關于進一步盤活閑置土地的調研報告

德清經濟開發區國土資源所 陳建敏

關于進一步盤活閑置土地的調研報告

一、土地閑置原因及存在問題

土地閑置和粗放使用現象由來已久，成因復雜，現階段閑置土地主要存在以下幾個問題：

1、供地不及時造成土地閑置。一是政府征地難度加大。政府在征地過程中，不少農民因對土地價格、補償標準、利益分配等問題有存有異議，影響和干擾征地工作，以致政府無法如期供地，造成不少建設用地閑置。二是缺少建設用地指標。與企業簽訂合同后，因缺少建設用地指標，沒有向用地單位供地，以致一些建設項目擱置，不少農田已進行前期開發難以有效利用。

2、違規用地造成土地閑置。在配置土地資源時，還缺乏一套科學合理的用地定量機制，造成少數企業批多用少，而一些有發展潛能、成長型中小企業急需工業用地得不到解決。少數企業審批土地以“圈地”為目的，已供土地建設容積率和投資額未能達到規定要求，造成建設用地部分閑置。個別用地單位以辦企業名義審批建設用地，實則為了倒賣土地。據了解，目前還缺少一套有效的閑置土地收回措施，特別是對時間跨度大、情況復雜企業的閑置土地，處理辦法不多，如中大、富鴻集團等。

德清經濟開發區國土資源所 陳建敏

3、部分區塊土地利用率不高。隨著城區規模的不斷擴大，企業用地存在多批少用現象，廠房樓層低，廠區面積大，有的還在廠內種起了莊稼，有的搞起了廠內公園，土地粗放使用。有些企業建筑體量小，建筑密度和容積率相對較低，一定程度上造成土地資源浪費，如浙江星豐科技有限公司等。

4、村留地未能有效利用。除安置小區閑置土地外，全區一些村留地未得到充分開發利用，對城市形象造成一定影響。其主要原因是：一是資金問題。一些集體經濟相對薄弱的村，沒有能力自主開發村留地，往往采取以上補下方式交給開發公司開發，但在利益分配上與開發商協商時間過長，進展相對比較緩慢。二是規劃問題。一些村留地建設項目與建設規劃缺乏銜接，項目審批環節或計劃立項時間過長，使村留地處于長期閑置狀態。

5、閑置土地處置難度大。一是土地權屬因素。土地使用權歸業主所有，對新批的工業用地，可以強制要求達到每畝150萬元投資強度、容積率1.0以上和綠地率20%以內的規定，但對原有用地，要增加投資強度或提高容積率，缺少制約措施。二是土地政策因素。涉及土地政策和法律法規多，控制日趨嚴格規范。而閑置土地和利用率不高的土地大部分為銀行抵押或是層層轉讓，“身份不清”，利益關系復雜，要改變土地用途或改變經營結構，受多種因素影響。三是土地成本因素。近年來土地價格飛漲，給政府收購整合帶來成本壓力。

原因分析：

1、企業自身原因，造成閑置。因規劃用地面積較大，需要分期建設，但項目施工進展較慢，造成用地局部閑置。有些項目因企業自身資金運作困難，開發產品市場需求量發生變化而不適應擴大規模，近期內建設完畢的可能性不大，而造成閑置。據調查的14宗閑置1年以上工業項目用地，其中有13宗為企業因自身原因。調整生產或經營布局，未執行原定建設規劃，土地多批少用，造成約525畝土地閑置。

2、市場經濟形勢變化，企業因故停產或轉讓，造成土地閑置。由于企業經營不善，導致企業破產倒閉或轉讓，如浙江華莎馳紡織有限公司轉讓后造成23畝土地閑置，浙江我武生物科技有限公司89畝閑置。

3、土地管理政策反復，造成土地利用率不高。前幾年，土地“瓶頸”問題還未凸現，土地管理政策相對寬松，政府為做大做強企業，鼓勵企業多征地，建花園式廠房，土地粗放使用情況嚴重。工業用地實行投資強度、容積率標準并不高，企業為便于今后發展和減少投資成本，往往按照標準下限，預留了部分土地，廠房建設也趨于低層化，土地利用率不高。個別企業甚至以擴大生產為名多征土地，實際目的卻是買賣土地牟取暴利，在轉手倒賣的同時，造成土地閑置。

4、政府部門招商心切，預審把關不嚴而導致土地閑置。有些企業項目可行性方案純屬虛構，企業沒有正式生產線，廠房建了部分就斷了資金鏈，從而導致局部閑置。如浙江華毅能源建設有限公司建了約100畝標準廠房無人租，約50畝空閑土地無力開發。德清歐華聯紡織有限公司約10畝土地因出租回報低而停建空置。

