環境監管體制的審視:從重金屬污染的角度＊

陳 虹

(中南財經政法大學法學院,湖北武漢430073)

環境監管體制的審視:從重金屬污染的角度＊

陳 虹

(中南財經政法大學法學院,湖北武漢430073)

嚴峻的環境形勢下,重金屬污染仿佛壓垮環境監管的“最后一根稻草”。基于對A縣的微觀分析,可以發現職責虛化與協調障礙是環境健康監管體制的首要問題,單一薄弱的監管手段是環境健康監管體制的重要問題。為此,提出“整合性監管”的研究范式,強調:環境監管工具的協同與整合,環境監管各階段的協同與整合,各環境監管機構的協同與整合,監管式執法與公眾參與執法的協同與整合,宏觀治理措施與微觀治理措施的協同與整合。

重金屬污染;環境監管體制;整合性監管

一、重金屬污染:壓垮環境監管的“最后一根稻草”

多年累積之后,我國重金屬污染致病事件進入高發期,污染事件的跳躍性爆發,群體性事件的不斷涌現,給當地人民的身心健康帶來了極大危害,也敲響了重金屬污染治理的警鐘。環境監管似乎又站在一個歷史的十字路口上,重金屬污染會是壓垮環境監管的“最后一根稻草”嗎?

重金屬污染事件的高發絕不是偶然,絕不是區域性問題。越過重重表象的迷霧,我們發現:重金屬污染情況嚴重,但防治的力量卻明顯不足。至今對重金屬污染的防治,依舊是“問題導向性”,帶有強烈的應急性特點,仍處于初始與探索階段,缺乏整體性的應對;重金屬污染物一旦進入水體或土壤,就難以去除,經過食物鏈的生物放大作用,在較高級生物體內成千萬倍地富集起來,然后通過食物進入人體,在人體的某些器官中積蓄起來造成慢性中毒,危害人體健康,甚至造成對未來幾代人的影響;重金屬污染治理涉及的環節與部門較多,職權更為交叉,協調更加困難。

實踐表明,重金屬污染防治是一個復雜的問題,涉及從污染源到人體、從生產到生活、從環境條件到個體差異等方方面面。其公共的屬性決定了個人的、市場化的手段無法適用,必須由公共部門加以管理,因此,設定有效的管理體制及協調順暢的運行機制是解決重金屬污染的基本要求。那么,現行的環境監管體制,如何能以極富勇氣的制度創新,積極有效地應對重金屬污染的挑戰?

二、環境與健康監管體制的微觀樣本:基于A縣的反思

目前,我國統籌協調的環境與健康監管體制尚處于形成階段,相關環境健康監管機構沒有以“環境與健康”的名義主動開展工作,分工明確、權責清晰的環境健康監管體制似乎只是一紙藍圖。見微知著,從A縣的調研發現:

(一)職責虛化與協調障礙是環境健康監管體制的首要問題

1.環境健康監管機構認識不清、重視不夠。環境健康風險的預防和治理還沒有進入監管機構的主要工作職責范圍,依舊游離在相關監管機構的工作目標、資源配置、績效考核與管理制度之外。以衛生和環保兩個主要部門為例:

(1)環境健康風險監管在醫療衛生系統被邊緣化。衛生部門主抓的體現民生的工作重點與環境和健康工作基本沒有交集①,環境衛生在公共衛生工作中也相對次要。

(2)環境健康風險監管在環保系統被邊緣化。在工作目標層面,環保部門將工作重點放在了籠統的總量減排和重點污染源的“盯防”上,沒有以人體健康為本,沒有根據對人體健康的風險調整行政資源配置,實現以健康為導向的重點地區、重點污染物優先監測和治理;在監測工作層面,環境治理和監測的重點是COD和SO2等常規污染物,對與人體健康關系密切的重金屬、有機污染物等指標的監測考慮較少,與保障人群健康目標還有很大距離。

2.環境保護與健康保障職責的斷裂。環境污染和生態破壞的原因行為很多,關系鏈條復雜。依照現有權責劃分,擁有環境健康執法職權的部門包括衛生部門、環保部門、農業部門、國土資源部門等。這種職責的設定,看似明晰,實踐中卻往往割裂開來,造成部門之間的權限劃分既交叉又疏漏,容易產生利益爭搶和責任推諉,從而形成部門壁壘,增加執法部門間的矛盾和沖突 (如表1所示)。

