民國后期①的江漢關與長江中下游航道維護*

楊 成 楊換宇

(廈門大學,福建 廈門 361005)

長江航道號稱黃金水道,在我國各個歷史時期都發揮著重要的交通運輸作用,歷來為各級政府所重視。民國時期,內憂外患,戰亂不止,長江水路的交通運輸受到極大的破壞。特別是抗日戰爭期間,為了抵御日軍侵略,國民政府沿長江構筑了馬當和江陰兩道防線,在這一天然水道中布滿水雷與沉船。抗日戰爭結束之后,國民政府回遷南京,內遷恩施的湖北各級政府也陸續回遷武漢。為了服務于抗戰勝利后從重慶至上海的戰略轉移,國民政府將漢口港作為內陸中轉港,而江漢海關(即今武漢關)則負責管理征稅、緝私、船政、航道等。同時,作為長江中下游巡江事務處所在地,江漢關承擔起刻不容緩的航道治理工作,其在長江航道的治理與維護過程中所起的作用日益凸顯。

本文所運用的資料主要是1946年至1948年江漢關所存的《業務報告》,這些報告是江漢關參加財政部駐武漢各局月度會議提交的資料。從1946年1月持續至1948年10月,共三十次《業務報告》,其內容分為稅收、接收、江務三個部分。本文主要使用“江務部分”的資料,通過分析長江中下游的幾起沉船事件,試圖探究長江中下游航道治理與維護背后所體現的權力糾葛,進而考察江漢關在此過程中所起的作用。

一、長江巡江事務司及其所管轄的航道

海關管理江海事務從晚清海關初設之時即開始。1858年,《天津條約》中就規定將海關所征收船鈔的一部分,作為航道治理與維護的經費。1868年海關成立海務部,負責管理沿海、內河及港口助航設施及工作,從長江的吳淞口至中上游,沿海沿江的航標的制式得到統一,燈具初步改進。之后,海務處從單一的維護航道發展為港航合一的管理,并制定了相關的規章制度。

1900年之后,隨著航運業的飛速發展,助航設施迅速增加,設標里程不斷延長,測量和整治工作相繼展開,管理系統也得到初步完善。最初,長江航道由江務巡工司負責,總部設在九江,管理上起漢口,下至南通姚港的江段,即主管長江中下游部分江段。為了優化配置,1915年,海關在重慶設立上游巡江事務處,管轄宜昌至重慶江段。1920年,長江中游巡江事務處在岳州成立,管理漢宜段江面以及洞庭湖、湘江、沅江的航道設施。至此,長江的上、中、下游皆由江務巡工司負責管理,其事務處分駐重慶、岳州、九江。1922年,九江、岳州機構遷往漢口,合并為長江中下游巡工司,主要管理宜昌至南通姚港江段,配備的人員有巡江事務長、江務幫辦、辦事員、繪圖生等,主要任務是航道測量,水深探測,公布各地每日水位漲落,印發航道水深和航行指南,繪制航道圖,發布航行布告,并根據河道變化隨時遷移或設置燈標志,引導船舶順利通航。由于長江中下游江務合二為一,權責統一,航道建設得到迅速發展。

二、民國后期長江中下游沉船事件分析報告

如前文所述,江漢關主管長江中下游航道始于1922年,時間發展到1945年抗戰勝利,長江江面已經不大一樣了。昔年海關報告記載,江面治理工程有條不紊,如中下游的天星洲、戴家洲都經過治理而暢達無阻。如1929年制定的《燈船以鋼代木的十年計劃》,提高了燈船的性能,節約了維修成本。中游江面從漢口至宜昌順利開通夜航,岳州至長沙也能順利完成全部航程。①海關《海務年報》,1936年,1937年。

然而,民國以來,戰火不斷,特別是經過抗日戰爭,長江的交通運輸業受到極大沖擊。據江漢關1946年第11次《業務報告》記載:“大豫輪因吃水超過最淺水量,致在該航漕內擱淺。”②武漢市檔案館藏23-4-16《財政部駐鄂機關業務報告及記錄》,1946年12月。大豫輪為大達輪船公司所屬鋼結構客貨輪,總噸位達到1445噸,功率達883千瓦,均位居該行第一,此時在戴家洲和沙洲水道擱淺。這兩個水道分別居于漢口以下50里與70里處。由于水道比較狹窄,吃水稍深的船只都有擱淺的危險。事情發生之后,江漢關巡江事務處派出巡輪峽安號駐扎該處,為各過往船只指明航向。不久,“新航漕旋即設標,交通得以無阻,本關現在漢口趕造活動燈守木屋七十五座”。③同上。巡輪和航標的配合作業,很好地處理了這一事故隱患。

