以建設(shè)現(xiàn)代高職院校制度為契機(jī)制定、實(shí)施高職院校章程：制約高職院校章程的不利因素及應(yīng)對(duì)策略

□程海東 孫衛(wèi)平

以建設(shè)現(xiàn)代高職院校制度為契機(jī)制定、實(shí)施高職院校章程：制約高職院校章程的不利因素及應(yīng)對(duì)策略

□程海東 孫衛(wèi)平

編者按：重視制定、實(shí)施高校章程，并視其為落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的重要舉措，是世界各國(guó)尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展高等教育的共同經(jīng)驗(yàn)。然而在我國(guó)，盡管《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》和《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》等法律都明確規(guī)定章程是設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的基本條件，但高校章程建設(shè)問(wèn)題一直都在高等教育理論研究工作者的視域之外，也往往在高等教育辦學(xué)實(shí)踐中被邊緣化。伴隨著現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的進(jìn)程，重新喚起了人們開(kāi)始重視高職院校章程在內(nèi)的高校章程建設(shè)問(wèn)題。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確提出要建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，“加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”，“大力推進(jìn)依法治校。學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，認(rèn)真履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。”這表明，國(guó)家開(kāi)始給予高校章程建設(shè)以前所未有的重視，并視其為建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容。高等職業(yè)教育作為一種特殊的高等教育類型，也已經(jīng)到了改革發(fā)展的新階段，制定、實(shí)施高職院校章程及其問(wèn)題研究也因此具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，理應(yīng)成為高等職業(yè)教育理論研究者亟待解決的理論課題。為此，本刊特別組織“以建設(shè)現(xiàn)代高職院校制度為契機(jī)制定、實(shí)施高職院校章程”的專題，針對(duì)高等職業(yè)教育的特點(diǎn)，基于構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度的需要，邀請(qǐng)具有豐富的高職院校管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的中青年學(xué)者較為系統(tǒng)、深入地研究高職院校章程的重要地位，制定高職院校章程的原則，制定高職院校章程的主體，以及制約高職院校章程的不利因素及應(yīng)對(duì)策略等問(wèn)題。（該專題不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且選題非常新穎。更重要的是，該專題研究提出的諸多富有創(chuàng)新的觀點(diǎn)和結(jié)論，不僅可以彌補(bǔ)職業(yè)教育理論研究的嚴(yán)重不足，而且能為制定、實(shí)施高職院校章程的實(shí)踐提供有力的理論指導(dǎo)）。

當(dāng)前適逢國(guó)家正在推動(dòng)依法治校，建設(shè)現(xiàn)代高職院校制度，這為制定、實(shí)施高職院校章程及其研究提供了一個(gè)前所未有的歷史契機(jī)。然而，目前存在著諸多制約高職院校章程制定、實(shí)施的不利因素：依法治教、依法治校意識(shí)非常淡薄；體現(xiàn)政府集權(quán)的高等職業(yè)教育行政；沒(méi)有建立高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度；關(guān)于高職院校章程的法律規(guī)定存在缺失；高職院校章程的理論研究極為薄弱。提出推動(dòng)高職院校章程制定、實(shí)施的基本策略：充分認(rèn)識(shí)高職院校章程的重要意義；推進(jìn)高等職業(yè)教育行政制度的變革；建立健全高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度；完善關(guān)于高職院校章程的法律規(guī)定；加強(qiáng)高職院校章程的基本理論研究。

