戰后西方國家再就業培訓政策的變革與啟示

□秦 紅 石偉平

再就業培訓是為幫助失業人員提高技能水平和就業能力，使其能夠符合勞動力市場的需要，最終實現重新就業的一種社會活動。本文擬簡要回顧戰后西方國家再就業培訓政策的演變歷程，并歸納當前西方各國再就業培訓的主要策略，以期為改進當前我國的再就業培訓工作提供借鑒。

一、戰后西方國家再就業培訓政策的歷史回顧

（一）就業培訓時期（二戰后到20世紀70年代初）

經歷戰爭的重創，西方各國的經濟遭到破壞，失業人口總量提升，失業問題越來越嚴重。各國政府意識到，單純的失業救濟不能從根本上解決失業問題，逐漸重視“培訓”在再就業工作中的作用，從二戰后到20世紀70年代初期，西方國家再就業培訓政策處于“就業培訓時期”。[1]在此階段，各國逐漸改變二戰前主要通過失業救助應對失業問題的方式，在為失業人員提供維持生計的失業救濟金的同時，幫助他們通過接受培訓，重新尋找到工作機會。這一時期，在凱恩斯主義的影響下，各國政府加大對經濟領域的調控，通過政府的各項培訓政策，改善再就業培訓的作用。例如，英國政府通過立法，加強和保證就業培訓工作，并成立了產業培訓委員會和勞動力服務委員會；美國于1962年頒布《人力開發與培訓法》，強調培訓的作用。在就業培訓時期，西方國家從重視就業培訓的作用到逐漸建立起了本國職業教育與培訓體系，并逐漸擴大對象范圍，為滿足對象實際需求逐漸建立起靈活、開放的培訓模式。同時，政府通過財政撥款、制定資格標準等宏觀調控方式，干預就業培訓。

（二）創業培訓時期（20世紀70年代中期到80年代末）

20世紀70年代中期，中東石油危機引發的經濟危機使得西方各國的經濟再次受到重創，各國的失業問題越來越嚴峻。作為當時應對失業問題的主要措施——就業培訓，其效用遭到人們的質疑。同時，由于就業培訓花費較高，需要政府大量的資金投入，在經濟危機時期政府財政收入減少的情況下，就業培訓自身也面臨著生存危機。此時，西方國家的再就業政策轉而關注自我雇傭 (self employment)培訓，即通常稱作的“創業培訓”，它是這一時期西方再就業培訓政策的主要發展方向，并在應對失業問題中發揮了重要作用。創業培訓主要關注易于創業的第三產業，強調通過對受訓人員進行創業知識與技能培訓，加之政府的優惠政策，幫助受訓人員創辦中小企業，自謀生路。例如，德國加強對失業人員的創業培訓，同時加大在中學、大學中的創業教育；法國為鼓勵創業，積極推進各項措施和政策，開展專門的項目，專門提供資金、技術等。[2]創業培訓作為這一時期再就業培訓的重要部分，彌補了就業培訓的不足，在應對失業問題中發揮了獨特的作用。通過創業培訓，部分失業者成功創業，重新走上了工作崗位，同時也為社會創造了更多的就業崗位，幫助更多失業者就業。

（三）多元培訓時期（20世紀90年代至今）

進入20世紀90年代，科學技術的飛速發展大大提升了勞動生產率，加上產業結構的過快調整，多方因素的共同作用使得大批人員失業。同時，20世紀80年代末的泡沫經濟也給勞動力市場帶來了巨大的沖擊，各國面對的就業問題更為嚴峻。為此，西方各國積極進行再就業政策改革，以應對多元、復雜的經濟形勢，再就業培訓進入了“多元培訓的階段”。“多元培訓時期”的再就業培訓政策中，各國繼續發揮就業培訓在解決失業問題中的基礎作用，同時進行了相應的調整，例如培訓與職業指導相結合，培訓模式突出靈活性、開放性，培訓的支持、保障更加人性化，涉及費用支持、生活支持等；同時，創業培訓仍然是應對失業問題的有效方法，并不斷加強與政府、銀行等相關機構聯系，為創業者提供資金等更多的支持；再者，各國越來越重視就業指導的作用，積極發揮就業指導的作用，幫助受訓者了解自己、了解勞動力市場，并作出符合自身需要的再就業規劃、終身發展規劃。

