統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略

文/鄭功成

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略

文/鄭功成

從“十二五”開始，普惠，這個公平就落腳在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上。只有通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度安排，才能夠逐步體現(xiàn)制度的應(yīng)該從普惠的目標(biāo)轉(zhuǎn)向公平的公平性，并且在現(xiàn)在普惠的基礎(chǔ)上，使制度建設(shè)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國社會保障體系建設(shè)的必由之路，是“十二五”規(guī)劃的一個核心任務(wù)。在“十二五”期間，用于社會保障的公共投入是不必?fù)?dān)心的，增加投入已成為中央和地方的共識。我擔(dān)心的依然是城鄉(xiāng)分割、制度分割。所以說，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國社會保障體系建設(shè)的必由之路，是“十二五”期間社會保障體系建設(shè)的核心任務(wù)。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是我國社會保障體系建設(shè)的必由之路

首先，社會保障制度的公平性應(yīng)該體現(xiàn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而且應(yīng)該是一個最核心的指標(biāo)。我們在“十一五”以及“十一五”之前，強(qiáng)調(diào)的是“普惠”，就是所有的人不同程度地享有社會保障，這個目標(biāo)正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，讓大家有了一個制度保障。但是，這個制度是什么樣的制度？肯定是一個城鄉(xiāng)分割的制度安排。所謂城鄉(xiāng)分割的制度安排，是對農(nóng)村居民有所歧視，是不太公平的。所以，從“十二五”開始，應(yīng)該從普惠的目標(biāo)轉(zhuǎn)向公平的普惠，這個公平就落腳在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上。只有通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度安排，才能夠逐步體現(xiàn)制度的公平性，并且在現(xiàn)在普惠的基礎(chǔ)上，使制度建設(shè)產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。

其次，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和資源效率的提升，需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌來解決。

醫(yī)療保險(xiǎn)就更不用說了，疾病的風(fēng)險(xiǎn)是人們都有可能遇到的，按照醫(yī)療保險(xiǎn)的本質(zhì)規(guī)律，它應(yīng)該是按照大數(shù)法則來進(jìn)行疾病風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。現(xiàn)在農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，恰恰是制度的分割。有一次我到一個地方調(diào)研究，那個地方的領(lǐng)導(dǎo)介紹說：“我們這里有農(nóng)村合作醫(yī)療、居民醫(yī)療保險(xiǎn)、老年醫(yī)療保險(xiǎn)、大學(xué)生醫(yī)療保險(xiǎn)、未成年人醫(yī)療保險(xiǎn)。”這并不是好事情，恰恰是非常糟糕的。如果按照不同的群體來建立制度，是與醫(yī)療保險(xiǎn)制度的本質(zhì)完全相違背的，因?yàn)樗L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則、大數(shù)法則是相背離的。其實(shí)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才符合社會保障的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，并且有利于提高資源效率。

第三，社會保障制度發(fā)展的客觀規(guī)律，沒有哪個國家是根據(jù)地域來劃分的，可以按照群體來劃分，按照職業(yè)來劃分，沒有按照地域來劃分的。所以，在社會保險(xiǎn)法的多次審議中間，我多次提出“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”等，這些都不是法律用語。這部法律采用了我提出的很多意見，但這個名稱還是改不過來。世界上沒有按照農(nóng)村和城鎮(zhèn)來劃分的，唯有我們國家例外，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期傳統(tǒng)戶籍制度的延續(xù)，是違背規(guī)律的。

基于這三點(diǎn)，我強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)該是我國社會保障體系建設(shè)的必由之路，也應(yīng)該是“十二五”期間提到議事日程上來并且逐步加以解決的一項(xiàng)核心任務(wù)。

二、成都的啟示：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要理念先行，領(lǐng)導(dǎo)先行，改革管理體制

近幾年來，我很關(guān)注成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)，曾兩次陪同領(lǐng)導(dǎo)同志到成都調(diào)研城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題。今年10月專門帶著一個調(diào)研組調(diào)研成都的基本公共服務(wù)均等化。我認(rèn)為成都在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面是取得了重要進(jìn)展的地區(qū)，有許多做法在全國推廣。

第一，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先是理念先行，領(lǐng)導(dǎo)先行。為什么我國三十年的改革開放先抓思想解放，就是因?yàn)槔砟钍切袆拥南葘?dǎo)。如果理念不先行，任何制度安排就不會科學(xué)。在社會保障中如果沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念，是不可能有相應(yīng)的行動的。理念先行首先是領(lǐng)導(dǎo)的理念要先行。成都從市委書記、市長到常務(wù)副市長，從市、區(qū)到職能部局的領(lǐng)導(dǎo)，一談就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，沒有哪個局說“我這個局就是管市民的”。環(huán)境衛(wèi)生部門都延伸到村，城里的垃圾清潔員都到農(nóng)民家里去，認(rèn)為這就是他們的職責(zé)。理念先行、領(lǐng)導(dǎo)先行，這是成都的成功經(jīng)驗(yàn)。

