環境標準的健康價值反思＊

趙立新

(江漢大學政法學院,湖北武漢430056)

環境標準的健康價值反思＊

趙立新

(江漢大學政法學院,湖北武漢430056)

近年來頻繁發生的“達標排放”累積的環境健康風險及由此導致的惡性環境健康損害事件,讓我們認識到我國環境標準建設與中國生態環境保護和人體健康保障實際需要之間存在著巨大落差。環境標準的健康價值失落既有內在體系構造上的不協調性,也有外部配套機制的耦合不足。環境標準的健康價值實現過程,也是對正義的接近過程。以健康價值為引領,完善環境標準體系,健全環境標準的實施工具是環境標準接近正義的基本路徑。

環境標準;健康價值;接近正義

一、回歸原點:環境標準承載的健康價值訴求

價值雖非總是具有經濟的屬性,但卻總是因人類利益而產生[1](P127)。環境法上的環境是建立在人類的價值判斷基礎之上的范疇。環境之于人的利益關聯屬性恰如奧古斯汀對人類與上帝關系之描述:我們生活于此環境中,行動于此環境中,我們的整個存在都在此環境中。環境養育了我們,并繼續支撐著我們的生命[1](P295)。這種為生命提供支撐的載體“包括但不限于空氣和水——包括海域、港灣、河口和;陸地環境——森林、干地、濕地、山脈、城市、郊區和農村環境”①。“環境運動已經清楚地表明:無論我們的文明發展到什么程度,都仍受到生態系統的規限……我們的各種技藝雖能大大增加我們選擇的余地,卻不能使我們擺脫這種規限。我們的經濟財富可以用勞動去獲取,但我們生態的福祉卻深深地根據于自然。”[1](P126)

生命是人類生存和發展的首要利益,健康基于其對生命尊嚴的價值而在諸多關涉人類生存、發展的利益中居于根本地位。人類生命來源于自然,并需要持續不斷地從自然獲取生存和發展的物質和能量。我們人體的各種元素和能量來自于自然環境,這種元素和能量的結構比例是決定其健康狀況的基本要件。這就是說自然中的各類要素都以各自的方式貢獻于環境的總體質量,并進而貢獻于人類的生命健康。所以人類的生存與發展與其所處的環境系統息息相關。一個生物多樣性豐富、穩定和持續發展的生態環境系統,是保證人類生命體健康和持續發展的必要條件。

隨著現代工業文明的發展,人類在短時間內大規模地改變著其生存環境。這使得人類自身越來越直接地暴露在不熟悉、不能忍受的元素和能量的環境之中。這種不適應和不能忍受所帶來的結果就是身體病變和健康損害。這是工業革命——特別是20世紀以來愈演愈烈的慘痛教訓。以“八大公害”為例,之所以震驚世界,就是因為它們直接導致了嚴重的生命健康損害后果。

面對日益嚴重的環境健康危機,20世紀中后期,在工業化國家掀起了自下而上的環境保護運動。政府開始嘗試運用法律手段來控制環境污染。與環境公害導致健康損害的因果路線相對應,保障人體健康構成了現代環境法的最根本價值訴求②,普遍存在和體現于各國環境立法文本之中。作為環境法的有機組成部分,環境標準是為了實現環境法防治環境污染、保證環境質量、保護人體健康的基本目標,由特定國家機關依照特定的法律程序,在綜合考慮國內自然環境特征、社會經濟條件和現有科學技術的基礎上,規定環境中污染物的允許含量和污染源排放物的數量、濃度內容的技術規范[2](P60)[3](P77),雖然從形式主義角度看,環境標準不具體規定人們的行為模式和法律后果,似乎不具備完整的法律規范要素。但是,它通過一些數字、指標來表示行為規則的界限,并在相關的法律、法規中輔以違反標準的法律責任,因而在實質上已經具備法律規范的實質效力③。

自1973年我國頒布第一個環境標準《工業“三廢”排放試行標準》以來,經過多年努力,我國已經構建起龐大的環境標準規范群。然而,近年來頻繁發生的由“達標排污”所導致的惡性環境健康損害事件卻讓我們清晰地認識到我國環境標準建設與中國生態環境保護和人體健康保障實際需要之間存在著巨大落差。現行環境標準究竟因何失落了健康價值?如何重新構建起以健康價值為導向的環境標準體系?

