現代高職院校制度建設中的高職院校章程

□孫衛平 呂 紅

當前，現代大學制度建設受到黨和政府的高度重視，也是學者們關注的熱點。而高職院校章程的主要功能在于確立起政府、社會、高職院校以及其他利益相關者在高職院校辦學實踐中的權利義務關系、高職院校的機構設置及運行機制。高職院校章程是構建高職院校制度的重要保證，對構建現代高職院校制度具有重要的作用。

在《現代漢語詞典》中，“章程”指“書面寫定的組織規程或辦事條例”。[1]據此可以對高職院校章程如此界定：高職院校章程就是以書面的形式對高職院校的組織規程或辦事條例作出明確規定的文件。具體的，高職院校章程是指主要由高職院校的舉辦者或其委托機構及其他利益相關者共同制定的，經由審批機關批準的，對高職院校的各項管理行為具有約束力的規章，主要對高職院校的性質、宗旨、任務、組織結構、成員條件、校企合作等作出規定。然而，結合制定、實施高職院校章程現狀分析，不管是高職院校的舉辦者還是高職院校的管理者、辦學者，幾乎都漠視高職院校章程的作用，要么不制定高職院校章程，要么即便制定了高職院校章程，也只是流于形式、當做擺設；從高職院校章程的理論研究來看，更是沒有引起人們的重視。很顯然，這極不利于現代高職院校制度的建設。因此，作為一個重要的課題，高職院校章程問題亟待加強研究。

本研究中，以現代高職院校制度建設為背景，以獨立設置的公辦高職院校為對象，著重探討高職院校章程在現代高職院校制度建設中的地位、制定高職院校章程的原則以及制定高職院校章程的主體等問題。

一、高職院校章程的重要地位

計劃經濟時代，高校幾乎成了準政府，以貫徹落實相關政策法規及政府指令為唯一的準則，政府充當聯系高校和社會的中介，高校不具備較為充分的面向社會辦學的自主權。因此，計劃經濟時代制定高校章程對高校而言沒有實質意義，高校也就不重視章程的制定和實施。受此影響，再加上市場經濟體制不完善，以及體現政府集權管理特點的行政管理體制依然存在，這是導致迄今為止高職院校章程仍然沒有受到人們重視的重要原因。隨著社會主義市場經濟體制的進一步完善，行政管理體制改革的深入推進，黨和政府對構建現代高職院校制度的高度重視，高職院校章程將在現代高職院校制度建設中處于不重要的位置。

（一）制定高職院校章程是設立高職院校的基本條件

是否具有與學校辦學性質和宗旨相吻合的章程，是一所學校能否設立的基本條件?！吨腥A人民共和國教育法》規定，關于設立學校及其他教育機構的第一項基本條件就是“有組織機構和章程”(這一條在《中華人民共和國職業教育法》中也有明確規定[2])，學校及其他教育機構行使的首要權利就是“按照章程自主管理”。[3]《中華人民共和國高等教育法》中關于高等學校章程的規定更為詳細、全面。它不僅明確規定申請設立高等學校要向審批機關提交章程，而且第二十八條明確提出高等學校章程應當包括學校名稱、校址；辦學宗旨；辦學規模；學科門類的設置；教育形式；內部管理體制；經費來源、財產和財務制度；舉辦者與學校之間的權利、義務；章程修改程序；其他必須由章程規定的事項，并且規定：章程的修改，應當報原審批機關核準。[4]高校章程在構建現代大學制度中的地位和作用，已經日益引起人們的高度關注和重視?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，在完善中國特色現代大學制度中，要“加強章程建設。各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。尊重學術自由，營造寬松的學術環境。全面實行聘任制度和崗位管理制度。確立科學的考核評價和激勵機制。”[5]這不僅是對構建現代大學制度的要求，而且為加強高職院校章程建設指明了方向。

（二）高職院校章程是指導高職院校辦學的“憲法”