表1 A縣環境健康監管分工

盡管A縣各職能部門對自身權責有所界定,但諸多職能的規定過于抽象,往往是有關部門“依據自己的職責”或“在各自的職責范圍內”實施監管,致使環境與健康的保障無所依歸。

3.中立綜合協調機制的虛化。環境與健康問題關涉甚廣,復合性強,僅靠一個部門或幾個部門無法解決。鑒于此,《環境與健康行動計劃》從國家層面著力于部門間環境與健康工作協調機制的建立,試圖解決環境與健康脫節的問題。然兩年來卻是“會議多”、“行動少”,并沒有實質性進展;對于集中爆發的問題,多依賴于被定性為臨時機構的應急中心來處理。在環境與健康問題日益嚴峻的情況下,環境與健康綜合協調的模式是否能發揮效用,紓解由環境惡化帶來的健康損害,令人擔憂。

越到基層政府,越是直面著環境與健康的壓力,對環境與健康綜合協調的需求更為強烈。以中央政府為藍本,A縣所在省份的衛生廳和環保廳根據各自職能及工作特點,也嘗試建立環境與健康工作協作機制,就環境與健康工作組織機構、協調機制,監測、調查和研究,環境與健康突發公共事件應急處置等予以原則性規定。但環境與健康綜合協調機制尚在探索中,現有規定多極為原則和抽象;突發環境事件只是由地方各級政府設置的臨時機構應對,為權宜之計。

4.協調程序的缺位。諸多法律法規、政策文件中,“某某負責協調某某”的習慣性表述,多指定一個協調部門,處理各種事宜。但該部門應如何協調?協調的程序如何卻是一片空白,語焉不詳。現實生活中,協調部門難以協調,不知道如何去協調;即使協調部門啟動了協調機制,也會由于相關部門強烈的部門利益本位而擱淺。一旦利益沖突加劇,協調部門往往糾纏于利益的漩渦之中,進退失據。A縣調研表明:環境與健康問題發生時,并不存在統一的程序予以協調,往往習慣讓政府出面,利用級別上的領導關系來進行處理。

(二)單一薄弱的監管手段是環境健康監管體制的重要問題

1.監測能力薄弱。環境監測和疾病監測是環境與健康工作的基礎,目前中國環境監測體系的設置和技術能力薄弱,監測的點位分布少、不固定、頻率低且項目少。越到基層環保監測力量越薄弱:許多地方的市級監測站基本只對重點污染源進行最多一個月一次的監測,欠發達地區常常連縣級監測站都未建立,大氣、水等環境要素的基本情況不清,遑論對有毒有害污染物的監測;鄉鎮一級基本還未形成環保力量,在城市以外的廣大農村基本就是環保空白地帶,導致各地的環境狀況不能及時向上反映,較大城市以外的人群面臨的環境污染風險處于“失控”狀態。環境監測和疾病監測系統彼此獨立,在監測點位和監測指標設置上存在不匹配情況,衛生部門的疾病監測網絡未能對與環境污染相關的健康損害實施有效監控。

2.監管理念消極模糊。A縣各方對環境損害現狀、可能導致的健康受損存在著不同認識:環境健康監管機構在日常工作和執法中沒有認識到環境損害與人體健康的內在關聯,沒有對職責背后的政策目的給予足夠重視。例如,農業執法大隊認為保護環境和保障人體健康是環保部門和衛生部門的職責,未曾認識到在A縣這個典型的山區農業大縣,農業執法是保護好農業環境、治理好面源污染的最便捷途徑,是保障人體健康的關鍵所在;而當地民眾對眾多以鉛鋅礦為代表的資源型企業已經或可能造成的人身損害憂心忡忡。監管理念的消極模糊,放任了重金屬污染風險的蔓延。