高職院校章程；不利因素；策略

不管是從近代中國(guó)大學(xué)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)還是從世界各國(guó)(尤其西方發(fā)達(dá)國(guó)家)推動(dòng)大學(xué)發(fā)展所采取的普遍舉措來(lái)分析，高校章程因其曾經(jīng)或正在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的作用，而無(wú)一例外地受到人們的高度重視。某種程度上說(shuō)，制定、實(shí)施高校章程的現(xiàn)狀成為衡量現(xiàn)代大學(xué)制度文明程度的重要標(biāo)志。加強(qiáng)高職院校章程建設(shè)，是依法治教、依法治校的重要環(huán)節(jié)，是確保高職院校辦學(xué)自主權(quán)的需要，是高職院校辦學(xué)實(shí)現(xiàn)以人為本的需要，更是建設(shè)一流高職院校的需要。但也許有人會(huì)說(shuō)，在我國(guó)，目前因?yàn)榇嬖谥嘀萍s高職院校章程制定、實(shí)施的不利因素，所以制定、實(shí)施高職院校章程不可行，或者說(shuō)不具備制定、實(shí)施高職院校章程的“土壤”(主要體現(xiàn)在觀念認(rèn)識(shí)和制度環(huán)境上)。但不能因?yàn)槟壳按嬖谥T多不利于高職院校章程實(shí)施的因素，就否認(rèn)其學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值，尤其不能因此成為漠視高職院校章程問(wèn)題研究的借口。恰恰相反，當(dāng)前適逢國(guó)家正在推動(dòng)依法治校，建設(shè)現(xiàn)代高職院校制度，這為制定、實(shí)施高職院校章程及其研究提供了一個(gè)前所未有的歷史契機(jī)。因此，在建設(shè)現(xiàn)代高職院校制度進(jìn)程中，迫切需要高度正視高職院校章程問(wèn)題，認(rèn)真、全面和深刻地分析制約高職院校章程制定、實(shí)施的不利因素，進(jìn)而提出推動(dòng)高職院校章程制定、實(shí)施的基本策略。本研究中，“高職院校”主要是指公辦高職院校。

一、制約高職院校章程制定、實(shí)施的不利因素

分析、研究制約高職院校章程制定、實(shí)施的不利因素，可以為制定、實(shí)施高職院校章程提供重要依據(jù)。同時(shí)要認(rèn)識(shí)到，制定、實(shí)施高職院校章程問(wèn)題，不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的教育學(xué)問(wèn)題，更是一項(xiàng)涉及政治、行政、經(jīng)濟(jì)、法律和文化等諸多因素在內(nèi)的、艱巨的社會(huì)系統(tǒng)工程；制定、實(shí)施高職院校章程問(wèn)題，不僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的制度建設(shè)問(wèn)題，也是一個(gè)觀念認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

（一）依法治教、依法治校意識(shí)非常淡薄

數(shù)千年積淀下來(lái)，強(qiáng)調(diào)人治在中國(guó)已成文化傳統(tǒng)，并在國(guó)人心目中根深蒂固。新中國(guó)成立后推行的長(zhǎng)達(dá)40余年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制更使得這一傳統(tǒng)得以“發(fā)揚(yáng)光大”。這既是導(dǎo)致人們依法治教、依法治校的意識(shí)非常淡薄，也是阻礙高職院校章程制定、實(shí)施的重要根源。“文化大革命”之后，從1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出要實(shí)現(xiàn)黨的工作重心向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)轉(zhuǎn)移到1992年中共十四大正式提出要把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，人們的價(jià)值觀念也在逐漸改變，法治意識(shí)也日益濃厚，人們依法治教、依法治校的意識(shí)也得到加強(qiáng)。基于這一背景，《中華人民共和國(guó)教育法》(1995年)、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》(1996年)和 《中華人民共和國(guó)高等教育法》(1998年)等法律相繼出臺(tái)。這一方面說(shuō)明人們依法治教、依法治校意識(shí)的加強(qiáng)，教育從此正式走上法治化發(fā)展軌道，另一方面時(shí)至新中國(guó)成立40多年后才出臺(tái)有關(guān)教育的重大法律，也說(shuō)明人們依法治教意識(shí)的淡薄，并且由于人們長(zhǎng)期以來(lái)形成的漠視法律的觀念，以及由此產(chǎn)生的路徑依賴心理，因此盡管出臺(tái)了這些法律，但是人們還遠(yuǎn)未能確立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的價(jià)值觀念和辦學(xué)理念，依法治教、依法治校的意識(shí)依舊非常淡薄。正因?yàn)槿绱耍曮w現(xiàn)法治原則的高職院校章程的作用，也就不足為怪。

