中國生態工業園區的發展 (2000—2010年)＊

石 磊,王 震

(1.清華大學環境科學與工程系北京100084;2.北京林業大學環境科學與工程學院北京100083)

中國生態工業園區的發展 (2000—2010年)＊

石 磊1,王 震2

(1.清華大學環境科學與工程系北京100084;2.北京林業大學環境科學與工程學院北京100083)

自2000年以來,我國開始在國家層面上開展了生態工業園區的系統實踐。本文回顧了我國發展生態工業園區的背景和發展歷程,在概述建設現狀的基礎上總結了我國生態工業園區的發展模式,指出建設過程中存在產業形態發育不良、生態功能發揮不完善、綜合競爭力欠缺等問題,剖析了動力、能力、約束和激勵機制等方面的成因。最后,給出了發展對策建議。

生態工業園區;生態工業;循環經濟;可持續轉型

一、宏觀背景與發展歷程

生態工業園區 (EIP)是指按照循環經濟理念、工業生態學原理及清潔生產要求來規劃和建設的產業園區。在生態工業園區內,企業成員之間可以通過副產物和廢物交換,物質、能量和水的逐級利用以及基礎設施共享等手段來實現園區整體環境效益與經濟效益的雙贏[1](P41-46)。

我國在2000年前后開始了生態工業園區規劃與建設的系統性探索工作。最初,通過與清華大學的合作,浙江省衢州市在其下屬的4個工業園區內開展了生態工業園區規劃的探索工作[2](P297-310)。其后,廣西貴港市開展了甘蔗制糖生態產業體系的規劃與建設工作[3](P29-33),并被國家環保部門批準為生態工業建設示范園區,由此我國正式開啟了國家層面生態工業園區規劃建設的系統實踐。至2010年4月,環保部門共批準了36家單位進行國家級生態工業建設示范園區的創建工作,其中天津經濟技術開發區和蘇州工業園區等6家已被正式命名為“國家生態工業示范園區”。

為了推進 EIP的建設工作,國家環保部門會同商務以及科技部門于2003年出臺了《國家生態工業示范園區申報、命名和管理規定 (試行)》和規劃指南,隨后,2006年發布了行業類、綜合類和靜脈產業類三類生態工業園區的技術標準 (試行),2007年又發布了《國家生態工業示范園區管理辦法 (試行)》,進一步修訂了建設規劃和技術報告的編制指南,制定了國家生態工業示范園區建設考核驗收的程序和績效評估規則。同時,生態工業園區作為發展循環經濟的重要實踐形式受到了國家在法律層面上的重視,2008年出臺了《循環經濟促進法》。與此同時,實踐層面上先后兩批共33家工業園區被列入了國家級循環經濟試點單位。

我國生態工業園區的發展歷程及背景情況列于下表 (如表1所示)。

可以看出,生態工業園區的實踐與經濟發展和環境保護兩條主線密切相關,是落實經濟發展與環境保護關系“三個轉變”的重要舉措。從20世紀80年代作為經濟體制改革、對外開放的“集中高地”,到90年代外向型經濟的“試驗田”,再到目前技術升級、產業結構調整的“助推器”,我國在2000年前后就已經建立起了以工業園區為主要載體的工業發展體系。其后,經過多次治理整頓,省級及以上開發區多達1 568家,市級及以下行政單位也建設有大量的工業集中地,園區內工業產值占國內工業總產值的60%以上。

表1 我國生態工業園區的發展歷程及背景情況

在環境保護方面,我國在2000年前后開始進入了大范圍生態退化和復合性環境污染階段,結構性污染和區域性污染特征顯現,經濟發展與環境污染的矛盾日益突出。盡管采取了“一控雙達標”和“零點行動”等重大舉措,環境保護與經濟發展“兩張皮”的尷尬局面依然存在。為此,環境保護工作迫切需要尋找到融入經濟發展領域的新的陣地和手段。工業園區由于企業集中、產業活動強度大、資源通量高和污染密集,成為資源環境問題的高發地。在發展過程中,普遍出現了土地濫用、經營粗放和環境污染等問題,有些工業園區環境管理職能薄弱、環保規劃不健全、環境違法現象頻發。

