依法履行社保經辦的公共服務職能

陳仰東

（大連理工大學 大連 116015）

依法履行社保經辦的公共服務職能

陳仰東

（大連理工大學 大連 116015）

《社會保險法》有36處提到社會保險經辦機構，并設有社會保險經辦專章。作者將《社會保險法》規定經辦機構的基本職責，歸納為“一個職能五項職責”。學習、理解、掌握這些規定，有助于依法履行好法律賦予的公共服務職能，為參保人提供優質服務。

社會保險法；經辦機構；職責

1994年出臺的《中華人民共和國勞動法》第七十四條規定，“社會保險基金經辦機構的設立和職能由法律規定”。遺憾的是一直沒有看到有關這樣的法律出臺。由于法律的缺失，社會保險經辦機構的職責不清，體制混亂，信息系統建設滯后，嚴重制約了經辦能力的提升。剛剛頒布的《社會保險法》不僅明確了中央和地方各級政府的責任，也對社會保險經辦機構的設立和職能作出了明確規定。歸納而言，是“一項公共服務職能、五項基本職責”。學習、理解、掌握并認真貫徹這些規定，對于加強經辦機構能力建設，依法履行好法律賦予的公共服務職能，為參保單位和參保人提供優質經辦服務，具有十分重要的現實意義。

社保經辦的職能是提供公共服務

到底什么是經辦？業界總在討論。社保法總則第八條開宗明義，“社會保險經辦機構提供社會保險服務，負責社會保險登記、個人權益記錄、社會保險待遇支付等工作”。這是對社會保險經辦性質和經辦服務內容作出的最有權威的概括性詮釋。社會保險服務是什么性質的服務？是市場有償服務還是政府公共服務？社保法規定，“統籌地區設立社會保險經辦機構。根據工作需要，經所在地的社會保險行政部門和機構編制管理機關批準，可以在本統籌地區設立分支機構和服務網點。”又規定，“社會保險經辦機構的人員經費和經辦社會保險發生的基本運行費用、管理費用，由同級財政按照國家規定予以保障”。很清楚，社會保險經辦機構的設立原則和經費保障機制表明，社會保險經辦機構是由財政供款、免費為參保單位和參保人提供經辦服務的專門機構，是服務型政府履行公共服務職能的重要機構，是社會基本公共服務體系的組成部分，這樣機構提供的服務是不折不扣的公共服務。

經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務是政府的基本職能，社會保險服務是公共服務的重要內容。與等價交換的商業服務行為不同，免費的公共服務是法定的服務，提供公共服務是政府的基本義務，享受公共服務是公民的基本權利。黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃建議中強調基本公共服務均等化，提出加強社會建設，建立健全基本公共服務體系。覆蓋城鄉居民的社會保障體系，特別是基本養老保險和基本醫療保險制度的建立和實施，充分暴露了基本公共服務體系的嚴重缺失和服務能力的不足，在一定程度上成為事業發展的瓶頸。為了改進社會保險經辦服務，維護參保人員權益，《社會保險法》確立了機構設立原則、經費保障機制和經辦機構基本職責，解決了長期困擾經辦機構的體制性問題，明確了政府主導的經辦模式和經辦服務的屬性。同時，規定了社會保險信息系統建設的原則和個人社會保障號碼。這都為各級社會保險經辦機構依法履行公共服務職能，提升經辦服務能力，提供了強有力的法律保障。

基本職責一：為用人單位和參保人辦理社會保險登記，核定社會保險費，并按規定征收社會保險費

參保登記是建立社會保險關系的關鍵環節。社保法規定，“用人單位應當向當地社會保險經辦機構申請，辦理社會保險登記。社會保險經辦機構應當自收到申請之日起十五日內予以審核，發給社會保險登記證件”。用人單位的登記事項發生變更或依法終止的，到經辦機構辦理變更或者注銷登記。社保法還規定，用人單位不辦理社會保險登記的，由社會保險行政部門責令限期改正，逾期不改正的要進行處罰。可見，用人單位申請登記是強制性的法定程序。靈活就業人員申請辦理登記雖然本法沒有罰則規定，但登記也是必須的環節。社保法使用“應當辦理登記”，就是說，參保可以自愿，但一旦決定參保了，必須履行登記手續，不能用繳費取代登記，這是兩種不同的法定程序。