第二，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌注重適時推進(jìn)管理體制改革。現(xiàn)行的管理體制框架下是很難實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的。成都實(shí)行醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化后，公共衛(wèi)生發(fā)展得很好。他們把公立醫(yī)院管理從傳統(tǒng)的衛(wèi)生行政部門職能中分離出來，把醫(yī)改方案的設(shè)計(jì)權(quán)交給了發(fā)改委、統(tǒng)籌委，然后成立醫(yī)院管理局（相當(dāng)于地方國資委），把公立醫(yī)院從衛(wèi)生行政部門轉(zhuǎn)交其管理，把城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，交給人力資源和社會保障局管理。那么，衛(wèi)生局干什么？就搞公共衛(wèi)生，用全部精力搞公共衛(wèi)生，公共衛(wèi)生就搞得很好。成都的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心，社區(qū)成員的疾病檔案都非常齊全，社區(qū)里的老年病、慢性病病人都一個一個地登記在冊，非常清晰。試想，若是衛(wèi)生部門都在爭著搞合作醫(yī)療，爭著管醫(yī)院，公共衛(wèi)生什么時候才能發(fā)展起來？所以說，醫(yī)院的改革、醫(yī)院的管理和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共衛(wèi)生的發(fā)展，都跟權(quán)力的重新配置、管理機(jī)構(gòu)的管理體制改革密切相關(guān)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，完全寄希望于現(xiàn)在的行政架構(gòu)是很難推進(jìn)的，在現(xiàn)階段還需要有特殊的措施。

第三，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在制度一體化方面進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性改革。社會救助城鄉(xiāng)一體化、養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化、醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化、公共衛(wèi)生城鄉(xiāng)一體化，在成都都有了實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。當(dāng)然還沒有達(dá)到最終目標(biāo)，比方說社會救助城鄉(xiāng)一體化只是若干部門參與的一個協(xié)調(diào)機(jī)制，只是向真正意義上的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌邁進(jìn)了一步，但各個部門不是主動的，而是被動的。那么，社會救助是不是應(yīng)該城鄉(xiāng)一體化？毫無疑問是應(yīng)該城鄉(xiāng)一體化。有些地方的工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)都在分管相應(yīng)的社會救助，錢從何而來？很多都是從財(cái)政來的。低保戶有的接到民政部門的救助，有的接到工會的，有的接到婦聯(lián)的，有的接到殘聯(lián)的，有的接到幾份，這就是嚴(yán)重的資源低效，分配不公。政府的錢為什么要分給若干個部門？分散地發(fā)放給困難人群，這種資源分割，前提是部門分割，部門分割帶來政策分割，政策分割又帶來資源分割。它在各個部門參與的過程中損害了資源的效率，造成了低收入群體的社會救助權(quán)益極不平等。工會用工會的會費(fèi)、殘聯(lián)用殘疾人福利基金去做救助，大家可以理解。如果用的是政府的、納稅人的錢，說明制度存在缺陷，政府的錢應(yīng)該是一個口子出去。成都實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度一體化、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生一體化。在公共衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)居民人均20元公共衛(wèi)生費(fèi)用，實(shí)行全民免費(fèi)體檢，體現(xiàn)出城鄉(xiāng)一體化的公平、普惠的特征。

第四，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦一體化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政務(wù)服務(wù)一體化。基層政府的公共服務(wù)應(yīng)該是塊塊集中、統(tǒng)一開放的服務(wù)，不應(yīng)該把上面的條條分割延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，社會保障經(jīng)辦服務(wù)在最基層應(yīng)盡可能綜合起來，成都在這方面有很大進(jìn)展。

第五，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有重要的配套改革，即戶籍制度改革和農(nóng)地確權(quán)。成都將在2012年實(shí)現(xiàn)全成都人口的自由遷徙，農(nóng)民的土地可以在交易平臺上自由流動和交易，這符合農(nóng)民的身份，是通過土地確權(quán)讓農(nóng)民自由流動，而不是把農(nóng)民簡單地變成市民，迫使農(nóng)民離開土地，以土地?fù)Q保障。應(yīng)該說后者不是很好的方法，允許農(nóng)民流動，并且允許土地交易，這可能是一個方向。成都7年的綜合配套改革已經(jīng)取得了非常好的效果，全國像這樣的特大城市，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中城鄉(xiāng)差距往往在不斷擴(kuò)大，全國目前是約為3.3：1，而成都卻在縮小，約為2.6：1。