（二）體現(xiàn)政府集權(quán)的高等職業(yè)教育行政

制定、實(shí)施高職院校章程與行政管理體制密切相關(guān)。與改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制改革相比，中國(guó)行政管理體制改革的步履遲緩。從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，源于前蘇聯(lián)的、遵循計(jì)劃經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制歷經(jīng)6次改革，轉(zhuǎn)變政府職能是其重要內(nèi)容，大致經(jīng)歷了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、審批制度改革和制度創(chuàng)新三個(gè)階段，但政府職能仍然存在著不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重弊端。正因?yàn)槿绱耍h的十七大明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”。一個(gè)國(guó)家的行政管理體制是影響高等職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵因素。高等職業(yè)教育行政作為高等教育行政的重要組成部分，也屬于社會(huì)公共行政的重要領(lǐng)域。然而，總體來(lái)說(shuō)，在我國(guó)，現(xiàn)行的行政管理體制仍然不能與高等職業(yè)教育快速、健康和可持續(xù)發(fā)展的要求相適應(yīng)，不能與現(xiàn)代高職院校制度建設(shè)相適應(yīng)。現(xiàn)階段，公辦高等職業(yè)教育在高等職業(yè)教育體系中占據(jù)絕對(duì)主體地位，政府是舉辦者，一定程度上充當(dāng)高職院校與社會(huì)聯(lián)系的中介，高職院校依附于政府，校領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)黨委和政府部門任命。與政府管理其他國(guó)有企事業(yè)單位的方式相類似，政府管理高等職業(yè)教育沿襲傳統(tǒng)的管理模式，呈現(xiàn)鮮明的政府集權(quán)特征，政府集舉辦者、管理者、辦學(xué)者和監(jiān)督者于一身，由此導(dǎo)致高職院校無(wú)法享有充分的面向社會(huì)辦學(xué)的自主權(quán)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力也不強(qiáng)。基于這種體制背景，不管是從政府層面還是從學(xué)校層面來(lái)分析，政府和高職院校雙方都缺乏制定、實(shí)施高職院校章程的動(dòng)力，高職院校無(wú)力為辦學(xué)自主權(quán)抗?fàn)帲呗氃盒Ｕ鲁虇?wèn)題得不到應(yīng)有的重視也就可以從這里得到解釋。正是從這個(gè)角度說(shuō)，高等職業(yè)教育行政體制落后，政府管理高等職業(yè)教育的職能和方式未能轉(zhuǎn)變，是制約高職院校章程制定、實(shí)施的主要不利因素。

（三）沒(méi)有建立高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度

高職院校能自由地處分財(cái)產(chǎn)，是高職院校辦學(xué)自主權(quán)的應(yīng)有之義，也決定著人們對(duì)制定、實(shí)施高職院校章程的認(rèn)識(shí)。如果缺乏處分財(cái)產(chǎn)的基本權(quán)利，高職院校就不能成為獨(dú)立參與市場(chǎng)活動(dòng)的主體，也就不會(huì)認(rèn)識(shí)到制定章程的必要。自批準(zhǔn)設(shè)立之日起，高職院校就取得法人資格，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，具有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)。《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”[1]《中華人民共和國(guó)民法通則》規(guī)定，“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”，法人應(yīng)當(dāng)依法成立，有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所，能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。[2]所謂高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，是指關(guān)于高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)規(guī)定。現(xiàn)行法律規(guī)定，公辦高職院校的資產(chǎn)全部屬于國(guó)有資產(chǎn)，但法律對(duì)由誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的相關(guān)權(quán)能、非國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)如何以及怎樣處理國(guó)有資產(chǎn)和非國(guó)有資產(chǎn)的關(guān)系等問(wèn)題卻都沒(méi)有明確地規(guī)定。總括起來(lái)說(shuō)，國(guó)家未能建立高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定與高職院校的法人地位不符，不明確的高職院校財(cái)產(chǎn)權(quán)主體地位決定了政府過(guò)度干預(yù)高職院校的辦學(xué)。這是導(dǎo)致人們不重視制定、實(shí)施高職院校章程的重要原因。

