政府自利性研究中的價值判斷與邏輯分析

李俊頡（云南民族大學管理學院云南昆明650031）

政府自利性研究中的價值判斷與邏輯分析

李俊頡
（云南民族大學管理學院云南昆明650031）

在對政府自利性的研究中，存在著兩個不可逾越問題。一是價值判斷——政府自利性存在的合理性問題；另一個是邏輯分析——政府自利性研究的可行性問題。

政府自利性價值判斷邏輯分析

受公共選擇理論的啟示，近些年來不少學者曾從自利性角度就政府職能轉變滯后、政府權力異化和政府行為失范等現象的原因進行探討，肯定政府除了公共性之外，還存在著自利性傾向，并依此對如何規范政府行為進行分析。這相比于原有從理想狀態出發，期望政府本身擁有高尚的政治倫理道德或期望政府按照某種規范化和程式化的政府職能定位去履行自身的職責，無疑是研究方式理性化的一種表現。

目前無論是西方還是國內學術界，對于政府的自利性假說，都有不同的價值立場和方法論取舍。國內學術界一些研究者肯定政府有自利性傾向，并認為這種自利不僅體現在政府組織成員層面，而且體現在地方各級政府和政府職能部門層面；一些學者還認為政府的自利性，除了有其負面影響之外，在一定范圍內還有其合理性的一面；更多的學者則傾向于認為政府的自利性與階級性、公共性并存，且通常只能在事實領域處于隱蔽狀態。與此同時，也有一些學者明確不贊同政府自利性假說，認為自利性概念只適用于私人領域，不能把政府工作人員的自利性理解成政府的自利性，自利性的存在充其量只是反映了政府發展的不成熟性。總之，目前學界爭議的焦點集中在“政府自利性”這一命題的真偽性和政府自利性存在的合理性這兩個價值立場的方面。爭論之后，一個無法避免的問題就會順接而來，那就是作為對政府行為邏輯的研究，以“自利性”這一屬性或特征為邏輯起點，是否具有可行性和現實意義。

一、價值判斷：政府自利性存在的合理性

近代以來，隨著人民主權的政治理念以及政府的合法性來自公眾授權的觀念得到廣泛確立，政府行為的公共屬性更是被提到了至上的高度。洛克在《政府論》中明確指出：所有政治權利的設立“都只是為了公眾福利”，政府產生及其存在的合法性基礎從根本上決定了公共性乃是政府行為的根本屬性。康德在《永久和平論》中提出，“從公共權利的全部質料之中進行抽象，那么我就只剩下公共性這一形式”。

從應然性的角度講，政府作為公眾利益代理人，不應有自身的效用目標，或者說公共效用的最大化就是政府的效用目標。但在現實生活中，政府行為最終都是由政府官員來完成的，政府官員的自利性不可能不給政府行為帶來影響。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制。”沒有任何自我利益追求的政府，在現實社會中幾乎沒有任何蹤跡可尋。在人類的政治思想史上，人們總是一方面在理想層面上不斷強化政府公共性的屬性，另一方面又不得不理性地反思和治理政府的自利性問題。貫徹在公共選擇理論模型中的基本理念，就是堅持政治市場的行為主體同市場中的主體一樣，都以個人效用最大化作為行為選擇的根本原則。在這一理論看來，沒有理由認為政治家和官員因為有了一種特殊身份就變成了奉行利他主義原則的天使。基于“經濟人”的行為邏輯，布坎南甚至明確否認公共利益的存在：“對公共利益這種說法我是不贊同的。既然獨立的個人有其自己的利益，那么，公共利益之說在我看來就是無稽之談了。”