3.監管權限不足。在調研中,A縣環保部門和農業部門在談到執法困難時強調,作為執法部門卻并未享有相應的執法權限。環保部門的執法權限不足,缺乏必要的強制執行權以及限期治理決定權等剛性執法權力,在處理違法案件時,環保執法缺乏力度,常常以罰款到賬終結執法,造成環境行政處罰就是為了罰款的不良印象,也使違法企業產生通過“花錢”就可以合法排污的錯誤認識。農業部門同樣存在沒有執法權、執法力度欠缺、難以令公眾信服的困難。

4.監管手段單一。由于環境與健康問題的特殊性,環境污染或破壞的后果非常嚴重,不僅環境難以恢復,也往往造成特定區域內的人體健康受損,受害者眾多。但實踐中,契合環境與健康特點的監管手段缺失,導致監管僵化、效果有限;監管手段過于單一和粗暴,易將矛盾激化,影響監管目的的實現;公眾對監管手段的單一和強制意見較大,如果仍一味采取強制性手段,一旦不能及時解決,就可能引發群體性事件,甚至出現流血沖突。A縣調研表明,目前的環境健康監管仍以罰款等命令性手段為主,非強制性手段并未在監管中得到真正落實。

三、“整合性監管”:環境與健康監管體制的宏觀構建

上述調研所發現的問題,直指我國環境與健康監管體制的深層弊端,可見,管理體制的不協調、不協同是導致環境健康問題的主要原因[1](P96)。盡管近期國家層面針對重金屬污染防治的一系列舉措,已呈現出從“被動應付”逐漸過渡到“主動應對”、從消極無為到積極應對的趨勢[2]。但就整個體制而言,單純的修修補補無濟于事,故在此提出“整合性監管”的研究范式。

(一)環境監管工具的協同與整合

環境監管工具主要分為三種類型:直接監管、激勵性監管、自我監管 (如表2所示)。

對照表2可知,我國環境監管存在著較大的缺口與不足:環境監管無論從手段、類型數量還是其區域、領域覆蓋面來看,直接監管都占據了主導地位,而激勵性監管或自我監管則處于從屬地位。與中國所面臨的各種復雜污染狀況相比,環境監管模式明顯缺乏創新,監管手段無疑比較單一。重金屬污染防治積極尋求環境監管工具創新的動力更為強勁,其要求以直接監管為基礎,以激勵性監管為創新,以自我監管為補充,相互配合,共同作用。

表2 環境監管工具[3](P111)

(二)環境監管各階段的協同與整合

環境監管通常分四個階段[4](P127)(如表 3所示)。

表3 環境監管的四個發展階段

以環境監管的發展為標準,反觀我國當下的重金屬污染防治工作,可判斷我國重金屬污染防治呈現出多元化、過渡性與不平衡的特點:應急環境管理仍占據主導地位,表現為應急性特點濃厚②、運動性執法體現出環境監管的慣性思維③;工藝流程管理初見端倪④;產業生態管理有所體現、系統生態管理較為遙遠⑤。可見,復合性、累積性的重金屬污染需要多種橫跨技術、體制和政策等因素的綜合性舉措,全力應對。

(三)各環境監管機構的協同與整合

環境與人體健康之間聯系緊密,相互作用、相互制約,環境污染和生態破壞的后果最終都要在人體中體現,故環境與健康問題的解決需要多個部門的緊密配合,缺一不可。如前所述,形式上的各享其權、各負其責的監管體制看起來非常完美,而實際運行中卻是各行其是、各咎其職,經常造成管理中的缺位、錯位與越位:地方政府對區域環境質量負總責的制度不僅落空,而且常常“反串”,成為污染企業的“保護傘”;環保部門常常遭遇“官怒”與“民怨”,衛生部門對于環境污染所可能引發的健康影響長期未予關注,無法應對。職能部門之間存在著諸多溝通困難,并由此影響到執法工作中的協調,導致對重金屬的防治經常處在不可預測的狀態之下,對損害事件的流程與發生無法進行有效管理,往往會延誤問題解決的最佳時機。直到嚴重的損害后果出現時,才被迫動用應急機制和問責機制。現實中類似場景的一再出現深刻表明,根源于部門立法、部門權力法律化的管理體制,不可能建立真正有效的協調機制;而游離于法律框架之外所成立的機構、建立的工作機制本身更加具有不確定、不規范的特性,更不可能實現有效運轉。