另外,1947年2月江漢關第十三次《業務報告》記載:“據報平文輪由漢下駛至安慶以下錢江口地方因讓民船誤觸礁沉沒。情事經查明該輪所觸之沉船地點,早經本關巡江事務局第二期第一零九號布告各航輪注意,查上項沉船地點均距離漕口甚遠無礙航行,亦經本關所屬長江中下游巡江事務局通告有案。”④武漢市檔案館藏24-4-13《財政部駐鄂機關業務報告及記錄》,1947年2月。平文輪是上海的平安輪船局所屬的一艘貨輪,此次觸礁也是因為航道狹窄。其實正常的長江江面非常寬闊,不存在兩船不能并航的情形。之所以此類觸礁事件在長江時有發生,是由于抗戰期間,船只從下游往中上游遷移躲避戰火,很多船型大、噸位重的輪船不慎觸礁、擱淺朽壞或者被炸毀,沉入江中。航運恢復后,各種物資經長江航道自四川回遷,這些沉沒的船只成為航運中的障礙,淤塞礙航,以致有上文所述兩船相讓導致事故的糟糕情狀。特別是在枯水期,航道更顯狹窄。許多大船只能選擇拋錨休息以待汛期。

這一事件發生后,江漢關的處置基本得當,既在沉船地點設置航標,又發布航道布告傳播航政動態;既化解了航行障礙,又針對長期通航做了安排部署。應該指出的是,僅僅設置航標,發布航政動態,而不打撈沉船,疏浚航道,是治標不治本,并未從根本上解決問題。

我們再來看另外一起沉船事件,1947年3月江漢關第十四次《業務報告》記載:“據報中亞輪于3月8日在九江下張家洲水港上椿左近拋錨時失慎被焚。當肇事時本關巡艇海濟適在附近泊定,獲悉后立即開赴失火地點,但風狂浪大無法靠近施救,只得駛往九江通知各有關處所并電知該輪公司,次晨海濟復趕往肇禍地點見輪上已無人在,遂將該輪方位確定,將詳情通知各處及航政局九江辦事處,該中亞輪死亡人數未據詳報,惟海濟曾目睹沙岸上陳尸累累,該輪沉沒地點業經設置標志。”⑤武漢市檔案館藏24-4-14《財政部駐鄂機關業務報告及記錄》,1947年3月。中亞輪是創辦于1946年的上海同興航業公司所屬最大的客貨輪,該輪失事之后,公司也因為受到牽累而倒閉。

中亞輪出事的時候,巡輪海濟號正在張家洲附近,得知出事之后,曾立刻趕赴現場,然而,卻因為“風狂浪大”而無法施救。其實,長江江面在中下游一帶并無特別危險的地段,并且當時中亞輪所在的地點是港口的拋錨處,即使天氣狀況不好,也不至于因風大浪急而無法靠近。海濟號是美國海軍的掃雷艇,排水量272噸,吃水2.4米,船上設備先進,性能在當時江漢關所屬巡輪游艇中居首。從艦艇的能力方面來看,是有能力施救的,但海濟號巡輪并未立刻進行救助,卻遲至次日清晨才再次趕來,以致“沙岸上陳尸累累”。這一事件的發生果如其報告所描述,則江漢關所屬的長江中下游巡江事務長應該難辭其咎。之后只是象征性地發布報告設立標志,更是違反了巡江事務處撤除航道沉沒船只,疏浚港口航道,管理航船停泊的規定。從這一事件上看,江漢關對長江中下游航道的工作有失誤之處。