二、當前西方國家再就業培訓政策的重點

新世紀以來，西方各國所面臨的形勢發生了巨大的變化，知識經濟的變革，全球化的發展趨勢，以及2008年美國的次貸危機引發的全球金融海嘯，使得西方各國在經濟社會高速發展的同時，也面臨著更為嚴峻的失業問題。2009年全球失業率達到6.6%，失業人數達到創紀錄的2.12億人，比2007年增長了0.34億人，其中，青年失業率高達13.4%。[3]為積極應對失業問題，西方國家調整再就業培訓政策，當前的戰略重點主要有以下幾點：

（一）增加經費投入，擴大再就業培訓規模

充足的經費是保障再就業培訓順利實施的前提性條件。面對嚴峻的就業形勢，越來越多的失業者試圖通過技能水平提高找到新的工作，各國的再就業培訓需求逐漸增大。此時，政府加大了再就業培訓的經費投入，擴大再就業培訓規模，滿足人們的培訓需求，保證再就業培訓的順利實施。2009年，美國勞動機構提供40億美元，加強失業人口的新職業技能培訓，幫助人們重新獲得工作；澳大利亞聯邦政府和州政府共同出資舉辦 “失業工人項目”，為12.4萬名失業人員提供培訓機會；[4]同時，加拿大安大略省政府宣布了一項為學校和社區培訓機構投資2500萬加元，加強對失業工人和其他成人學習者培訓的計劃；英國政府也宣布，投資8300萬英鎊，支持那些失業超過6個月的人們在尋找工作的同時接受培訓，并且英國商業部為失業青年設立總額10億英鎊的“未來工作基金”，最終可創造25萬個就業崗位。[5]

（二）加強職業生涯指導，提高再就業培訓的針對性

當前，西方國家一方面致力于滿足人們的培訓需求，另一方面也積極發揮生涯指導的作用，從而提高培訓的針對性。在美國，生涯指導最初服務于不斷城市化和工業化的社會，幫助解決由于城市化和工業化帶來的失業問題。[6]通過職業生涯指導，可以幫助失業者了解自己的個體需求，從而提高再就業培訓的目的性，降低盲目性，最終提升再就業培訓的效果；同時，生涯指導也能為受訓者提供更加及時、詳細的勞動力市場的信息。2006年，地中海地區教育與培訓研討會上確定為地中海附近的10個國家發展生涯指導政策建立一個新的網絡，力圖通過信息交流技術 （Information Communication Technology, 簡稱ICT）的應用，加強生涯指導服務。[7]2008年，澳大利亞政府投資39億澳元，改革就業服務體系，為失業者提供更有效、針對性更強的就業服務。[8]

（三）建立和完善國家資格框架，提高勞動力市場規范性和統一性

“引進或對國家職業資格框架的重大改革對許多人的生活和工作都會產生重大影響”，[9]國家資格框架不僅能夠銜接各個層次、各種類型的教育與培訓，而且對于規范勞動力市場，建立靈活、統一的勞動力市場有著重要作用。例如，歐洲各國在歐洲資格框架之下建立和完善國家資格框架，能夠保證再就業培訓的結果被廣泛地接受與認可，減少各國制度性、體制性障礙，促進勞動力的國際流動，實現更廣闊范圍內的就業。在完整的國家資格框架下，再就業培訓能夠更好地發揮它在應對失業問題中的作用。當前，歐盟地區正大力完善本國國家資格框架，并幫助其它國家建立資格框架，以期建立標準統一的歐洲勞動力市場。2008年4月，歐盟議會和歐盟理事會聯合通過“關于建立終身學習歐洲資格框架的建議”，標志著“歐洲資格框架”完成了立法程序并進入到實施階段，歐盟系統32個歐洲國家都在開發國家資格框架。2009年“首屆歐洲資格框架全球會議”召開，來自全球的專家共同探討了歐洲資格框架與歐盟外的國際社會聯系起來的問題。[10]同時，國家資格框架能夠實現不同學習系統的對接和不同系統資格的等值互認，這對于受訓者的未來發展及終身發展也是有益的。[11]由此看來，國家資格框架制度為接受再就業培訓的受訓者提供了一條“橫向貫通、縱向銜接”的終身發展之路。