二、樣本分析:“達標排放”下累積的環境健康風險

在一項由中南財經政法大學環境資源法研究所、華中科技大學同濟醫學院公共衛生學院、自然資源保護委員會 (NRDC)等科研機構聯合開展的環境與健康課題研究過程中,技術人員對一個達標排放先進單位——A縣某鉛鋅冶煉企業附近的食用農產品產地及三所小學的教室與操場的土壤和塵土進行了鉛、鎘、砷等金屬污染因子含量檢測。

各檢測點土壤和塵土取樣點分布的主要依據就是作為污染源的某鉛鋅冶煉廠主煙囪的高度及當地風向決定的煙塵擴散的沉降范圍。根據測試,該鉛鋅冶煉廠污染物通過煙囪排放出現最大落地濃度范圍為下風向0.5 km～6.5 km范圍,因而本次采樣,污染區監測點選在0.5 km～6.5 km范圍內,背景監測點選在0.5 km～6.5 km范圍外。以鉛鋅冶煉廠為中心,向年主導風向的西南偏西方向延伸約3公里范圍內,選定五個點為污染區監測點;向年次主導風向的下風向東北偏東方向延伸約1公里范圍內選定兩個點為污染區監測點;向年非主導風向上風向西北方向延伸約10公里,選定兩個點為清潔對照區監測點,約18平方公里范圍。其中,兩個背景點位于沉降范圍之外,五個污染區位于沉降范圍之內。

采樣區12份樣品均檢測出鉛、鎘、砷④。根據調查區農田的經濟功能和PH值等因素,技術人員依據國家《土壤環境質量標準》 (GB 15618-1995)中的Ⅱ類二級標準對土壤鉛、鎘、砷污染情況進行評價⑤。結果顯示:除 T6(背景值)土壤樣品鎘、鉛、砷未超標外,調查區其余采樣點土壤(塵土)樣品鎘、鉛、砷含量均超過國家規定的限值標準。調查區的12份土壤 (塵土)樣品中有92%的鎘超標,最大超標倍數為1.8倍;樣品中有92%的鉛超標,其中最大超標倍數達5.8倍,超標4倍以上的有4個點,超標2～3倍的有4個點;樣品中有92%的砷超標,最大超標倍數達7.1倍,超標6倍以上的有2個點,超標2倍的有2個點。

特別值得關注的是,作為兒童聚集場所的小學校園內的塵土污染程度要高于農田土壤。位于冶煉廠次主導風向下風側0.6公里處的S2小學,操場、教室內塵土鉛含量高達2 339毫克/公斤和2 351毫克/公斤;砷含量高達187.45毫克/公斤和201.85毫克/公斤;鎘含量達1.54毫克/公斤和1.66毫克/公斤。位于冶煉廠主導風向下風側1.2公里處的S3小學,操場、教室內塵土鉛含量高達2 095毫克/公斤和1 574毫克/公斤;砷含量高達82.18毫克/公斤和67.92毫克/公斤;鎘含量達1.53毫克/公斤和1.60毫克/公斤。

監測數據顯示:調查區三所小學兒童面臨的重金屬污染健康風險的主要污染因子是鉛。當地兒童的鉛攝入量已經遠遠超過聯合國FAO/W HO食品添加劑專家委員會 (J ECDFA)允許的攝入量標準,分別達到標準值的12.9倍、9.1倍和 4.06倍。進一步分析發現,其中77%～87%鉛攝入源為塵土,13%～32%鉛攝入量來自食物中的蔬菜,這表明兒童長期接觸含鉛塵土和食用鉛污染的自產蔬菜等食品,已經累積形成較高的環境健康風險。

三、延伸思考:健康價值失落的法律技術原因

(一)環境標準體系中的健康價值導向不明確

受制于“飲鴆止渴”式的發展理念,我國環境標準過分遷就經濟增長的沖動。“環境標準應與國家的技術水平、社會經濟承受能力相適應”原則的經濟技術剛性約束十分普遍,環境標準的制定和執行工作對經濟指標沖擊環境與健康價值的壓力躲閃、退讓,保護生態環境和保障人體健康的價值靈魂始終未能主導環境標準的制定和實施進程。由此進而使得環境標準的內在規范構造與外在實施工具的關聯性不足,協調性差,無法發揮體系的合力[4]。