二、盤活閑置土地的對策建議

1、提高認識，切實加強對盤活閑置土地工作的領導。各級要進一步統一思想，提高認識，把節約集約利用土地作為實現經濟社會各項事業可持續發展的重要舉措來抓。強化盤活閑置土地與節約集約利用土地工作的領導和協調力度。對閑置土地、建筑容積率和投資強度等情況作一次全面調查，系統掌握可使用的閑置土地的分布、數量及性質，建立閑置土地資源信息庫，為下步盤活閑置土地工作打下基礎。

2、積極做好宣傳發動工作，在全社會營造處置閑置土地的良好氛圍。充分利用電視、報刊和網絡等輿論方式，加大宣傳力度，增強社會各界對依法處置閑置土地的必要性和重要性，在全社會營造處置閑置土地的良好氛圍。各部門單位要落實具體措施，深入細致，做好土地使用權人的思想工作，向他們講清政策要求，爭取他們的主動配合。同時，要注意維護各方的合法權益，避免不必要的社會震蕩。

3、嚴格用地審批，加強跟蹤監管。要嚴格審查用地單位的用地效益和用地定額，按照投資額、投資密度、從業人員數量，合理確定土地供應量。堅決執行經營性用地招拍掛出讓制度，不斷規范土地出讓行為，從源頭控制土地閑置現象。進一步加大監管力度，督促用地單位按合同履行竣工時間和建設標準，加快已供土地的開發建設速度，不斷提高土地總體利用率。

4、積極解決困難，及時做好供地工作。要積極開展土地法律法規的宣傳和教育，為征地工作創造良好的法制和社會氛圍。認真總結征地工作經驗，深入研究分析征地工作難點。廣泛聽取村兩委和被征地農民的意見，對征地工作中人民群眾反映強烈的問題，認真加以研究解決，及時做好供地工作。要切實做好失地農民的保障工作，合理制訂征地補償標準，解決失地農民的后顧之憂。要積極盤活存量土地，盡力爭取建設用地指標，為經濟社會發展拓展空間。

5、加大執法力度，依法依規分類處置閑置土地。

政府及其職能部門要加大土地執法力度，嚴格依照德清縣人民關于盤活存量土地的若干意見德政發[2007]43號文件，對土地閑置超過1年的用地單位征收土地閑置費；對開發面積不足三分之一或者已投資總投資額不足25%，除征收土地閑置費外，對建設單位的經濟能力、土地實際需求量進行重新評估；對確因無力全面開發，切實做好協調工作，采取補償的方式予以收回。要探索建立收回閑置土地的有效機制，對閑置超過2年的建設用地，應無償收回。相關部門要根據清查的情況，堅持以法為據，嚴格按照有關法律和法定程序，逐宗研究具體處置方案，實行一地一策，分類處置好閑置土地。

6、加強引導幫扶，加快村留地開發利用。要高度重視村留地閑置現象，把村留地開發利用工作作為社會主義新農村建設的一項重要工作，認真做好調查摸底工作，全面搞清村留地閑置情況。加強引導工作，促進建設項目與城市總體規劃相符合。要為村留地開發利用創造有利條件，幫助村兩委研究解決實際困難，加快開發利用步伐。有關部門要暢通審批渠道，為村留地開發利用提供快速、便捷、優質、高效的服務。

7、進一步加強對閑置土地的后續管理工作。對已收回的閑置土地，要依法按照節約集約用地的供地原則，嚴格執行建設項目投資強度、容積率、開工期限等控制標準，在盤活中實現節約集約用地。對土地閑置滿1年、不滿2年的，要足額收取土地閑置費，并規定開發期限，實行跟蹤管理，確保落實開發建設。對長期閑置和利用率不高的土地，積極采取有效措施盤活存量，提高土地利用率。今后各項建設要優先開發利用空閑、

廢棄、閑置和低效利用的土地。要加大土地執法力度和選商引資、開發利用力度，在實行違法用地情況考核的基礎上，把盤活存量土地工作列入工作目標責任制，并同審批新增用地掛鉤，鼓勵引導有計劃、分步驟地盤活現有存量土地；對部分地塊，要作為調整優化經濟結構、轉變經濟發展方式、提升城市形象的重要抓手，通過收購、置換或入股聯營等形式，加快騰籠換業和開發步伐，提高土地利用率。要建立規范高效的土地行政執法體制和公開的土地違法立案標準，加大對違法違約粗放浪費土地和買賣土地行為的查處力度，全力維護用地秩序。