三、航道治理維護中體現的權力糾葛

從以上三件案例來看,江漢關對待沉船,只是在其職責范圍內照章辦事,并無全力幫助,其中雖然有自身實力的原因,但更值得關注的原因是當時海關與國民政府相關部門之間的權力爭斗。眾所周知,舊中國的海關自晚清即陷落至外國人手中,中國的各項管理權力都不同程度被海關掠奪。本文所討論的航政、港建即是其中之一。1868年4月海關總稅務司發出成立海關海務部的通知說明,該部的職責有撤除航道沉沒船只,修浚港口航道,管理航船停泊,沿用專門人才和分配任務等。①海關總署造冊處:《總稅務司通扎》第一卷,1868年第10號。民國建立后,中國陸續從海關收復一些利益攸關的權力,如關稅的制定、衛生的檢疫、郵政的辦理等等。抗戰勝利之后,海關被劃歸國民政府財政部關務署管理,但是海關總稅務司負責人仍然是美國人李度,海關系統還是留用了英美等西方國家在華權益的“管家”,與國民政府存在利益上的爭奪。雖然在傳統的航道建設上,政府由于技術和經驗所限,不得不仍然倚重海關,但在海務和港務方面已經出現逐漸限制海關業務的政策,如交通部作為航運管理部門,制定了一些章程制度。在內河治理方面,水利和航政部門都分擔了具體河道的治理工作,如揚子江水利委員會、黃河水利委員會、華北水利委員會等,都負責相關區域的水道治理,海關不能插手。戰后成立的長江航政局更是分擔了打撈沉船,航道疏浚等以往海關的重要業務,使得這一時期的長江中下游巡江事務處只能局限于航標燈屋的設置,航行消息和航道布告的發布。

打撈沉船工作是一項獲利頗豐的工作,這一項工作被交通部、財政部、經濟部、外交部和海軍部五個部門同時盯上。1947年1月7日行政院頒布《打撈沉船辦法》,并于同年2月規定由以上五個部門組成江海沉船打撈委員會。通常具體工作,只需一個部門主管負責即可,這么多部門同時負責,主次不分,協調組織不力,航政自然不興。打撈是一項復雜的工作,有的江段打撈所需費用靠沉船所獲價值的一半即足夠盈利,但是有的江段,又會得不償失。所以凡是在有利可圖的地方,民國政府各個部門,各個派系爭斗激烈。在打撈等海關以往涉及事項上,往往都是國民政府拿走可以獲利的部分。

舊中國海關屬于外國在華勢力的一種,抗戰勝利之后中國民族主義空前高漲,國民愛國主義熱情增強,海關的各項職能均有節制。舊中國海關的征稅向為第一要務,然而以漢口為例,財政部所屬的各個職能部門中,海關每月所征收的稅款,遠小于直接稅局和貨物稅局。國民政府已經在很大程度上削減了海關的權力。從本文所關注的航道建設角度看,海務部初掌航道時,所謂的撤除航道沉沒船只,修浚港口航道,管理航船停泊等職權,到民國后期已經不復存在。我們回到前文所述的中亞輪沉沒事件,就會發現江漢關所管轄的長江中下游航道,只是在江面的航標燈屋等助航設施的設置維護上。而江面以下的沉船打撈、水雷清掃、清淤除塞,則分別由交通部、海軍部等政府部門負責。前者往往消耗極大人力物力,由海關系統自負盈虧,后者則通常有利可圖,由政府財政撥款。