（四）改進失業保險制度，提高受訓者的積極性

失業保險制度為失業人員提供了必要的生活支持。再就業培訓的受訓者與普通學校的學生不同，他們大多有很多的瑣事，甚至有家庭的壓力、社會責任的承擔。為了保證他們能夠有精力接受各種培訓，為他們提供適當的生活支持是很有必要的。當前西方國家的財政撥款中，都涉及到對失業保險制度的支持，保證失業保險金的充足。[12]然而，一些國家失業救濟水平偏高，支付時間較長，進而導致部分失業者不愿積極尋找工作，造就了一批僅僅依靠失業保險金生活的“懶漢”。因此合理的失業保險制度不僅要為失業者提供適當的幫助，保障其基本的生活，更要鼓勵其積極尋找工作。鑒于此，西方國家在加大資金投入保障失業保險金充足的同時，推行積極的失業保險制度，提高失業人員參與再就業培訓的積極性，最終實現再就業。2008年日本政府計劃為部分接受再就業培訓的失業者提供生活資金貸款，2009年又宣布開始為因參加雇傭保險時間過短而得不到保險支援的失業者提供“緊急人才培養計劃”新職業訓練項目。失業者通過就業促進機構報名參加該項目，就可獲得培訓與生活補助金。[13]在改革中，一些國家變“單純的失業保險金發放”為“利用保險金進行再就業培訓”，資助失業人員創辦小企業，在發放失業救濟金的同時與失業人員簽訂培訓協議等。

三、給我國的啟示

我國政府一直十分重視再就業培訓工作，把再就業培訓作為促進失業人員再就業的常規性制度，已初步建立起了我國再就業培訓的一套制度和機制。西方再就業培訓起步較早，經驗豐富，借鑒其發展歷程中的經驗以及當下的一些政策，對探尋我國今后再就業培訓工作的改進方向，以積極發揮再就業培訓在應對失業問題中的作用有著重要的意義。

（一）立足市場需求，完善再就業培訓模式

我國部分再就業培訓機構自身存在的不足，在很大程度上影響了人們參加再就業培訓的愿望。西方國家再就業培訓發展較早，在長期的實踐過程中構建了完善的再就業培訓模式，借鑒其經驗，我國可以從以下兩個方面改進再就業培訓自身存在的問題：

首先，建立靈活、彈性的培訓模式。我國傳統的再就業培訓往往采取定時、定點的模式，與通常的學校教學相似。考慮到培訓時間、地點的限制，許多失業人員不愿參加再就業培訓。西方國家較早就開始建立彈性、靈活的再就業培訓模式方面的探索。改革再就業培訓的模式，要突出靈活、彈性的特點，同時培訓時間上不能拖得太久，突出培訓“短平快”的特點，在短時間內強化受訓者的技能，提高他們的再就業能力。

其次，根據市場需求設置培訓內容。我國部分再就業培訓機構的內容設置簡單，缺乏對市場需求的反應，培訓專業設置不符合市場需求，受訓者接受了再就業培訓后仍然找不到工作，這也影響了部分下崗、失業人員參加再就業培訓的積極性。同時，部分培訓專業重復性設置，浪費了大量的資源。合理的再就業培訓內容設置，應反映市場的要求，根據市場需求設置再就業培訓內容，同時，根據勞動力市場信息調整培訓內容，按需施教，就業需要什么就教什么。

（二）尊重個體需求，加強培訓的針對性

從當前西方國家再就業培訓政策中我們看到，各國一方面致力于擴大培訓規模，滿足培訓需求，另一方面也致力于通過生涯指導，提高再就業培訓的針對性。我國也應努力提高再就業培訓的針對性，提高再就業培訓的效果，具體可以從以下兩方面著手：

首先，培訓方案的設計要有針對性。再就業培訓方案設計時，應該根據受訓者的不同需求分類設計。在我國，就業與再就業培訓的對象已經從下崗人員擴大到了城市化進程中失地的農民，失學、失管、失業的社區青少年，欲進城務工的農民工，畢業未就業的大學生，無業的殘障群體，欲轉崗的從業人員等等，需要就業與再就業培訓的對象范圍十分廣泛。因此，我國再就業培訓的針對性有待加強。首先是培訓對象未作分類，即便是有了一些分類，但在實施過程中，也無針對性的課程設計、針對性的培訓模式、針對性的保障措施，忽視培訓對象的個性特征。因而，在擴大培訓對象范圍的同時，我們需要進一步考慮不同對象的具體需求，培訓方案的設計要有針對性。