制定和實施高職院校章程意味著高職院校從人治管理轉向法治管理，制定和實施高職院校章程可以進一步推動高職院校依法自主辦學。高職院校章程是結合特定高職院校實際情況并根據相關法律法規政策出來的。對高職院校而言，高職院校章程是規范高職院校辦學行為的 “憲法”。正因為如此，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 (2010-2020年)》提出，要建設現代學校制度，必須“大力推進依法治校”，“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度，依法辦學，從嚴治校，認真履行教育教學和管理職責。”[6]從制定高職院校章程的法律依據看，《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國職業教育法》等是制定高職院校章程的重要法律依據。然而從學校層面看，不同于高職院校一般的規章制度，高職院校章程是高職院校的根本法，是制定高職院校其他規章制度的基礎和依據。高職院校章程既是舉辦者對高職院校進行監督的依據和手段，更是高職院校自主辦學、依法治校的法律基礎和重要保證。其他規章和制度則是高職院校章程的具體化，而且不能與高職院校章程相抵觸。也就是說，在高職院校制度體系中，高職院校章程是“母法”。而且因為高職院校章程是經過審批機關審批才實施的，因此它也就具有一定的法律效力。理論上說，一旦審批通過，所有參與高職院校的辦學主體(包括學校領導、教職員工及其他利益相關者)、組織機構、運行機制及辦事程序都必須遵循章程的規定，關乎高職院校發展的基本問題和重大事項決策也不得違背高職院校章程的規定。

（三）高職院校章程是現代高職院校制度的重要載體

現代高職院校制度是指與高職院校所處的特定政治、經濟和文化背景相適應，切合高素質技能型人才成長的規律、特點，著眼于處理政府、社會與高職院校之間以及高職院校內部各種關系的規則體系。[7]加強高職院校制度建設，構建現代高職院校制度，已成為高等職業教育改革與發展的方向和趨勢。而高職院校章程則是高職院校制度變革的結果，是現代高職院校制度的重要載體。某種程度上，章程是現代高職院校制度的書面表達。高職院校章程和現代高職院校制度兩者都重點關注高職院校內部治理結構以及高職院校與政府、社會的關系。章程涉及到的辦學宗旨、教育形式、內部管理體制、經費來源、財產和財務制度、舉辦者與學校之間的權利和義務等問題，正是現代高職院校制度的核心內容。當然，說高職院校章程是現代高職院校制度的重要載體，只是從應然的層面來談的，并不意味著說任何高職院校章程都體現現代高職院校制度的基本精神和要求。事實上，分析制定及實施高職院校章程的現狀表明，由于諸多歷史原因，絕大多數高職院校普遍漠視高職院校章程的地位和作用，即便少數高職院校制定了高職院校章程，也只是流于形式。因此，在建設現代高職院校制度中，亟待制定、實施并適時修改高職院校章程，并以此為契機構建現代高職院校制度，使得高職院校章程的制定、實施與現代高職院校制度的構建統一起來。

二、制定高職院校章程的原則

制定、實施高職院校章程，是確保高職院校正常運轉、實現依法治校以及構建現代高職院校制度的最有效途徑。制定高職院校章程是新設高職院校的首要工作。制定高職院校章程既不能照抄照搬其他普通高校章程，也不能隨心所欲或憑個人主觀偏好，必須遵守現有相關法律法規，體現高等職業教育規律，緊密結合高職院校實際，同時確保各利益相關者的權益。

（一）遵守現有相關法律法規的原則

制定高職院校章程，首先必須遵守現有相關法律法規，不能違背現有法律法規的規定。這是制定高職院校章程要遵循的首要原則，也是確保高職院校章程具有法律效力的基礎和前提。其中，《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國職業教育法》更是制定高職院校章程的主要依據。不僅如此，高職院校作為一個社會組織，《中華人民共和國高等教育法》規定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任?！庇纱?，作為一個民事主體的高職院校，具有法人資格，其章程的制定還必須以《民法》、《行政訴訟法》和《行政處罰法》等法律法規為依據。當然，高職院校章程不同于一般意義上的法律法規。盡管高職院校章程要以現有相關法律法規為依據，但法律法規與高職院校章程不能等同，它們是一般和特殊的關系。章程是基于特殊地域和特定學校的規范體系，是現有法律法規范圍內的制度創新，可操作性更強。不僅如此，與作為正式制度的法律法規不同，高職院校章程不僅包括正式制度，還包括校訓、辦學理念等精神層面的非正式制度。另一方面，高職院校章程也不同于高職院校其他具體制度，兩者同樣是一般和具體的關系。