以國家《土壤環境質量標準》為例:其標準分類、分級設置的經濟效益訴求非常明顯。目的在于滿足相關植物的正常生長需要,而非人體健康。正因為該標準已經不能滿足農田土壤的健康保障需要,2006年,原國家環保總局才出臺了《食用農產品土壤環境質量評價標準》。該標準以食用農產品產地為規范對象,直接服務于人體健康目標,因此各項指標要求明顯高于1995年制定的《土壤環境質量標準》,這是一部能夠更好地服務人體健康保障需要的環境質量標準。然而令人不可思議的是該標準“自廢武功”。根據《標準化法》及其實施細則的規定,以保障人體健康為目的標準是強制性標準,但是在《食用農產品土壤環境質量標準》的前言中明確宣布“本標準為指導性標準”⑥。在沒有更合適理由為此現象作出原因解釋的情形下,推斷這是健康利益讓位于經濟發展需要并不過分。

(二)不同介質環境標準設計“自我封閉”,忽視了環境的整體性和環境要素的相關性

環境的整體性說明環境污染因子在不同媒介間的遷移性。以土壤污染為例,其污染物主要來自于大氣污染、水污染、固體廢棄物污染的轉移,具有典型的被動承受性,同時,由于土壤對重金屬污染的自凈能力有限,所以當污染物進入土壤環境后,很難通過自然過程從土壤環境中稀釋或消失。目前的物理方法、化學方法以及生物方法對于土壤污染的治理效果都十分有限,因而其危害影響不容易恢復。可見,土壤環境質量的維護更多地需要大氣污染物排放標準、水污染物排放標準和固體廢棄物排放標準的配合。然而中國現行的大氣與水污染物排放標準的環境質量維護目標,基本上只限于大氣環境和水環境本身,很少作為實施土壤環境質量標準的配套工具加以運用。例如,按照國家大氣污染物綜合性標準與行業性標準不交叉執行的原則,A縣鋅冶煉廠的廢氣有組織排放應適用《工業爐窯大氣污染物排放標準》。然而該標準的制定依據只是《環境空氣質量標準》,沒有考慮《土壤環境質量》的需求。

(三)健康風險敏感區域的環境標準空白

目前我國環境健康風險評估的通行做法是采用國家《土壤環境質量標準》。對此標準采用的妥當性,筆者實在不敢認同。因為國家《土壤環境質量標準》明確規定了其適用范圍限于一般農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區等地的土壤,并在述評解釋時將土壤定義為地球表面能夠生長綠色植物的疏松層。操場、教室等非植被生長的土壤不能適用《土壤環境質量標準》。農田土壤的鉛污染評估主要考慮的是通過農作物吸收后的間接暴露途徑,而教室與操場的塵土鉛污染則是通過兒童口、手等直接暴露途徑。農田土壤考慮的是一般人群,而小學教室與操場塵地鉛污染的受害人群是兒童這一鉛污染健康暴露敏感群體。然而我國目前還沒有針對兒童等敏感人群生活區域的環境質量標準。

(四)環境標準運行的配套機制缺陷

環境標準是依法制定和實施的技術性規范,其對保障人體健康的價值實現必須有相應的法律規范提供實體和程序上的支持。目前由于配套法律制度供給的不足,使得環境標準制定與實施缺乏必要的規范和保障的現象并不鮮見。以樣本區的土壤重金屬污染健康風險評估為例,由于土壤污染防治立法進程的滯后,使得土壤環境質量標準的完善缺乏充分的法律依據。此類法律依據不足還表現在作為環境標準的實施工具——排污許可證的核發和監管上。雖然排污許可證在我國已經推行多年,但卻沒有統一的法律規范提供約束和保障。由于缺乏統一的規范,導致污染物排放標準和排放總量沒有嚴格與環境標準對接,排污許可證的申請核發隨意性較大,甚至淪為交費—發證的政策尋租工具,根本不能發揮有效控制環境污染風險的作用。此外,目前的環境監測制度也不能為環境標準的制定與執行提供有力的技術支撐。例如,盡管《工業爐窯大氣污染物排放標準》對于有色金屬冶煉企業的有組織排放既設置了煙塵濃度限度,也設置了有害污染物排放限值,但環境執法部門的監測通常只限于煙塵濃度。無論是在線監測,還是定期監測都沒有對重金屬污染物排放量的監測⑦。