（四）關(guān)于高職院校章程的法律規(guī)定存在缺失

《中華人民共和國(guó)教育法》(1995年)、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》(1996年)都規(guī)定章程是設(shè)立學(xué)校的基本條件之一。《中華人民共和國(guó)高等教育法》(1998年)[3]及其配套文件[4]明確規(guī)定，今后申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校者，必須向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程；在《高等教育法》施行前設(shè)立的高等學(xué)校，未制定章程的，其章程補(bǔ)報(bào)備案工作由其教育主管部門制定規(guī)定逐步進(jìn)行，高等學(xué)校章程的內(nèi)容也有了明確的規(guī)定。然而，由于我國(guó)發(fā)展高等職業(yè)教育的歷史不長(zhǎng)，辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)存在嚴(yán)重不足，尤其是人們對(duì)高等職業(yè)教育規(guī)律和特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)還遠(yuǎn)未深入。直到1996年《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》的頒布、實(shí)行，才首次正式確立高等職業(yè)教育的法律地位。盡管其后又歷經(jīng)了10余年的發(fā)展，高等職業(yè)教育法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，但迄今為止國(guó)家不僅沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于高等職業(yè)教育的專項(xiàng)法律，而且直接關(guān)聯(lián)高職院校章程的制度建設(shè)仍存在嚴(yán)重缺失，立法滯后。這是當(dāng)前高職院校章程推行不力的最為直接原因。主要表現(xiàn)如下：執(zhí)行現(xiàn)行法律不力，除了民辦高職院校外，絕大多數(shù)公辦高職院校沒(méi)有遵循法律規(guī)定制定或補(bǔ)充制定高職院校章程；高職院校章程的法律地位不明確，法律效力得不到保證，即便少數(shù)已經(jīng)制定章程的高職院校也只是徒具形式、應(yīng)付上級(jí)檢查而已；缺乏專門針對(duì)制定、實(shí)施高職院校章程的具體規(guī)定，比如特色體現(xiàn)、制定主體、制定程序、修改要求等。這些制度缺失直接導(dǎo)致高職院校章程的制定主體單一，內(nèi)容空泛、趨同，特色不明顯，法律效力差，形式不合法等弊端。

不僅如此，高職院校章程的理論研究極為薄弱，從而使得高職院校章程的制定、實(shí)施缺乏理論指導(dǎo)。毋庸置疑，這是制約高職院校章程的又一重要不利因素。據(jù)筆者調(diào)查，關(guān)于高校章程研究的相關(guān)文獻(xiàn)原本不多，而且其中幾乎所有相關(guān)研究都集中討論制定、實(shí)施普通高校章程問(wèn)題，還沒(méi)有關(guān)于高職院校章程的系統(tǒng)、深入研究的文獻(xiàn)。章程制定，理論先行。試想，既然理論研究如此漠視高職院校章程問(wèn)題，要想推動(dòng)高職院校章程的制定、實(shí)施又談何容易。

二、推動(dòng)高職院校章程制定、實(shí)施的基本策略

為構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度，必須加強(qiáng)高職院校章程建設(shè)。剖析制約高職院校章程的不利因素可以發(fā)現(xiàn)，高職院校章程的制定、實(shí)施關(guān)涉到諸多因素和領(lǐng)域。正是因?yàn)橐陨线@些問(wèn)題的存在，才從根本上阻礙了高職院校章程的制定、實(shí)施。相應(yīng)地，要推動(dòng)高職院校章程制定、實(shí)施，也就必須堅(jiān)持從系統(tǒng)論的視角，視推動(dòng)高職院校章程的制定、實(shí)施為一項(xiàng)系統(tǒng)工程。這是確保高職院校辦學(xué)自主權(quán)，構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度的必由之路。基于以上分析，試提出如下推動(dòng)高職院校章程制定、實(shí)施的基本策略。