（二）體現高等職業教育規律的原則

高等職業教育具有其自身的規律和特點。高等職業教育不同于其他類型的高等教育，是一種特殊的高等教育類型，同時它又屬于職業教育。要制定高職院校章程，就必須準確定位高職院校，并堅持體現高等職業教育規律的原則。某種程度上說，是否體現高等職業教育規律，是決定高職院校章程是否具有實效性和針對性的關鍵因素。而要使高職院校章程體現高等職業教育規律，必須準確把握高等職業教育規律。不同于其他類型高等教育，基于關于高等職業教育的先進經驗及研究進展，結合分析高職院校章程的內容，高等職業教育規律在高職院校章程中主要體現如下：在培養目標上，注重面向生產、管理、服務和經營第一線培養動手能力強的高技能人才；在辦學指導思想上，體現以服務為宗旨，以就業為導向，走產學研相結合的發展道路；在專業設置及課程教學上，專業設置要緊扣勞動力市場，靈活應對勞動力市場需求變化，課程教學要以工作過程為導向；在辦學模式上，強調校企合作，重視建立健全行業企業參與高職院校辦學的長效機制；在內部管理體制上，強調形成包括政府、高職院校、行業企業、勞動部門等在內的多元主體參與的內部治理結構；在教師隊伍建設上，重視從行業企業以及社會聘請具有豐富經驗的專業技術人才或技術能手，加強專兼職教師隊伍建設；在監督評價上，重視高等職業教育質量評價的社會參與，就業率、就業質量以及企業滿意度才是檢驗高等職業教育質量的根本標準。高職院校章程只有與高等職業教育規律相吻合，高職院校才能辦出特色，進而為經濟社會發展更好更快地培養高技能人才，進而真正實現高等職業教育的價值。

（三）緊密結合高職院校實際的原則

與其他類型的高校相比，高職院校具有自己獨特的個性。高職院校與高職院校相比，每所高職院校的章程具有各自鮮明的個性。反映在高職院校章程上，就是每所高職院校章程的制定都應該堅持緊密結合高職院校實際的原則。這既是形成每所高職院校辦學特色的保證，也使得高職院校章程的順利實施更具有一定的可行性。制定高職院校章程要緊密結合高職院校實際，主要從以下方面著手：一是要認真研究學校所處區域的地方經濟發展水平、產業結構現狀和發展趨勢、地方優勢產業和特色產業以及地方傳統文化，基于此分析、預測勞動力市場的需求，以此作為專業結構調整以及課程教學改革的依據。二是要深入總結學校辦學經驗以及基礎能力建設方面的情況，主要包括辦學經驗及模式、教育教學設施、內部管理體制現狀、學?？扇菁{規模、校內外實習實訓基地建設、生源素質、專兼職教師隊伍建設等。三是要研究地方政府關于鼓勵、扶持高職院校的法規政策以及設想，調查研究行業企業以及其他社會各界參與高職院校的現狀、問題及需求。所有上述這些因素都是制定高職院校章程的重要依據，也是高職院校章程順利實施的重要保證。只有緊密結合高職院校實際，才能真正形成高職院校發展的特色和優勢。

（四）保障各利益相關者權益的原則

在《現代漢語詞典》中，“權益”是指“應該享受的不容侵犯的權利”。[8]不同于其他類型的普通高等教育，由于高等職業教育的特殊性，參與高等職業教育的主體眾多，不僅要包括政府、教育主管部門、高職院校及其教職員工、學生，還應包括行業企業、職業介紹機構、勞動部門等組織和成員。而制定高職院校章程，就是對這些利益相關者的利益進行調整，高職院校章程就是這些利益相關者之間博弈的結果。要順利實施高職院校章程，就必須充分保證各利益相關者的權益?；蛘哒f，保障各利益相關者的合法權益應該成為制定高職院校章程的重要價值取向。就這種權益的性質而言，應主要包括相關行政領導在行政上的權利、教師或專業骨干在學術、專業以及教學上的權利、相關組織和人員在經濟上的權利、行業企業在享受高職院校提供的社會服務上的權利、學生要求接受高質量教育的權利以及各利益相關者參與學校決策與管理的權利等。當然，在制定高職院校章程過程中，應使得各利益相關者的責、權、利相統一。一方面，要明確各利益相關者的責任和義務，并制定有力舉措促使各利益相關者能履行其職責和義務，另一方面，要充分保證各利益相關者的合法權益。

三、制定高職院校章程的主體

盡管作為一個綱領性文件，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出“各類高校應依法制定章程”，雖然它沒有明確制定學校章程的具體組織機構、人員構成及程序，但并不意味著只有各類高校才是制定高校章程的唯一主體。按現有法律規定，是先有章程再有學校，所以如果沒有特意指明是學校設立之后的補充制定，學校制定章程之說的邏輯何等混亂。那到底由誰來制定或補充制定(所謂補充制定，是指那些事實上已經成立但沒有制定章程的高職院校需要補充制定高職院校章程)高職院校(獨立設置的公辦高職院校)章程？這在現有的法律法規中并沒有明確的規定，需要加強理論研究。解決這一問題，是對高職院校章程進行法律透視的前提，也是高職院校章程研究的基礎理論問題。