為此,工業園區生態化轉型就成為我國工業可持續發展和走新型工業化道路的必然選擇,生態工業園區成為應對區域性和結構性污染的有力舉措,并由此開始了全國范圍內的系統實踐。在實踐初期,生態工業園區曾希望作為繼經濟技術開發區和高新技術產業園區之后的第三代工業園區[4](P285-288),這種以生態環境保護為主導的園區升級換代是值得肯定的,但需要強有力的政策手段和系統支持。

二、發展現狀

(一)取得的成就

1.建立了多級分類示范體系,涌現出大量典型案例。在國家層面,截止到2010年4月,由環境保護部批準的國家級生態工業建設示范園區有36個,其中天津經濟技術開發區和蘇州工業園區等6家園區已經通過了驗收被命名為“國家級生態工業示范園區”。按照園區性質以及產業類型不同,這些示范園區劃分成三類:(1)綜合類園區,是由不同工業行業的企業組成的工業園區,主要針對在高新技術產業開發區、經濟技術開發區等工業園區基礎上改造而成的生態工業園區,目前已批準建設了24家;(2)行業類園區,如以煤炭、鋼鐵、鋁等資源開發為主的工業區,目前已批準建設了11家; (3)靜脈產業類園區,類似于日本的 Ecotow n,建設相對緩慢,目前僅有青島新天地靜脈產業園1家。

2005年第一批循環經濟國家試點列入了曹妃甸、柴達木和天津經濟技術開發區等13家園區, 2007年的第二批循環經濟國家試點又列入了西寧經濟技術開發區和寧夏寧東能源化工基地等20家園區。此外,這兩批試點還在“重點領域”中列入了數十家再生資源加工利用基地,如天津子牙工業園和沈陽再生資源產業基地等。

在省級層面,以江蘇省為例,自2005年起批準了揚子江國際冶金工業園和南京高新技術產業開發區等30家省級生態工業建設示范園區,其中常州鐘樓經濟開發區和武進高新技術產業開發區等5家園區已經通過驗收。

這些不同層面和不同類型生態工業園區的建設,逐步完善了生態工業網絡,優化了產業布局和產業結構,提高了產業發展的環境友好性,促進了工業園區的節能節水和污染減排,同時強化了園區的環境管理能力。

2.建立了較為系統的法規政策體系。在法律層面上,2008年頒布了《循環經濟促進法》。在政策層面上,為指導和促進各類各級開發區和工業集中區開展生態工業園區建設工作,國家環保部門自2003年起陸續出臺了《國家生態工業示范園區管理辦法 (試行)》、《生態工業園區建設規劃編制指南》和綜合類、行業類及靜脈產業類生態工業園區標準,并建立了國家生態工業示范園區建設領導小組。此外,國土管理部門、經貿管理部門、科技管理部門也都對工業園區從土地開發、基礎設施建設、進出口管理、財政稅收、技術進步等方面做出規定,直接或間接影響到生態工業園區的建設。例如,商務部關于建立招商選資綜合評價體系的指導意見,國土資源部通知開展開發區土地集約利用評價工作,財政部、國家稅務總局關于提高部分商品出口退稅率的通知等。一些國家級或省級工業園區也出臺了與生態工業園區規劃建設相關的規定,例如廣州開發區出臺了《關于加快推進循環經濟發展的若干意見》等。

上述法律、經濟、信息和技術等多種政策手段為生態工業園區的建設提供了較為系統的制度框架,使之逐步走向科學化和規范化的軌道。

3.促進了相關理論的研究,形成實踐與理論相互推動的局面。在生態工業園區建設初期,理論研究主要集中在概念辨析、理論探討和外來經驗引介等方面[5](P189-192)。隨著實踐案例的不斷豐富,一方面刻 畫區域 層面[6]或 行 業 層面[7](P6-9)[8](P203-206)的產業共生體系的案例研究大量涌現,另一方面有關生態工業園區規劃[9](P47-51)[10](P95-101)、 產 業 共 生 模式[11](P11-14)[12](P77-85)、推 進 機 制 和 政 策 建議[13](P118-128)[14](P63-67)等方面的理論研究也逐漸展開。總體而言,盡管我國生態工業園區的相關研究還處于起步階段,但已經形成了理論與實踐互動的良性局面。