回歸法治的軌道,在環境健康問題上,應建立由環保部門全面負責,衛生、技術、農業、水利等相關部門分工負責、統一協調的管理體制,并建立相應的協調、協同工作機制;改變習慣于用臨時機構、臨時措施、運動方式解決長期問題的思維方式,始終堅持在法律的框架內,以正常機構、長效措施、穩定方式保證目標的實現[1](P96-97)。

(四)監管式執法與公眾參與執法的協同與整合

長期以來,由中國政府推動、主導的“自上而下”的監管式執法沿襲已久。但面對經濟高速增長而產生的嚴重環境問題,日益高漲的民眾環境利益訴求、聲勢浩蕩的“生態運動”促進了“自下而上”的環境規制變革。政府意識到:環境保護僅有政府的努力是不夠的,必須將單向的監管式執法轉變為與公眾參與執法并重,充分調動民眾的積極性,動員廣大民眾參加到環境保護中去;政府認可個人擁有清潔環境的權利,無論是同污染公司之間的直接沖突,還是上街對污染進行抗議敦促政府采取行動;政府采取措施來幫助公眾參與執法,包括環境信息披露和允許公眾參與發展決策的制定。

1.環境信息披露。環境信息披露將公眾引入既往的監管式執法體系中。在政治角度,環境治理的信息手段推動了社會的民主價值觀,它給予公眾獲得環境信息的渠道,幫助他們以一種有意義的方式參與到環境決策制定中,有助于提高透明度、包容度和民主的程度;從實用角度,環境信息披露補償在環境監測和執行方面政府資源的不足,并使參與式執法成為可能;從法律角度,環境信息披露通過賦權于公眾參與到監測和執法中,從而影響違法者對于自身違法行為所受懲罰的預期,提高違法者被懲處的可能性。因此,環境信息披露通過關系和交流的機制生效,通過利益相關者之間漸進和靈活的互動可以實現更優的環境執法績效[3](P142)。

2.公眾參與。我國環境公眾參與的基本法律框架已有章可循,但實踐仍存在許多不足:公眾參與基本上限于環境污染和生態破壞發生之后的末端參與;公眾參與的渠道多為進行各種形式的環境保護宣傳和開展各種形式的環境學術活動等間接參與方式;公眾參與仍停留在法律的原則性規定之中,尚未具體化、制度化;公眾參與缺乏法律程序上的確定性,特別是公眾參與權的行使程序和救濟程序基本上付之闕如[5]。為避免我國環境監管中公眾參與流于形式,必須解決好拓寬公眾參與的范圍、開辟公眾參與的渠道以及建立和完善環境公益訴訟制度等問題。

(五)宏觀治理措施與微觀治理措施的協同與整合

本項目既立足中國經驗的獲得,又關注國際經驗的比較。在對美國的實地考察中,看到美國的城市、工廠經過幾十年治理才取得的成效,使我們對重金屬污染治理的長期性、復雜性有了更為深刻的認識。此項工作絕非做一次排查、采取幾次集中治理行動就可以奏效的,必須要準備花幾十年甚至更長時間,全社會投入、全過程控制并且隨著情況的變化及時進行調整,才可能使問題真正得到解決。而這些都必須有賴于合理的制度安排、嚴格的執行手段、綜合的治理方式、長效的管理機制。

但是,宏觀的制度構建并不等于我們無所作為,微觀的治理措施也許僅僅是小舉措,但確有實效。以課題組調查中發現的鉛污染問題為例,污染源可能是多方面的,除了冶煉廠的排放以外,礦石運輸的揚塵、建筑涂料與兒童玩具等等,都可能成為兒童高血鉛的誘因。為防止兒童血鉛含量超標,可以對各種污染源采取措施,隔斷鉛進入兒童體內的途徑。如企業除了減少煙塵排放以外,還可以對運輸礦石的車輛進行密封與徹底清洗;市政可以對于鉛礦石運輸經過的馬路進行沖洗;家庭注意衛生習慣的養成,進入室內更換鞋子,勤洗手,不購買含鉛玩具,不使用含鉛油漆裝修,等等;政府各有關部門可以對公眾進行宣傳教育,幫助居民了解鉛污染的防治知識,推廣實用技術,對環境及時進行監測并發布信息,還可以制定專門計劃,對受到危害的居民實施搬遷、更換家庭土壤、進行農田生物治理等等,也可以指導居民合理治療,減輕鉛污染的危害程度,等等。但遺憾的是,這些立竿見影的舉措卻沒有獲得應有的關注與推動。