（一）充分認(rèn)識(shí)高職院校章程的重要意義

觀念是行為的先導(dǎo)。為了推動(dòng)高職院校章程的制定、實(shí)施，一方面，要切實(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊膫鹘y(tǒng)觀念，提升人們依法治教、依法治校的意識(shí)，這是制定、實(shí)施高職院校章程的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)；另一方面，加強(qiáng)高職院校章程建設(shè)又是依法治教、依法治校的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，可以促進(jìn)人們依法治教、依法治校意識(shí)的形成和鞏固，兩者相輔相成。然而，要提升人們依法治教、依法治校的意識(shí)，引導(dǎo)人們充分認(rèn)識(shí)高職院校章程的重要意義，需要開(kāi)展多方面的工作。如上所述，可以考慮采取以下舉措：其一，省級(jí)教育主管部門要高度認(rèn)識(shí)到制定、實(shí)施高職院校章程的地位、意義和作用，完善高職院校章程的備案、審核程序及要求，認(rèn)真對(duì)待章程備案審核工作，并把對(duì)高職院校章程的實(shí)施、修訂進(jìn)行年度檢查作為省級(jí)相關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)的重要職責(zé)。其二，對(duì)高職院校領(lǐng)導(dǎo)、廣大教職員工、學(xué)生及相關(guān)行業(yè)企業(yè)等加強(qiáng)輿論宣導(dǎo)，積極組織教職員工學(xué)習(xí)關(guān)于高校章程的理論及章程的法律規(guī)定，深入理解制定、實(shí)施高職院校章程在建設(shè)現(xiàn)代高職院校制度中的地位、意義和作用，高職院校章程的具體內(nèi)容及其制定和修訂程序，以及章程的法律效力，促使高職院校章程的利益相關(guān)者形成高度認(rèn)可、嚴(yán)格遵循章程的價(jià)值取向。

（二）推進(jìn)高等職業(yè)教育行政制度的變革

國(guó)家要以新一輪行政管理體制改革為契機(jī)，深入推進(jìn)高等職業(yè)教育行政制度變革，轉(zhuǎn)變政府職能。這是推動(dòng)高職院校章程制定、實(shí)施的體制保障。如果政府不能轉(zhuǎn)變職能，要推動(dòng)高職院校章程的制定、實(shí)施則是幾乎不可能的。基于前面的分析，可以考慮采取如下舉措：其一，就改革目標(biāo)而言，改變政府在高等職業(yè)教育中統(tǒng)攬一切的狀況，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控與服務(wù)高等職業(yè)教育的職能，政府對(duì)高等職業(yè)教育的行政管理應(yīng)以法律和法規(guī)為依據(jù)，而不能取決于行政首長(zhǎng)的意志。其二，就政府職責(zé)而言，政府的主要職責(zé)是進(jìn)行需求預(yù)測(cè)和制訂高等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃；制訂和實(shí)施高等職業(yè)教育標(biāo)準(zhǔn)；依法(包括根據(jù)高職院校章程)對(duì)高職院校的辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估監(jiān)督，同時(shí)政府要根據(jù)高等職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行籌資和撥款，利用經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段調(diào)控高等職業(yè)教育發(fā)展的總體規(guī)模、教育結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局。其三，就高職院校而言，政府要減少對(duì)高職院校直接的行政干預(yù)，屬于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)范圍內(nèi)的事，政府不應(yīng)進(jìn)行干預(yù)，要擴(kuò)大高職院校的自主權(quán)，同時(shí)要積極引導(dǎo)、大力支持高職院校和其他利益主體根據(jù)政府的職能轉(zhuǎn)變要求、現(xiàn)有教育法規(guī)以及高職院校實(shí)際協(xié)商制定或修訂高職院校章程，政府切實(shí)加大監(jiān)督力度，督促高職院校按照章程自主決定高職院校內(nèi)部的各項(xiàng)事務(wù)。