依照規定核定社會保險費，這是社會保險法賦予經辦機構的基本職責。第三十四條明確規定，“社會保險經辦機構根據用人單位使用工傷保險基金、工傷發生率和所屬行業費率檔次等情況，確定用人單位繳費費率”。第五十八條規定，“用人單位應當自用工之日起三十日內，為其職工向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記，未辦理社會保險登記的，由社會保險經辦機構核定其應當繳納的社會保險費”。此外，在第十章“社會保險監督”中，又把是否依法履行核定社會保險費等職責列為監督經辦機構及其工作人員的主要內容。這進一步說明，核定社會保險費是經辦機構的基本職責。

依照規定征收社會保險費。按照現行的《國務院社會保險費征繳暫行條例》規定，社會保險經辦機構是當然的征收機構，履行征收社會保險費職責。但由于眾所周知的原因，現實雙重征繳主體問題在立法中沒有達成共識，立法采取了授權條款的方式解決——“社會保險費實行統一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規定”。這為進一步完善征繳體制留下了時間和空間。在國務院新征繳管理辦法出臺之前，負責征繳社會保險費的社會保險經辦機構有權參照社會保險費征收機構的職責依法做好征繳工作。在國務院新征繳管理辦法出臺之后，退一步說，即便經辦機構不直接負責征收工作，社會保險經辦機構仍然擁有特殊情況下依法追償為用人單位墊付的醫療費用和工傷費用的法定職責，可以向銀行和其他金融機構查詢存款賬戶，可以申請有關行政部門作出劃撥決定書面通知開戶銀行或其他金融機構劃撥社會保險費，賬戶余額少于應繳額的可以要求用人單位提供擔保并簽訂延期繳費協議，用人單位未提供擔保的，可以申請人民法院扣押查封拍賣其價值相當于應繳額的財產以拍賣所得抵繳社會保險費。那種認為強制性征繳措施與經辦機構無關的看法顯然是不符合《社會保險法》規定的。

基本職責二：及時、完整、準確地記錄參加社會保險的個人繳費和用人單位繳費，以及享受社會保險待遇等個人權益記錄

單位和個人的繳費記錄是個人權益記錄的主要內容，特別是有個人繳費的養老、醫療和失業保險。社保法規定，“社會保險經辦機構應當及時為用人單位建立檔案，完整、準確地記錄參加社會保險的人員、繳費等社會保險數據，妥善保管登記、申報的原始憑征和支付結算的會計憑證。”規定社會保險經辦機構應當及時、完整、準確地記錄參加社會保險的個人繳費和用人單位為其繳費，以及享受社會保險待遇等個人權益記錄，定期將個人權益記錄單免費寄送本人。應該承認，在征收與記賬分離體制下，實現法律規定的要求是有挑戰的。具體如何記錄個人權益，社保法根據不同制度的具體情況，也作出了規定。

養老保險方面規定，用人單位繳納的基本養老保險費，記入基本養老保險統籌基金。職工繳納的基本養老保險費記入個人賬戶。靈活就業人員繳納的基本養老保險費，則分別記入統籌基金和個人賬戶。由于新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合制度以及待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，所以，參加新農保的農村居民的個人權益記錄，不僅包括個人繳費，還包括集體補助和政府補貼，以及個人繳費和集體補助、政府補貼形成的個人賬戶。

醫療保險方面規定，用人單位和個人繳納的基本醫療費，靈活就業人員繳納的基本醫療費（本法沒有提及醫療保險個人賬戶），按照現行政策規定，個人繳費的全部記入醫療保險個人賬戶，單位繳費的一部分也記入醫療保險個人賬戶。由于靈活就業人員一般實行大病統籌，不建個人賬戶，所以，所交醫療保險費應該全部記入醫保統籌基金。