（一）各級政府(主要是地市級政府)、省級教育主管部門

舉辦者作為制定大學章程的主體已經成為國際慣例?，F行教育法律法規(《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》和《中華人民共和國職業教育法》)規定，申請設立學校者要提交章程。那么對公辦高職院校而言，誰申請設立高職院?；蛘哒l是高職院校的舉辦者呢？是各級政府，主要是地市級政府。作為投資者，各級政府主要是地市級政府理所當然具有制定高職院校章程的主體資格。當然，因為政府不一定完全了解高等職業教育的辦學規律以及新建學校各方面實際情況，所以如果由政府直接作為制定主體，則似有諸多不妥當之處，鑒于實際操作過程中往往由政府委托高職院校及其他相關組織或人員進行制定。另一方面，按照現行的法律法規規定，高職院校設立的審批權限在省級教育主管部門。換句話說，章程是否合格或者學校能否得以成立，其決定權在省級教育主管部門。如果經過審核，包括章程在內的各項申報條件合格，那么就可以批準成立高職院校。否則就不予批準，要求舉辦者根據審批部門的意見再次對章程或其他各項條例進行檢查、修改和補充，直至合格為止。從這個角度說，作為審核部門，省級教育主管部門也就自然成為制定高職院校章程的參與主體。

（二）高職院校、相關社會組織(主要是行業企業)及個人

如果是針對已經設立的高職院校補充制定章程，那么某種程度上說，作為政府的委托代理機構，高職院校 (具體指黨委及黨委書記、教職工代表大會、校長及教師等)由于更加了解學校實際情況，更熟悉高等職業教育規律，因此不容置疑地就自然成為制定章程的重要主體之一。不僅如此，在現代高職院校制度建設中，高職院校章程不僅要規范、調整高職院校與政府的關系，賦予高職院校更多的辦學自主權，而且要明確高職院校與社會(尤其是行業企業等)的關系。因此，如果撇開行業企業等的參與，會給章程執行的可行性打上折扣，尤其不利于行業企業等參與高職院校辦學實踐。特別是對于高等職業教育來說，其社會性更強，開放化程度更高，校企合作、產學結合更是其本質特征，因此特別需要加強行業企業等社會組織與高職院校的緊密聯系，必須視行業企業等為制定高職院校章程的主體。在這種情況下，如果脫離行業企業等社會組織的參與，那么制定的高職院校章程就會脫離實際，也就必然失去對高職院校具體制度設計的指導意義，不利于形成高職院校的辦學特色。此外，在制定高職院校章程的過程中，發揮高職教育專家特別是制度研究方面的專家的作用尤其重要。他們也是制定高職院校章程的重要主體，他們的參與有助于從整體上增強高職院校章程設計的科學性和可行性。

（三）各個主體在參與制定高職院校章程過程中的職責分工

很顯然，要制定高職院校章程，必須調動地方政府(主要是地市級政府)主導下的多元主體參與，必須確保高職院校章程制定程序的形式合法性。從制定高職院校章程的程序來看，不管是申請設立高職院校還是針對已經成立的高職院校，黨委及黨委書記具有制定高職院校章程的決策權，負責確定高職院校的設立宗旨、發展方向及辦學定位，以及與此相關的其他重大事項。校長或高職院?；I建委員會的主要負責人全面負責章程的制定工作，擁有章程的簽署和公布權。接受政府(高職院?；I建委員會)或高職院校黨委的委托，成立高職院校章程起草小組，是首要的工作。起草小組成員的構成必須能照顧到各方利益，代表政府行使起草權，一般由懂得高等職業教育規律的職教專家、高職院校辦學經驗較為豐富的管理者、分管高等職業教育的政府官員、參與高職院校辦學的行業企業代表、教學經驗豐富的專業教學骨干以及職工代表等組成。起草小組主要負責章程的調研、起草工作。教職工代表大會是章程的表決機構，主要負責章程的審議和表決。省級教育主管部門擁有章程的核準權。

[1][8]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現代漢語詞典(第 5 版)[M].北京：商務印書館 2005：1716,1131.

[2]中華人民共和國職業教育法[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/27/info1427.htm.

[3]中華人民共和國教育法[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/32/info1432.htm.

[4]中華人民共和國高等教育法[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/26/info1426. htm.

[5][6]國家中長期教育改革和發展規劃綱要 (2010-2020年)[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/edoas/website18/30/info1280446539090830.htm.

[7]孫衛平.現代高職院校制度：意義、內涵和特征[J].職教論壇2010，(13).