(二)模式特色

與歐美和日韓等發達國家比較,我國生態工業園區建設表現出了強烈的中國特色,突出表現為:

1.生態工業園區建設的組織模式。我國生態工業園區建設大多是政府主導的組織方式,也就是說絕大多數園區的推動者和決策者都帶有政府色彩,尤其是經濟技術開發區和高新技術產業園區。這種組織方式的優點在于短期內可以集中大量資源,搭建出生態工業園區賴以支撐的平臺或要素;缺點是可能導致“拉郎配”現象的發生和不合理共生體系的出現并最終導致資源的大量浪費。

2.生態工業園區建設的增長模式。我國生態工業園區呈現典型的產業增長動態特征,鮮有產業“崩塌”現象發生。也就是說,大多數園區都處在企業集聚的上升期,招商引資或選資是當前生態工業園區建設的主要任務,這給生態工業園區構建合理的產業共生體系提供了良好機會。事實上,產業鏈招商、產業共生招商或補鏈招商將成為我國生態工業園區建設的重要手段。

3.生態工業園區建設的演進模式。我國生態工業園區在生態基礎設施建設模式方面迥異于發達國家,表現在水和能量基礎設施往往是集中建設模式,即為了招商引資需要往往先行建立集中污水處理廠或熱電廠,而廢物處理與循環模式則正好相反。由于我國大量剩余勞動力的存在導致廢物循環產業的市場自發體系發達,規模化廢物循環企業生存空間受到很大壓縮[15](P740-743)。

4.生態工業園區建設的網絡模式。迄今為止,我國生態工業園區建設還停留在單個工業園區層面,沒有形成類似于英國國家產業共生項目(N ISP)那樣的全國性或區域性產業網絡體系[16]。生態工業園區聯盟有待形成。

三、存在問題及成因

(一)存在的問題

1.產業共生形態發育不良。園區內產業類型不夠多樣化,某些產業和生態基礎設施單元缺失,產業延伸不足且鏈接不充分,仍處于簡單的企業內部資源循環利用與上下游產業延伸發展階段,缺乏以廢物循環利用、產業生態鏈接為核心的關鍵共性技術支撐,資源浪費與環境污染嚴重。這在成長初期或者規劃不盡合理的工業園區中尤為明顯。例如,我國在2000年前后曾經大力推行過特色專業化園區的發展,在城市周邊規劃建設了一些紡織印染、化學化工、輕工機械等專業化園區,這些園區在廢物的規模化處理處置方面存在一定優勢,但也導致了園區產業類型多樣化不足而致的某些補鏈環節缺失狀況的出現。

2.生態化功能發揮不盡完善。園區產業發展與生態基礎設施建設關系失調,物質代謝結構停留在初級水平或不盡合理,資源能源利用效率和效益亟待提升。例如,我國某些開發區在生態基礎設施建設上存在兩種不良現象:一種是建設嚴重滯后,不僅帶來了嚴重的環境污染問題,而且還阻滯了相關產業體系的集聚或升級發展;另一種是盲目超前,不切實際地進行大規模土地開發和基礎設施建設,但由于市場不成熟等因素并沒有招商引資來相適應的產業體系,導致大量土地的閑置和巨大的經濟債務。再如,某些生態基礎設施的建設和運營模式不盡合理而導致園區生態化水平難以提升,有些園區沒有建立規范的廢物回收和循環體系,而是任由自發的市場體系進行廢物流轉,導致廢物得不到有效的資源化,甚至還造成一定的二次污染。

3.核心競爭力缺乏。有些園區尤其是東部沿海開發區在短期內集聚了為數不少的企業,但并沒有采取有效措施如建立廢物最小化俱樂部和廢物交換平臺等來促進園區的生態化水平,導致園區吸引力下降和產業升級困難。在生態工業園區建設過程中,也沒有真正將生態工業園區建設理念和要素納入到工業園區的建設主流中,只是機械地照搬一些工業共生模式或者采用“拉郎配”手段強行構建一些工業生態鏈,其漠視市場規律和企業意愿的做法難以帶來工業園區的持續良性發展[17](P3356-3364)。