享受社會保險待遇的其它權益記錄也是個人權益記錄的重要內容。社保法對視同繳費年限的政府責任作出規定，由政府承擔。因此，在國有企業事業單位的職工參加基本養老保險前的視同繳費年限，和實際繳費年限同等重要，是個人權益的一部分，搞清并記錄參保人員的視同繳費年限也是經辦機構的基本職責。按照規定，基本養老金根據個人累計繳費年限、繳費工資、當地職工平均工資、個人賬戶金額、城鎮人口平均預期壽命等因素確定。顯然，除城鎮人口平均預期壽命值不用逐一記入個人權益記錄外，其他因素等都是影響個人基本養老金的重要數據，都是個人權益記錄的重要內容，不僅要記清，還要通過個人權益記錄單定期免費寄送給本人核對。

為了獲取相關信息和數據，社保法規定經辦機構可以接受工商、民政和機構編制管理機關通報的用人單位成立、終止情況和公安機關通報的個 人出生、死亡以及戶口登記、遷移、注銷等情況。可以通過業務經辦、統計、調查獲取社會保險工作所需的數據，有關單位和個人應當及時、如實提供。這也為經辦機構履行好基本職責提供了必要條件。

基本職責三，按時足額支付社會保險待遇

支付社會保險待遇是經辦機構的主要職責之一。社保法規定，社會保險經辦機構應當按時足額支付社會保險待遇。足額好理解，何謂按時？有三種情況，按月支付、一次性支付、領取期內支付。那么，社保法規定的社會保險待遇有哪些呢？

基本養老保險待遇。參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，可以按月領取基本養老金，累計繳費不足十五年的可以繳費至滿十五年，按月領取基本養老金，也可以轉入新農保或城鎮居民養老保險，按照國務院規定享受相應的養老保險待遇。參加新農保的農村居民，符合國家規定條件的，按月領取新農保養老保險待遇，即基礎養老金和個人賬戶養老金。參加基本養老保險的個人，因病或非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金，未達到法定退休年齡時因病或非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領取病殘津貼。

基本醫療保險待遇。參加新農合的農村居民的醫療待遇由國務院另行規定。由于各地經濟發展水平不同，醫療服務提供能力和醫療消費水平等差距都很大，國務院只對基本醫療保險起付標準、支付比例和最高支付限額等作了原則規定，具體待遇由統籌地區政府按照以收定支的原則確定，社保法沒有對基本醫療保險待遇項目和享受條件作更為具體的規定。但法律明確了參加職工基本醫療保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費達到國家規定年限的，退休后不再繳納基本醫療保險費，按照規定可以享受基本醫療保險待遇。未達到規定年限的可以繳費至國家規定年限。規定了參保人員就醫發生的醫療費用中，按照規定應當由基本醫療保險基金支付的部分，實行直接結算，大大減輕了患者負擔。規定對異地就醫醫療費用，建立結算制度，以方便參保人享受相應待遇。特別要強調，社保法規定，醫療費用依法應當由第三人負擔的，第三人不支付或者無法確定第三人的，由基本醫療保險基金先行支付后，再向第三人追償，既維護了基金安全，又體現了以人為本及時救治的維權原則。

工傷保險待遇。經工傷認定，因工作原因受到事故傷害或者患職業病的職工，享受工傷保險待遇，其中經勞動能力鑒定喪失勞動能力的，享受傷殘待遇。之外，將現行規定由用人單位支付的工傷職工“伙食補助費”、“到統籌地區以外就醫的交通食宿費”和“終止或者解除勞動合同時應當享受的一次性醫療補助金”，改為由工傷保險基金支付。同時還規定了工傷保險待遇墊付追償制度。即所在用人單位未依法繳納工傷保險費發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付，然后依法追償。規定，對由于第三人的原因造成工傷，第三人不支付工傷醫療費用或者無法確定第三人的，由工傷保險基金先行支付，之后向第三人追償。

