分保障公眾真實有效地行使參與立法權(quán)。第二,公平原則,即任何公眾均享有自愿平等地參與立法的權(quán)利,有權(quán)的立法主體應(yīng)當尊重公眾參與立法權(quán),不得限制或剝奪任何公眾的這一法定權(quán)利。同時,應(yīng)平等對待參與各方的意見、建議和利益訴求,不得存有偏私,這是法律面前人人平等的憲法原則在公眾參與立法上的體現(xiàn)。第三,公開原則,即立法信息的全方位公開 (涉及個人隱私、商業(yè)秘密、國家機密的除外),無論立法文檔還是立法過程都應(yīng)公開化,以保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),使其有效參與立法。

在確立了這些有助公眾參與立法的原則之后,以下的系列配套制度還是相當必要的。

(一)完善立法信息公開制度,確保公眾充分知情

要加大立法信息的公開程度,尤其是應(yīng)當注意立法全過程的公開透明。立法要在以下幾個方面公開信息:1.立法計劃公開。包括編制計劃的指導(dǎo)思想、立法項目、立法宗旨、立法依據(jù)等。要讓公眾從源頭上參與政府立法,公眾可以提出立法項目建議,也可以對擬列入立法計劃的項目提出必要性、可行性意見。2.草案文本公開。包括起草說明、草案文本、制定依據(jù)等向公眾公開,聽取公眾的意見和建議。3.征求意見情況公開。公眾反饋的意見都要向公眾公開。4.采納意見情況公開。特別是采納或不采納意見的理由要公開,對公眾有交待。5.實施公開。立法項目頒布后,要將文本及時向公眾公開,并召開新聞發(fā)布會予以宣傳。

(二)完善公眾參與的程序規(guī)則,創(chuàng)新參與渠道和方式

具體應(yīng)該規(guī)定立法聽證會為公眾參與立法的主要模式,同時輔之以全民討論、立法調(diào)研、立法座談會、立法論證會等形式[8]。這些程序規(guī)則應(yīng)達到以下目標:1.確保征求意見對象的代表性。2.確保廣泛性與專業(yè)性相結(jié)合。3.確保全面充分聽取公眾意見。4.針對特殊群體采取特殊措施。5.充分發(fā)揮市場中介組織、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)自治組織等非政府組織以及不同利益集團的作用。6.注重效率與公平之間的平衡。7.實用,可操作性強。一些具體的規(guī)則要逐步建立并完善,比如,明確規(guī)定公眾參與立法的主體、權(quán)利、范圍、時間和方式等,建立公眾意見評判、采納與回復(fù)制度,等等。同時,積極探索新的公眾參與行政立法的方式與途徑,以彌補現(xiàn)有立法聽證會成本較高,論證會和座談會征求面較窄,報刊、網(wǎng)絡(luò)關(guān)注群體有限的不足。

(三)完善公眾參與的保障機制,提高參與的有效性

立法公開征求意見是有成本的,不僅需要人力、智力、技術(shù)支撐,更需要有雄厚的財力、物力保障。經(jīng)驗證明,這種人力、物力、財力的保障程度,影響、制約甚至決定著立法公開征求意見的進程、質(zhì)量和效率。因此,必須盡快建立和完善立法公開征求意見的各項保障制度。當前一個值得關(guān)注的方面,是要加強公開征求意見技術(shù)支持平臺的規(guī)范化建設(shè),為建立和完善自由、便捷、暢通、低廉、有效的立法訴愿表達渠道,提供可靠、有力的技術(shù)支撐。

(四)完善公眾參與的監(jiān)督制度,保障公眾參與立法監(jiān)督權(quán)

建立責(zé)任追究機制,明確規(guī)定立法機關(guān)在保障公眾參與立法中的義務(wù)和法律責(zé)任,對應(yīng)該聽證而不聽證,按照規(guī)定應(yīng)該公開、公告的程序、內(nèi)容沒有按照規(guī)定公開、公告,應(yīng)該追究相關(guān)機構(gòu)和人員的責(zé)任;公眾參與權(quán)受到侵害時,應(yīng)該獲得便捷、有效的救濟途徑。

后 記

可以說,近 10年來,在我國的立法過程中,公眾參與的深度和廣度都已有了長足進步,公眾的利益訴求在立法中有了比較暢通的表達渠道,立法機關(guān)也能主動聽取民意,使其在立法中予以體現(xiàn)。然而,在全面推進依法行政的浪潮中,這方面的跟進速度還顯得很不夠,因此,需更深入地研究公眾參與在立法中存在的問題和不足,探索一條有中國特色的公眾參與立法之路。

[1] [法 ]盧梭.社會契約論 [M].何兆武.譯,北京:商務(wù)印書館,1980.

[2] 王錫鋅.公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架[M].北京:中國民主法制出版社,2007.

[3] [德 ]哈貝馬斯.在事實與規(guī)范之間:關(guān)于法律和民主法治的商談理論 [M].童世駿.譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,2003.

[4] 張慶福.憲法學(xué)基本原理 (上冊)[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社,1999.

[5] 李林.立法理論與制度 [M].北京:中國法制出版社,2005.

[6] 程元元.立法的公眾參與研究[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2005,(3):94-96.

[7] 汪全勝.制度設(shè)計與立法公正[M].山東:山東人民出版社,2005.

[8] 唐興霖,黃劍飛.我國立法聽證制度建構(gòu)存在的問題及其完善[J].人大研究,2004,(7):9-12.