戰后政府回遷,航道復原,中下游沉船卻一直未能進行認真的打撈清理,加之水道年久失修,以致泥沙淤積,航道淺窄,枯水期對于航運交通影響嚴重。從江漢關三十次業務報告中出現的頻率看,尤以張家洲、戴家洲、東流西、馬當、新洲、沙洲及羅湖洲等處水道為甚。1946年初,中下游就有“江順”、“江華”、“民權”、“民彝”等近20艘船只擱淺。1947年底,“枯水期吃水稍深之輪船僅能駛至安慶以下為止”。②長江區航政局呈交通部文,1948年4月。長江航道亟待加以疏浚,以利交通。對于中下游航道疏浚工作,有關方面持不同見解。海務巡工司認為長江河底泥沙在枯水期內易于疏瀉,航道深度之減只是由于水量減少及泥沙暫沉于河灣之處所致,故枯水季淺險水道向來實行航道管制。如在枯水季內實行疏浚工程,一方面必將妨礙航行,另一方面不僅不能改善水道,而且有可能使其更加惡劣,不如添置一些合用的測量船只及水上標志,以助航行。①財政部代電,1948年6月4日。水利部認為:“疏浚工作原為整治水道維護航運之輔助工程。河流淺阻必有其因,病根未去,僅賴浚渫,自難免此消彼長。整個治導工程需費頗巨,又非目前經濟財力所能勝任。”②水利部代電,1948年8月4日。很明顯,在當時還沒有疏浚設施的情形下,海關部門主張充分利用自然水深,不同意疏浚。這一主張是貼合實際的,而水利部門雖然礙于現實承認疏而不治,但迫于內外壓力,對于治導也沒有忘卻。負責整治的長江水利工程總局于1948年4月編造了《整理長江下游航道工程計劃》,呈行政院核查,請撥專款。計劃“除采用局部導流堰工,以期逐漸于必要地段分段穩定河床,集中水流,增加水深外,一面舉辦測量,設立標志,如有挖泥機船設備則應輔以小量之浚渫”。③同上。這一決定從側面反應了以往由海關所管航道疏浚的職能,已經為水利部所侵奪,海關部門在具體的決策上只能提供參考意見,而實際的政令還是要以水利部為準。而水利部有政策出臺卻沒有實力執行,且延宕數年,也反應出效率的低下。與此同時,國民政府已處于風雨飄搖之中,內外交困,財政支絀,根本無力興辦治理工程,治理計劃遂又擱淺。從此事可以看出,民國后期,特別是1948年以后,國民黨政府的派系斗爭已經十分嚴重,制約了正常工作的順利展開。航道治理政出多門,卻始終令而不行。雖然海關不再管理航道疏浚,但是政府也無力興此大業。

從以上所列沉船打撈和航道疏浚兩項工作看,海關所提出的意見都不被重視,設置航標燈船等消耗財力物力的工作始終由海關承擔,而能夠得利的工作又往往被政府部門拿走,導致海關維護力量不斷衰減。從治理淤塞航道疏浚的角度看,政府又無力做出大手筆,徹底清除航行障礙,反而任由各個部門相互推諉,最后只能眼看航道廢弛,工作不了了之。總之,海關和國民政府的博弈與糾葛,導致了以上事情的發生。民國后期的長江中下游航道只能停留在維而不治,修而不通的狀態。

四、江漢關長江中下游巡江事務處的最后命運

抗戰結束之后的一年內,中下游標志基本恢復設立,且先后開放夜航,航運基本正常化。長江漢滬間除馬當要塞外已實現全線通航。④然而1947年之后,國民政府的統治日益腐敗,物價飛漲,海關運轉經費緊張,江漢關的江務工作陷入收縮與停滯狀態。中下游航標更新和器材的采購都無法做到。重新建造艦艇更加不可能。由于設備老化和力量嚴重不足,逐步趨于正常的航道維護又陷入困境。⑤同上。

江漢關長江中下游巡江事務處作為舊中國海關的江務管理機構,其存在的時間不到20年,但它引進西方先進的航道維護治理設備,統一航標燈船的樣式,曾讓長江水道順利暢達,有條不紊。抗戰結束后,又有力支持了航運恢復和水路運輸物資轉移,對于長江中下游航道建設維護做作出相應的貢獻。但在民國后期政權更迭的年代,社會動亂,政治腐敗,正常的航道維護只能是奢談。1949年5月16日,武漢解放后,該事務處下設的燈船3艘、燈站23處、燈屋16所、小泓劃13只、燈守56名統一由人民軍隊接收。中下游巡江事務處改名為江漢關江務科。下屬的六艘巡江輪:峽光、峽安、引洪、湘益、海綏、海濟,除峽安和海綏以外,其余四輪被國民黨軍隊炸沉在漢口江邊碼頭。這些測量船的命運也昭示著江漢關甚至中國舊海關的命運。之后經過幾次調整,長江航道的管理部門成為今天的長江航道局。至此,舊中國海關管理江務的職能就此結束。

[1]武漢海關志編寫組.武漢海關志[M].中華人民共和國武漢海關,1995.

[2]王軾剛,主編.長江航道史[M].人民交通出版社,1993.

[3]鄭少斌,主編.武漢港史[M].人民交通出版社,1994.