(二)成因分析

上述問題的出現固然與工業園區的發展階段、資源稟賦和開發模式有關,但其深層次的原因主要是生態工業園區自身的動力、能力問題以及其外在的約束和激勵機制問題。

生態工業園區作為一個承載工業發展的系統,其相關作用主體主要有園區管理者 (政府派出機構性質的管理委員會或者市場化的運營公司)、上級管理部門、競爭者、協作者、中介機構和公眾等。無論是政府還是企業,工業園區管理機構作為一個運行主體,其決策和運行必然受到約束、激勵、支持和壓力等四種不同性質外部力量的作用 (如圖1所示)。

1.動力方面。主要表現為發展理念不清、發展路徑不明和發展舉措不當。環保部門的兩次評估都指出:有些示范園區對于生態工業園區建設的意義和作用認識不到位、建設目標不明確、實際工作和工程沒有開展,得到批復后就將工作擱置起來。對工業園區建設規律認識不清和自身定位不當也是導致建設績效欠佳的重要原因,突出表現為實踐內容的形式化和簡單化以及目標與內容的脫節等[18](P195-200)。在政府主導模式下,工業園區建設是由土地開發、基礎設施建設和產業發展三個相互依托、相互影響的要素所構成的一個有嚴格時序界限和定量關系的組合系統[19]。對于土地開發、基礎設施建設、產業發展的內在約束和動力機制沒有認識清楚,就可能導致建設過度或者不足,從而出現各種問題。

圖1 我國生態工業園區建設的影響因素及其作用機制

2.能力方面。主要表現在資金制約、技術創新不足和人才欠缺上,總之就是園區自身造血能力不足。2008年示范園區評估表明:部分園區資金來源渠道不暢和不確定直接制約了建設規劃中重點支撐項目的落實,影響了相關企業的積極性,造成廢舊物資回收利用技術開發投入的嚴重不足,企業難以取得應有效益,規模難以擴大。技術創新和人才不足也是一個主要瓶頸。目前,我國與生態工業發展相關的技術尚顯薄弱,生態工業鏈中的物質流動過程和產品生產過程的生態化改造缺少技術支撐。一方面缺乏關鍵鏈接技術、代謝分析與綜合技術以及風險控制技術等專一性技術的支撐;另一方面也缺乏物質、能量和信息的優化集成平臺技術與決策系統的支撐。

3.約束機制。主要是制度框架不清和運作機制不明。作為改革開放的試驗田,以開發區為主的工業園區曾經一度是“政策先行區”。然而,開發區發展至今,仍然沒有一部以開發區為主體的法律,不同開發區仍然由不同的行政部門進行管理。這種管理體制盡管為政策創新留下了較大的余地,但也給生態工業園區規劃建設帶來相當多的不確定性,使大多數園區對于生態工業和循環經濟發展缺乏清晰的框架和路線圖。在近期則強烈地表現為約束過度的傾向,如2003年以來土地管制、稅制改革、勞動法出臺和環境規制等約束性制度在短時間內集中出臺,再加上人民幣匯率和國際經濟形勢的惡化,使得生態工業園區建設舉步維艱。此外,生態工業園區的壓力政策欠缺,導致某些工業園區對來自公眾或中介機構的壓力響應不足。

4.激勵機制。表現為激勵過度與不足并存。目前大多數開發區都采用政府主導開發的模式,對于開發區,政府的職責定位不甚清楚,存在管理越位、錯位和失位問題,相應地造成了對開發區的激勵過度或不足。激勵過度主要表現為開發區現行的激勵機制和考核機制過于強調經濟指標;尤其是經濟投入指標,有些開發區甚至出現了“全民招商”,加劇了地方政府競爭,嚴重擾亂了經濟發展秩序。激勵不當主要表現為推進生態工業園區發展的政策措施不到位。目前我國政府對生態工業園區建設的支持主要體現在宣傳和引導層面,在制度框架和政策體系上還存在一定的缺失。表現為:(1)政策創新不足。尚不存在一個基于頂層設計的統一的生態工業園區政策框架,對鼓勵生態工業園區發展的宏觀調控、財稅金融優惠、激勵機制等方面的政策也相對缺失。例如,在水管理方面,是否實行了需求側管理,是否可以實行園區末端監測手段。(2)現行政策帶有較強烈的部門色彩。(3)產業、基礎設施和園區整體的政策存在沖突。受政策的限制,一些具有良好社會效益和環境效益的補鏈項目無法引進、無法運轉。(4)政策制定和施行上沒有充分體現生態工業園區理念。