毫無疑問，公共選擇理論的“經濟人”范式和政府自利性假說存在偏頗。個人的動機中既含有大量的對物質利益和自利的欲望，也“普遍存在著關心自己和關心他人的動機”。在現實生活中的人的行為動機是一個多元因素構成的復雜結構，意識形態、家庭和學派利益、種族、宗教、國家等方面的考慮，往往都會壓倒個人的物質利益計算，因而個人利益最大化并非人類行為取向現實性的反映。就此而言，我們可以說，“公共選擇理論作為一種對政治行為動機的描述是不真實的”。但是我們同樣必須清醒地認識到，雖然利益并非政府行為的各種微觀主體的唯一效用目標，但在現有文明條件下它不可避免依然是個人效用函數中最重要的變量。馬克思曾說過，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”這對于我們理解政府的自利性問題無疑是非常有啟示的。

人的行為動機是社會現實關系、社會制度安排的產物。我們期望政府是“公仆”，但“公仆”的行為邏輯需要有相適應的制度環境，在缺乏這種制度環境的條件下，政府的自利屬性就很難根除。當然，承認政府自利性的現實性，絲毫不意味著肯定政府自利性在道德上的正當性。政府的自利性在特定的范圍內具有一定的合理性，至少是具有一定的歷史合理性，控制得好甚至可以起到激勵政府及政府官員努力追求公共效用目標的作用。如在市場化改革進程中各級地方政府的改革創新，是與地方政府實際利益密不可分的。但政府的自利性如果超過了一定限度，超過了應有的制約，以政府把自身利益作為高于公共利益的效用目標，其行為就會發生變異，政府利益或政府官員利益的最大化就可能成為政府行為選擇的基本準則。

二、邏輯分析：政府自利性研究的可行性

一些學者拒絕政府的自利性，他們認為政府行為的唯一價值和原則就是公共性，這或許有其理由。但從實然分析的角度來看，只要我們正視歷史與現實，政府自利性的存在就是一個無法否認的事實，而且它作為政府的一個屬性或是特征將長期存在。學術研究恰恰正是要揭示政府行為的真實過程，無論這種過程是否違背人們對政府行為的正當期待，而且在學術研究中，對政府自利性的研究，不是對政府及官員人格的道德價值評判，而純粹是一種方法論意義上的預設。將邏輯分析與價值判斷區分開來，對于探索、總結公共選擇理論的一般規律性問題具有重要的理論與現實意義。馬克思當年就曾高度評價馬雅維利把政府學研究同道德評判區分開來，并認為這是政治學成為一門科學的前提。

從方法論的角度，盡管公共選擇理論存在著過于夸大“經濟人”范式的分析方法適用性和有效性的片面性，但作為一種而不是唯一的一種研究政治現象的分析方法，依然具有重要的意義。社會現象是錯綜復雜的，要求一種分析方法對社會現象做出圓滿合理的解釋是不切實際的。任何社會理論所能提供的都不過是一種觀察、分析社會現象的獨特視角和方法，為了達到理論的自治，它必然要舍棄許多非直接相關的變量因素。正如弗里德曼所說的那樣，最好的假設并不一定是最接近復雜現實的假設，而是那種盡可能簡單明了，并且有盡可能大的解釋與預見能力的假說。

因此，從研究的邏輯上講，即使是自利性假設不完全符合政府及政府官員的行為動機的行為邏輯，我們在主觀上期待絕大多數官員具有比“經濟人”更高的道德水準的同時，卻不妨在制度建設上做最壞的打算，以“經濟人”假定的邏輯來尋找現行制度可能存在的漏洞。正如布坎南所指出的那樣，“在政治經濟學中，只有把‘私人’看做是無例外地最大限度地在追逐財富者，市場的法律架構——‘法律和憲法’才能設計出來，以便促進‘普遍利益’和人對人不適當的剝削。”

三、政府公共性與自利性邊界的設定

承認了政府自利性的存在具有一定合理性，那么政府行為的公共性與自利性必然是共生的，而且其空間是一定的，一方的擴張勢必形成對另一方的擠壓。而且自利性膨脹會侵吞公共性的生存空間，政府的公共性得不到伸展，最終侵蝕公共性而使政府走向變質。另一方面，如果刻意追求公共性，侵占自利性的合法空間，積極意義上的自利無法得以滿足，公共性也就失去了依托。