三、東西部城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐探索的啟示

基于成都及東部的蘇州、杭州等地區(qū)的實(shí)踐，至少可以得到如下幾點(diǎn)啟示：

第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅是必要的，而且是可行的。西部能做到的，東部為什么不能做到？現(xiàn)在出現(xiàn)了一個新現(xiàn)象：經(jīng)濟(jì)發(fā)展要看珠三角和長三角，社會保障發(fā)展要多關(guān)注西部，其中就包括陜西和成都。成都是一個大城市，但是它帶大郊區(qū)，在2003年以前的城鎮(zhèn)化率只有百分之三十六點(diǎn)幾，比全國平均水平還低，現(xiàn)在變?yōu)橐粋€城鄉(xiāng)差距縮小的特大城市，主要原因就是成都市連續(xù)7年推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革；寶雞的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)為什么能為國務(wù)院決策提供決策依據(jù)？神木為什么能夠切實(shí)解除城鄉(xiāng)居民的疾病后顧之憂？神木不是免費(fèi)醫(yī)療，我到神木去，希望他們更正一下，實(shí)際上它是區(qū)域性的全民醫(yī)療保險(xiǎn)，只有先繳費(fèi)，才能享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇，這不是免費(fèi)的，而是一個社會保險(xiǎn)型的制度安排，社會保險(xiǎn)的基本特征有二：首先是先要繳費(fèi)才有權(quán)利享受其待遇；其次是互助共濟(jì)。神木的醫(yī)療保險(xiǎn)完全符合這兩個特征，神木的財(cái)政實(shí)力有能力實(shí)現(xiàn)財(cái)政加大投入，但它不是簡單的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)問題，關(guān)鍵在于有沒有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念和決策。陜西農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)搞了50個縣，他們不是靠等、靠要，而是有“代中央財(cái)政先發(fā)兩三年”的民生理念與情懷。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在西部能推行，在大城市帶大郊區(qū)的成都能推行，在東部的蘇州、杭州也能夠推行，說明經(jīng)濟(jì)差距不是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的決定性因素，成都等地的實(shí)踐證明它在全國具有普遍性的可行性。

第二，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)自上而下，而不宜自下而上。自下而上的改革難度太大。成都盡管是國家的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在某些方面有特定的試驗(yàn)的權(quán)利，但是有些工作不是地方能解決的。比方說基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不實(shí)行全國統(tǒng)籌，成都如何能夠解決參保人員向成都外的自由流動問題，醫(yī)療保險(xiǎn)也是一樣，不是成都一個市能解決的。很多事情是需要自上而下，再也不能像上世紀(jì)八十年代初期那樣，遍地開花，模式多樣化，講什么這模式、那模式。如果一個制度出了多個模式，就表明它是畸形的，異化的。所以說，“自上而下”在“十二五”要高度重視。

第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要抓關(guān)鍵性的制度統(tǒng)籌。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)按《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定提高到省級統(tǒng)籌，促進(jìn)社會救助制度的城鄉(xiāng)一體化，確保勞動力和人口自由流動，建立相應(yīng)的銜接制度。抓關(guān)鍵性的制度，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會救助。

第四，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要有相應(yīng)的配套改革。包括醫(yī)改、公共衛(wèi)生、土地改革、戶籍制度的改革。

第五，對社會保障的市場化、私有化應(yīng)保持警惕和審慎態(tài)度。不了解商業(yè)保險(xiǎn)的人認(rèn)為商業(yè)保險(xiǎn)能解決很多問題。我對商業(yè)保險(xiǎn)非常了解，從上世紀(jì)80年代開始，凡是借助商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行社會保障改革的，沒有一件是成功的，沒有一件是改革順利的。即使是局部成功了，也不足以推行到全國，局部的一兩年成功了，不意味著它多年就能成功。基本的保障，必須通過社會保險(xiǎn)的方式，由政府承擔(dān)責(zé)任，不能推卸。對商業(yè)保險(xiǎn)寄希望的時代還沒有到來，等基本社會保障制度健全了，商業(yè)保險(xiǎn)公司及其分支機(jī)構(gòu)像商場那么多了，由他們的競爭把保險(xiǎn)費(fèi)降低到開始帶有公益的成分了，那個時候才是發(fā)揮它的作用的時侯。所以，對市場化、私有化，就應(yīng)該保持警惕，應(yīng)該審慎。上世紀(jì)90年代末期，有人說智利的模式很好。其實(shí)，如果都說它好，那它肯定有不好的方面。之后，我提交了一份5000多字的報(bào)告，說“智利模式最終需要大的修改”。前幾年，智利建立了新的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)，說明智利原來的那個模式存在著缺陷。社會保險(xiǎn)任何一項(xiàng)制度安排都應(yīng)該提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，凡是不能提供穩(wěn)定的安全預(yù)期的制度，實(shí)際上都不能叫社會保障。社會保障就是為了解決風(fēng)險(xiǎn)。所以在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，不要過分相信商業(yè)保險(xiǎn)在某一點(diǎn)、某一個地方、某一年成功了，這不反映它的本質(zhì)，政府一定要承擔(dān)自己的責(zé)任，否則就會埋下后患。還有一點(diǎn)，就是權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的社會保險(xiǎn)型，是我們整個社會保障體系應(yīng)該始終把握的方向。這個關(guān)系不能顛倒。

（作者系全國人大常委會委員、中國人民大學(xué)教授）

（本文系根據(jù)作者在2010年12月5日統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系發(fā)展的理論與實(shí)踐交流會上的發(fā)言錄音整理，經(jīng)作者審閱）