四、對策建議

(一)第三代工業園區的發展定位需要新一輪的政策創新

生態工業園區如果要真正成為繼經濟技術開發區和高新技術產業園區后的第三代工業園區,就需要開展進一步的政策創新,成為新一輪的“政策先行區”。畢竟,第一代的經濟技術開發區得益于“三致力、一為主”的發展定位和政策支撐,第二代的高新技術產業園區得益于高新技術產業的發展定位和政策支撐。對于生態工業園區而言,堅持生態主導的發展定位是沒有問題的,也是必須的,但如何進行政策創新,使之從孵化中的“小生境市場”成長為產業發展的主流,是一件任重道遠的事情。

(二)進行有效的政策集成,構建統一的生態工業園區政策體系

針對生態工業園區建設遇到的新情況、新問題,一方面要協調生態工業園區建設中利益相關者的關系,消除現行政策的部門色彩和不合理之處;另一方面要進行政策創新,綜合運用約束、激勵、壓力和支持性政策手段,構建統一的生態工業園區政策體系,為生態工業園區建設提供規范的制度框架,建立生態工業園區健康有序發展的長效機制。

(三)將生態工業園區規劃與建設納入園區決策主流

生態工業園區規劃和建設要想取得效果,就需要將生態工業園區的核心要素納入到園區規劃與建設的決策主流中去。例如,引進“補鏈”企業,建立和強化熱電、污水處理和廢物循環等生態基礎設施,在企業節點單元的引進發展上為產業共生創造條件;充分考慮廢物循環的規模效應和范圍效應,讓產廢單元與消納單元協同發展,保障工業共生功能的有效發揮;在進行土地開發、基礎設施建設或產業發展規劃時,充分考慮相互間的協同關系,尊重生態工業園區建設的發展周期和客觀規律,避免沖突和矛盾。

(四)加大生態創新力度,建設生態工業園區技術創新體系

加強關鍵鏈接技術、物質代謝分析與綜合技術、能源高效利用、水資源高效利用技術以及風險控制技術等專一性技術的研發,加大最佳適用技術和最佳可得技術的推廣;以重點企業為龍頭,強化科研創新和交流,開發資源利用新方式,延長經濟產業鏈條,提高產業鏈的整體效率和效益;加大物質、能量和信息的優化集成平臺技術與決策系統的科技支撐、推廣和應用;創建和培育一些公共平臺,發展生態工業園區創新體系,培育核心競爭力。

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Eco-industrial Parks in China(2000—2010)

SH I Lei1,WANG Zhen2
(1.Department of Environmental Science and Engineering,Tsinghua University,Beijing 100084,China; 2.School of Environmental Science and Engineering,Beijing University of Forestry,Beijing 100083,China)

This paper review s the development of eco-industrial parks in China.By p resenting the achievements and p roblem s,the paper summarizes some features of China's eco-industrial park development,including the government-o riented p romotion model,the sustained industrial grow th,the centered infrastructure construction mode and the under-development national industrial symbiosis network.For the p roblem s in eco-industrial parks development,the paper analyzes the causes,including impetus,capabilities,constraints and incentive issues.Finally,some countermeasures are p resented for the development of eco-industrial parks.

eco-industrial park;ecological industry;circular economy;sustainable transformation

book=0,ebook=23

F424.1

A

1671-0169(2010)04-0060-07

(責任編輯:朱 蓓)

2010-05-16

國家科技支撐計劃資助項目 (2009BAC64B01)

石 磊 (1972—),男,山東沂南縣人,副教授,博士,研究方向:產業生態學與循環經濟。王 震 (1976—),男,山東濰坊市人,副教授,博士,研究方向:產業生態學與循環經濟。