其次，培訓的實施也要強調針對性。再就業培訓實施過程中，應尊重培訓對象的特殊性。不同的培訓對象有著不同的文化背景和培訓需求，他們各自的生活環境不同，文化背景也不同，培訓需求也是不一樣的，要根據受訓者的特點，實施針對性的培訓。例如，部分受訓者雖然下崗，但有隱性就業，除此之外還有家庭瑣事，因而保證不了全天性參加培訓；部分受訓者因為交通或者其它情況，不能參加集中的培訓。因此，再就業培訓應采用靈活多樣的形式來實施。在我國實施再就業培訓的過程中，要根據對象的個性需求，提供針對性的服務。只有符合再就業培訓對象個體需求的培訓，才會激發他們參與培訓的積極性，這樣的培訓才會有實效。

（三）統籌各方資源，加強培訓制度建設

從當前西方國家再就業培訓政策中我們可以看到，諸如財政投入制度、失業保險制度等各項制度的建立與完善，是保證再就業培訓順利實施的重要保障。

在完善我國再就業政策培訓過程中，首先，應加強財政制度建設。充足的經費保障是再就業培訓健康穩定發展的重要條件之一。西方國家通過對再就業培訓的大量財政投入，擴大了再就業培訓的規模，同時也通過財政投入保障了失業保險制度的落實，保障了失業人員的基本生活。在我國，完善的財政投入機制是再就業培訓工作順利開展的保障。政府應保證每年的財政預算中有專門的就業培訓經費，要確保培訓經費的來源；同時，應積極吸納社會資源，擴大再就業培訓經費的渠道。其次，應加強社會保障制度建設。從當前西方國家再就業培訓主要措施中我們可以看到，良好的社會保障制度、失業救助制度以及激勵機制，對再就業培訓有著重要的促進作用。與西方國家相比，我國社會保障制度需要更進一步完善。例如，在失業保險制度方面，針對我國存在大批農民工的現實情況，應擴大保險范圍，考慮到農民工的保障問題，盡快建立和完善農民工的相關保障。[14]建立完善的保障制度，讓參與再就業培訓的失業人員沒有后顧之憂，安心接受培訓，重新走上工作崗位。

[1]石偉平,付雪凌.發達國家就業培訓政策的歷史沿革與走向[J].職教通訊,2007,(11)：22-26.

[2]王建初.英法德三國再就業培訓的共同點[J].職教論壇,2002,(1)：63-64.

[3]International Labour Office.Global Employment Trends,January 2010[R].Geneva：ILO,2010：10.

[4]本刊編輯部.美加澳墨四國增強經費投入,加強失業人口培訓[J].職業技術教育,2009,（21）：13.

[5]本刊編輯部.英澳兩國積極發展公民技能與培訓應對經濟危機[J].職業技術教育,2009,（24）：12.

[6]馬克·波普.美國職業指導工作的發展歷程與職業指導員的培訓[J].中國職業技術教育,2000,(3)：54-56.

[7]本刊編輯部.地中海10國研討職業生涯指導[J].職業技術教育,2007,（15）：8.

[8]本刊編輯部.澳大利亞啟動新的就業服務系統[J].職業技術教育,2008,（24）：12.

[9]本刊編輯部.UNESCO-UNEVOC發布“發展國家職業資格制度”[J].職業技術教育,2006,（21）：8.

[10]The European Qualifications Framework：linking to a globalised world[EB/OL].http：//www.cedefop.europa.eu/EN/events/6604.aspx,2009-02-02.

[11]李建忠.歐盟各國國家資格框架的開發及進展[J].職教論壇,2009,(6)：56-60.

[12]Yanchun Zhang,Nina Thelen.Social Protection in Fiscal Stimulus Packages：Some Evidence[R].Office of Development Studies United Nations Development Programme,2010：22-25.

[13]本刊編輯部.日本開設新職業培訓項目[J].職業技術教育,2009,（27）：12.

[14]中廣網.人保部：2009年就業工作目標超額完成[EB/OL].http：//www.cnr.cn/newstop/201001/t20100122_505933266.html,2010-01-22.