四、接近正義:環境標準健康價值的實現路徑

“總的說來,正義問題是在某些東西相對需要而供應不足或被意識到供應不足的情況下出現。”正義問題的出現意味著利益限制和犧牲的分攤問題[5](P7-8)。環境正義亦是如此。“天育物有時,地生財有限,而人之欲無極。”[6](P688)當環境已經不能滿足日益膨脹的物質與健康需求時,人類圍繞環境的利益沖突將由此開始。要避免“公地悲劇”的上演,公平地對環境利益進行限制和分配,協調人與環境的關系,已經成為橫亙在現代人類實踐理性面前的一道正義難題。作為環境法治的重要技術工具,環境標準提供了接近正義的梯子,但梯子與正義之間關聯的耦合機制并非自動生成,它依賴于人的智慧創造。

環境標準通過推動人類活動目的性與自然環境規律性的統一,引導人類行為自覺地同自然客觀規律保持協調。這種協調既是保持人類可持續地同環境系統進行物質和能量交換的經濟能力的基本前提,也是捍衛人類生命、健康等自身價值的重要保證。它首先需要衡平健康利益、經濟利益、生態環境利益,針對不同的環境特征及其承載的經濟、社會和生態功能,設置允許特征污染物存在的最大劑量,從而確定環境容量在不同利益需要間的分配,并通過這種數值設置來識別環境違法行為,啟動救濟程序。可以說,環境標準對正義的接近,兼有分配正義和矯正正義的功能。在分配正義層面,環境標準體系厘清了環境容量的產權邊界,勾勒出了人們對環境客體的利用限度和他人對該利用環境客體的容忍限度,使經濟利益、健康價值和生態環境價值各安其所、和諧互動;在矯正正義層面,環境標準通過為已經造成利益侵害的環境利用行為提供科學技術判定工具,為環境執法和民事權利救濟行為提供依據,達到阻遏侵害進一步擴大,制止和制裁侵害行為,使失衡的利益關系回歸平衡狀態的矯正效果。

筆者以為,為推動環境標準的健康價值訴求在運行機制上接近正義目標,環境標準必須強化系統內、外耦合機制的打造。

首先,確立健康價值在環境標準體系構建中的中心地位。制度乃衡平協調人際利益關系的規范,健康、生態、經濟是人類生存發展不可或缺的價值要素。其中健康因其直接決定著生命的質量因而居于中心地位;生態則因維系著人體與外部的物質與能量交換關系,對人體健康具有直接影響,同時又是生物多樣性的載體,因而在人的利益構造中居于次中心位置;經濟則通過人為活動影響獲得更好的生存與發展空間的物質保障,它以生態環境為基礎,服務于人的需要,理應居次于生態環境的基礎地位。由此,環境標準形成一個“人體健康—生態修復—經濟發展”由內向外的價值序列。確立健康價值在環境標準體系構建中的主導地位,對于打造環境標準的規范合力無疑具有提綱挈領的意義。

其次,以健康價值為紐帶,重塑環境標準之間的有機聯系。以影響人體健康的環境媒介的系統性、整體性為出發點,對大氣、水、土壤、海洋、人群聚集和生活起居場所環境質量的相關性進行研究,強化污染物排放標準與相關的環境質量標準之間的銜接。特別是在設計污染物排放標準時要充分考慮到該污染物在不同的環境介質中的遷移特征所帶來的關聯影響。例如大氣污染物排放標準設計時要充分考慮大氣污染物的遷移沉降特點,將可能受到污染的水環境質量標準和與土壤環境質量標準的維護納入到污染物排放標準制定和執行的考量范圍。同理,水污染物排放標準和固體廢棄物排放標準的設計也要考慮到大氣等環境媒介的污染擴散可能,并結合不同環境功能區對環境質量的不同要求,科學設計標準。

第三,以環境健康保障需要為目標,清理環境標準體系,填補標準空白。例如,環境基準是制定環境質量標準的科學依據,它是環境中污染物對特定對象 (人或其他生物等)不產生不良或有害影響的最大劑量 (無作用劑量)或濃度。我國還沒有建立起自己的環境基準體系,環境質量標準制定過程中只能借鑒國外的環境基準加以適當改造,這使得我們環境質量標準沒有針對自己所面臨的環境健康保障需要專門設計,從而導致環境質量標準的科學性不足,并進而影響了污染物排放標準的制定和執行。因此,當前迫切需要建立符合中國國情和地方、行業環境健康風險控制實際需要的環境基準,為制定我國環境質量標準和污染物排放標準體系奠定基礎。再如,環境健康高風險區和兒童等敏感人群聚集地的環境質量標準和污染物排放標準體系基本處于空白狀態,這使得對環境健康敏感人群甚至是高危人群的風險預測和防范機制難以構建。此外,我國幅員遼闊,經濟社會發展和自然資源分布不均衡,因而各地面臨的環境健康風險千差萬別。因而迫切需要地方出臺相應的地方環境標準,但絕大多數的高污染區都沒有自己的環境標準。