（三）建立健全高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度

賦予作為法人的高職院校對(duì)其財(cái)產(chǎn)依法擁有獨(dú)立支配權(quán)，建立健全高職院校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，并以此推動(dòng)高職院校章程的制定、實(shí)施，乃至構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度，這既是激勵(lì)社會(huì)力量投資興辦高等職業(yè)教育、促進(jìn)高等職業(yè)教育發(fā)展的需要，也是確保高職院校章程功能得以正常發(fā)揮的必然要求。基于如前分析，可以考慮采取如下舉措：其一，允許社會(huì)力量投資公辦高職院校，遵循所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，將高職院校投資者所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)使各類投資者的資產(chǎn)和學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)結(jié)合在一起，個(gè)別投資者不能隨意處置這種以股權(quán)形式表現(xiàn)的共有財(cái)產(chǎn)，必須經(jīng)過(guò)全體投資者協(xié)商一致作出決定。這就要求發(fā)揮作為游戲規(guī)則的高職院校章程(或類似的契約)的作用。其二，投資者組成董事會(huì)，按照高職院校章程規(guī)定對(duì)高職院校重大事務(wù)進(jìn)行決策；由校長(zhǎng)及其管理團(tuán)隊(duì)具體執(zhí)行董事會(huì)的決策，并進(jìn)行日常的權(quán)力范圍以內(nèi)的事務(wù)管理；同時(shí)政府要依法對(duì)高職院校的設(shè)立、變更以及辦學(xué)質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)督。因此，通過(guò)制定、實(shí)施高職院校章程，把政府、投資者和高職院校各自的權(quán)責(zé)都在章程中加以明確并依據(jù)章程辦事，就顯得非常必要。這既能加快高等職業(yè)教育發(fā)展，減少政府過(guò)多的行政干預(yù)，確保高等職業(yè)教育公平，提高國(guó)家投資的社會(huì)效益，又能確保投資人的收益，提高其辦學(xué)自主權(quán)。其三，通過(guò)建立健全的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，要使得高職院校能依照出資人的授權(quán)，對(duì)出資人投入高職院校的資產(chǎn)享有占有、使用、受益和處分的權(quán)利。這既是構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度的關(guān)鍵，也是高職院校章程能得以真正發(fā)揮作用的重要條件。

（四）完善關(guān)于高職院校章程的法律規(guī)定

制定、實(shí)施高職院校章程，首先要有法可依。盡管人們現(xiàn)在已經(jīng)普遍意識(shí)到，高等職業(yè)教育是一種特殊的高等教育類型，然而已經(jīng)出臺(tái)的高等教育法律法規(guī)主要是以普通高校為背景的，針對(duì)包括高職院校章程在內(nèi)的高等職業(yè)教育法律法規(guī)體系還很不健全。因此，完善關(guān)于高職院校章程的法律規(guī)定是目前的一項(xiàng)緊迫工作。基于如前分析，可以考慮采取如下立法思路：其一，針對(duì)高等職業(yè)教育的特點(diǎn)，并立足于構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度，制定、頒布和實(shí)施高等職業(yè)教育法，并把制定、實(shí)施高職院校章程作為該法的重要內(nèi)容，或者出臺(tái)專門的高職院校章程實(shí)施條例。其二，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定不僅必須明確高職院校章程的法律效力、地位及其結(jié)構(gòu)，制定高職院校章程的原則、主體、程序、修訂及機(jī)制，建立高職院校章程實(shí)施的年度檢查及評(píng)價(jià)制度等內(nèi)容，而且要包括對(duì)那些制定、實(shí)施高職院校章程不力的高職院校實(shí)施懲罰的條款。其三，基于構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度、確保高職院校辦學(xué)自主權(quán)的價(jià)值導(dǎo)向，要厘清高職院校、政府在制定、實(shí)施高職院校章程中各自的職責(zé)，充分發(fā)揮高職院校的主體作用，政府要切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督和檢查，促進(jìn)高職院校最終形成按照章程辦事的自律機(jī)制。