以行為主體的視角看，所謂政府的自利性，指的是政府偏離公共效用最大化的目標追求自身效用最大化的行為屬性。在理論預設上，本文不贊同把政府簡單地抽象為追求自身利益最大化的“經濟人”，而是傾向于把自身效用最大化視為政府效用函數的關鍵變量。這里的效用（Utility）泛指能夠給政府行為的各類主體，包括政府行為微觀主體工作人員、政府內部的各個部門和機構，以及各級地方政府自身帶來需求滿足的各種價值。這樣對研究地方政府的自利性會更有層次性和針對性。由此，其自利性主要表現為三種形式：

1．政府官員追求個人收益最大化的努力導致微觀政府行為偏離公共效用最大化的軌道。政府官員作為公眾最終意義上的代理人，具有雙重角色：公職人員和利益個體。作為公務員，理應為維護委托人的利益而工作，但個人利益最大化的沖動實際就隱含著公務員犧牲公眾利益謀取個人私利的可能性。在政府官員中，行政長官作為對地方公共事務有著最大影響力的行為主體，其自利性的突出表現就是其追求個人政績最大化的短期行為。

2．政府機構追求自身利益最大化導致政府行為偏離公共效用最大化的軌道。“政府機構有其自身的利益。這些利益不僅存在，而且還相當具體”。在政府控制著眾多社會資源的配置，而各級政府及其職能部門的利益實現在很大程度上與其資源控制相關聯的情況下，各個政府機構事實上都有可能成為某種利益主體。政府行為由于缺乏像市場組織那樣來自于消費者或市場的外部壓力，其行為的主要動力往往只能來自于政府內部，即由政府自己確立行為目標。在這一過程中，不可避免會發生具有自利性屬性的政府以組織自身的目標，而不是公共利益目標作為行為主要依據的現象。這就是查爾斯·沃爾夫所說明的政府行為的內部性或內部效應（Internalities）問題。

3．地方政府作為相對獨立的行為主體，追求地方利益最大化和本級政府利益最大化的努力，導致其行為偏離整個國家公共效用最大化的軌道。就中央與地方的委托代理關系而言，地方政府存在著極大的自主性，而地方政府行為選擇，在一定的時期和范圍內，會形成與中央不同的利益格局，這也是當前中央與地方關系所呈現的一個新格局。

綜上所述，在政府活動過程的研究當中，我們不能再沉溺于膜拜政府公共性化身的烏托邦當中，而只能做出一個“有限滿意”的選擇——承認政府自利性的合理性，在公共性與自利性之間尋求平衡。然而，“自利性”在很大程度上只是政府行為的一種誘因，自利性的概念自身并沒有為政府權力的規范、政府職能轉變的內在行為邏輯的研究提供太多的信息。如何在公共性與自利性之間以及在其內部確立合理的激勵機制和約束機制，就成為學界與政界任重道遠的問題了。

[1]金太軍.政府的自利性及其控制[J].江海學刊.2002,2

[2]涂曉芳.政府利益對政府行為的影響[J].中國行政管理.2002,10

[3]高慶年.政府的自利性及其法律調控[J].探索.2000,1

[4]張康之.公共行政中的哲學與倫理[M]北京:中國人民大學出版社, 2004.43

[5][美]漢密爾頓.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1980.264

[6]《經濟學消息報》編.追蹤諾貝爾[M].北京:中國計劃出版社,1998.153

[7][澳]休·史卓頓,萊昂內爾·奧查德.公共物品、公有企業和公共選擇[M].北京:經濟科學出版社,2000

[8][美]布坎南.自由、市場和國家[M].北京:北京經濟學院出版社,1988.38

[9][美]塞繆爾·享廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京:三聯書店, 1996.23

責任編輯：劉國春

D05

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.09

1009-6922(2010)02-37-03

2010-04-12

李俊頡（1975-），男，云南蒙自人，云南民族大學管理學院行政管理專業2007級碩士研究生。主要研究方向：行政管理的理論與實踐。