失業保險待遇。符合條件的失業人員從基金中領取失業保險金。失業人員繳納的基本醫療保險費從失業保險基金中支付，個人不繳納。這是對失業人員在領取失業保險金期間患病就醫，可以申領少量醫療補助金的現行規定的改變。失業人員個人死亡同時符合領取基本養老保險喪葬補助金、工傷保險喪葬補助金和失業保險喪葬補助金條件的，遺屬只能選擇領取其中的一項。

生育保險待遇。生育保險待遇包括生育醫療費用和生育津貼。未就業配偶計劃生育的醫療費用可以在基金中支付。為，也是一個極好的糾正機會。

基本職責五：免費向用人單位和個人提供查詢服務和咨詢等相關服務

基本職責四：根據管理服務的需要，與醫療機構、藥品經營單位簽訂服務協議，規范醫療服務行為

醫療服務行為的特殊性決定經辦機構購買醫療服務的困難，如何從法律上保障經辦機構的第三方監管作用，從而提高基金使用有效性和服務行為合理性。社保法規定，社會保險經辦機構根據管理服務需要，可以與醫療機構、藥品經營單位簽訂服務協議，規范醫療服務行為。并規定，醫療機構應當為參保人員提供合理、必要的醫療服務。與定點醫療機構和藥品經營單位簽訂服務協議，是經辦機構在實踐中探索的一種規范醫療服務行為的有效手段和途徑，以法律形式確立下來，使簽訂服務協議行為上升為有法可依，提高了通過協議達到規范服務行為的規范性。這種規范，既有醫療行為提供方的自律規范，也有經辦機構作為第三方的他律規范。相信，法律賦于經辦機構通過協議規范醫療服務行為的職責，會發揮明顯的導向功能，推動協議完善，強化第三方監管。對于象新農合“一手托兩家”，既沒有第三方，也沒有簽訂協議的失范失控行

社保法明確規定，用人單位和個人可以免費向社會保險經辦機構查詢、核對其繳費和享受社會保險待遇記錄，要求提供社會保險咨詢等相關服務。這是經辦機構十分重要的一項職責。應當這樣理解，按規定直接向用人單位和個人提供免費的查詢、核對服務，也是接受社會監督的一種有效形式。除了直接服務之外，經辦機構按規定定期向社會公布參加社會保險情況以及社會保險基金的收入、支出、結余和收益情況，以及定期向社會保險監督委員會匯報社會保險基金的收支、管理和投資運營情況，在接受社會監督的同時，也可以看作是間接向用人單位和個人及其代表提供查詢、核對服務的一種形式。關于咨詢服務，表面上看，法律并沒規定相關服務的具體內容。其實，為用人單位和個人提供的咨詢服務內容十分廣泛，既有共通的政策性管理性的詢問，如新政策出臺，或歷史遺留問題的解決和社保事務的程序，更有涉及參保人權益的各種個性化問題。設立在全國各地的社保服務大廳和電話咨詢服務中心，其中絕大多數工作都是在履行咨詢服務的職責，它是社會基本公共服務體系的組成部分，是公民與政府之間溝通的重要橋梁。

Perform Social Insurance Operation of the Public Service Function According to Law

Yangdong Chen , Dalian University of Technology , 116015)

"Social Insurance Law" has 36 places mentioned social insurance agency, and is equipped with independent chapters for social insurance agency. The author classi fi ed the basic responsibility of agency,which stipulated in "Social Insurance Law" , into " a function and fi ve responsibilities ". To learn, understand and master these provisions, can help us perform the public service functions well which the law stipulated, and provide the high quality services for the people who have attend the social insurance.

social insurance law, agency , function

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2010)12-46-4

10.369/j.issn.1674-3830.2010.11.1

2010-12-6

陳仰東，大連理工大學管理學院教授，主要從事社會保障領域研究。