（五）加強(qiáng)高職院校章程的基本理論研究

伴隨著高等職業(yè)教育改革的深入推進(jìn)及其面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)的變化，高職院校章程在構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度中的作用日益重要。相反，關(guān)于高職院校章程的研究仍然極為薄弱，無(wú)法為制定、實(shí)施高職院校章程提供有力的理論指導(dǎo)。因此，高職院校章程研究作為高等職業(yè)教育理論研究的重要領(lǐng)域，亟待引起人們的高度重視。可以考慮采取如下舉措：其一，各高職院校要針對(duì)本校實(shí)際，把制定、實(shí)施和修訂高職院校章程研究作為校級(jí)重點(diǎn)課題立項(xiàng)，由校領(lǐng)導(dǎo)主持帶領(lǐng)一批人員開(kāi)展相關(guān)研究，為制定、實(shí)施和修訂本校章程服務(wù)。其二，要重點(diǎn)圍繞如下內(nèi)容展開(kāi)研究：高職院校章程的目的、意義、結(jié)構(gòu)以及理論基礎(chǔ)研究；積極開(kāi)展國(guó)外特別是發(fā)達(dá)國(guó)家同類院校章程的國(guó)際比較研究，尋求制定、實(shí)施高職院校章程的共同規(guī)律；國(guó)內(nèi)制定、實(shí)施高職院校章程的現(xiàn)狀、問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證研究，進(jìn)而為制定、實(shí)施高職院校章程提供依據(jù)；高職院校章程和其他類型普通高校章程的比較研究，探討制定、實(shí)施高職院校章程的性質(zhì)、特點(diǎn)和規(guī)律。其三，上級(jí)教育科學(xué)規(guī)劃部門要立足于構(gòu)建現(xiàn)代高職院校制度的需要，對(duì)包括制定、實(shí)施高職院校章程研究在內(nèi)的相關(guān)課題進(jìn)行立項(xiàng)，進(jìn)而為制定、實(shí)施高職院校章程的實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。

[1][3]中華人民共和國(guó)高等教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/26/info1426.htm.

[2]中華人民共和國(guó)民法通則[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/277122.htm?fr=ala0_1.

[4]關(guān)于印發(fā)《教育部關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)高等教育法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》的通知[EB/OL].http://law.baidu.com/pages/chinalawinfo/2/28/daa0e3c895dfe90982669dddc62082d4_0.html.

G718.5

A

1001-7518（2010）25-0047-04

程海東（1971-），男，安徽蚌埠人，上海海關(guān)學(xué)院法律系黨總支副書(shū)記，碩士，主要從事高等教育管理研究；孫衛(wèi)平(1964-),男，重慶電子工程職業(yè)學(xué)院黨委書(shū)記，教授,重慶大學(xué)在讀博士，重慶市職業(yè)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，重慶市高等職業(yè)技術(shù)教育研究會(huì)副理事長(zhǎng)，中國(guó)電子教育學(xué)會(huì)職教分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、常務(wù)理事、學(xué)術(shù)委員會(huì)主任，主要從事高等職業(yè)教育基本理論研究。

全國(guó)教育科學(xué)規(guī)劃2010年度職業(yè)教育專項(xiàng)課題“高職畢業(yè)生就業(yè)問(wèn)題與對(duì)策研究”（教育部重點(diǎn)，課題編號(hào)：09GZZ002），主持人：孫衛(wèi)平。

特約編輯 董仁忠