最后,強化完善環境標準實施的配套工具。徒法不足以自行,環境標準的規范結構單一,其行為規范的自足性較弱,需要配套的法律責任和技術工具方能有效發揮引導環境利用行為、保障人體健康的規范作用。例如,建立以健康為導向的環境容量適時調查制度,科學核定、調整污染物排放總量;健全許可證發放規范,實現排放許可證與環境標準間的無縫對接;強化環境監測機制,及時、準確、完整地搜集環境質量和污染物排放信息,為環境標準的的執行情況提供評價考核依據。

注:本文為中南財經政法大學環境資源法研究所與美國NRDC合作項目《環境與健康法律問題研究》的階段性成果。

[1][美]霍爾姆斯·羅爾斯頓.哲學走向荒野[M].劉耳,葉平,譯.長春:吉林人民出版社,2000.

[2]周珂.環境法(第二版)[M].北京:中國人民大學出版社,2005.

[3]金瑞林.環境法學[M].北京:北京大學出版社,2002.

[4]呂忠梅.論建立以健康保障為中心的環境標準體系[A].“第四屆中國生態健康論壇”論文集[C].青州:2008.

[5][美]彼得·S·溫茨.環境正義論[M].朱丹瓊,宋玉波,譯.上海:世紀出版集團,上海人民出版社,2007.

[6]白居易.白居易集(卷四十六第二十六)[M].長沙:岳麓書社, 1992.

注釋:

①美國《國家環境政策法》第4 341條。

②環境問題引起廣泛關注的最初原因是因為它對人體健康損害。所以早期環境基本法所關注的人的權益是健康權,在立法目的上通過直接宣示保護環境從而保護國民健康、人人享有一個無害于健康的環境的權利等基本價值訴求。例如,美國1969年頒布的《國家環境政策法》第1條規定:“本法的目的在于……增進人類的健康與福利。”此外1967年日本《公害對策基本法》也明確了謀求全面推進公害對策,從而在保護國民健康的同時保全生活環境的立法目的。我國1989年《環境保護法》規定:“為保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害,保障人體健康……制定本法。”

③參見《中華人民共和國標準化法實施細則》第18條規定:國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。下列標準屬于強制性標準 ……4.環境保護的污染物排放標準和環境質量標準。

④在農田樣本區,每個點按梅花形采集土壤樣品,樣品取自地面垂直向下0～30厘米左右的耕層土壤。在教室和操場樣本區則采集四角和中央五個方位的塵土。

⑤Ⅱ類二級標準主要適用于一般農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場等土壤,是為保障農業生產,維護人體健康的土壤限制值。GB 15618一1995規定:土壤ph值>7.5時,土壤中鎘≤0.6毫克/千克,鉛≤350毫克/千克,(旱地)砷≤25毫克/千克。

⑥參見《食用農產品土壤環境質量標準》 (J H332-2006)電子版,第2頁。

⑦參見中南財經政法大學環境資源法研究所與美國NRDC合作研究“環境與健康”項目總報告《環境健康分析的法律分析》。

Health Value of Environmental Standards

ZHAO Li-xin
(School of Political Science and L aw,J ianghan University,W uhan 430056,China)

In recent years,the environmental health risks brought by standard discharge and frequent serious health injury incidents of environment pollution make us realize the great gap between the environment standard system and the need of the environmental p rotection and the safeguard of human health.The causes of the health value loss lie in both the structure incongruity of standard system and the deficiency of supporting tools.Realizing the health value means app roaching the justice.Led by the health value,perfecting the environmental system and imp roving the p ractice tools is the majo r way to app roaching justice.

environmental standard;health value;app roaching the justice

book=0,ebook=18

D912.601

A

1671-0169(2010)04-0030-05

(責任編輯:周振新)

2010-04-01

趙立新 (1968—),男,安徽舒城市人,副教授,博士研究生,研究方向:環境資源法、經濟法。