注:本文為中南財經政法大學環境資源法研究所與美國NRDC合作項目《環境與健康法律問題研究》的階段性成果。

[1]呂忠梅.重金屬污染:緊迫而不容回避的健康危害[A].楊東平.中國環境發展報告(2010)[C].北京:社會科學文獻出版社, 2010.

[2]中國環保設備門戶網.重金屬污染綜合整治實施方案[EB/OL]. http://www. hb114. cc/new s/hyzx/hbbg/20100428103000. htm,2010-04-28.

[3]李萬新.中國的環境監管與治理——理念、承諾、能力和賦權[J].公共行政評論,2008,(5).

[4]王如松.可持續發展的生態學基礎[A].葉文虎.可持續發展的新進展(第3卷)[C].北京:科學出版社,2010.

[5]史玉成.論環境保護公眾參與的價值目標與制度構建[J].法學家,2005,(1).

注釋:

①例如,衛生部部長陳竺2009年在國務院新聞辦召開的記者招待會上說:“中國醫改就是對準‘看病難、看病貴’下藥,實現基本醫療保障制度,緩解和減少由于疾病造成的個人家庭破產,完善基本醫療服務體系方便群眾就醫,促進基本公共服務均等化,預防重大疾病。”

②在2009年12月29日舉行的全國環境應急管理工作會上,環保部副部長張力軍介紹說:2010年我國環境應急管理的工作重點包括對重金屬污染引發的環境事件的快速處置。金屬的采選業在我國已經有幾百年的歷史,過去粗獷發展方式留下的礦山、礦渣還在繼續威脅著生態環境,所以對重金屬污染地防范要提到各級環保部門的議事日程。

③環保部決定:全面開展重金屬污染防治執法大檢查,集中檢查重點區域、重點行業、重點企業污染治理和環境安全隱患等情況,對于不符合產業政策的企業,堅決予以取締;對于污染嚴重和造成重、特大環境事件的企業,予以關停;對于不能穩定達標的企業,責令限期整改。

④環保部最近剛剛協調有關部門設立了重金屬污染防治專項資金, 2010年該專項資金共有10億元,按照“以獎促治”的思路,對東部、中部、西部地區經過治理符合標準的企業區別對待,給予不同比例的獎勵;鼓勵推廣應用治污新技術新產品,提高污染治理水平。

⑤環保部組織編制重金屬污染防治規劃。篩選重點防控區域、行業和企業,將鉛、汞、鎘、砷和鉻等重金屬作為防控重點,統籌規劃重金屬污染治理,分期分批確定減排任務。創新重金屬污染防治方法,通過專家論證和科學論證,探索有效方式加以防治。

Exam ining the Environmental Monitoring System:Based on the Perspective of Heavy Metal Pollution

CHEN Hong
(School of L aw,Zhongnan University of Econom ics and L aw,W uhan 430073,China)

In the serious environmental situation,heavy metal pollution is the“last straw”that has crushed the environment monitoring.From microscopic analysis based on A County,we can find that the virtual functions and coordination disorder in environmental health monitoring system are the most important influential factor,and that the simp le and weak supervision in environmental health monitoring system is an impo rtant influential facto r.Therefo re,this paper p roposes the research paradigm of“integrated supervision”,w hich emphasizes the integration of environmental regulation tools,the integration of various environmental monito ring stages,the integration of the environmental regulato ry agency coo rdination,the integration of regulatory enforcement and public participation,and the integration of micro-and macro-control measures and management measures.

heavy metal pollution;environmental monitoring system;integrated supervision

book=0,ebook=53

D912.601

A

1671-0169(2010)04-0035-05

(責任編輯:周振新)

2010-04-01

陳 虹 (1974—),男,湖北仙桃市人,講師,法學博士,研究方向:環境資源法學。