我國政府公共危機治理的困境及其化解

劉宇 汲君（南京工業大學公共管理學院江蘇南京211816）

我國政府公共危機治理的困境及其化解

劉宇 汲君
（南京工業大學公共管理學院江蘇南京211816）

中國政府在面對公共危機的到來，缺乏強烈的危機意識、應急立法機制滯后、管理專業化常設機構建設上不健全。反思其消解困境的對策，應該相應樹立起政府危機意識、完善政府應急的法治建設、建立專業化常設機構等。

公共危機治理對策

自從人類社會誕生以來，就面臨著各種各樣的危機。可以說，人類社會的發展歷程就是不斷回應各種危機的挑戰過程。從世界歷史看，沒有一個國家不遭遇危機；從一個國家的歷史看，沒有一個時期不出現危機。危機是一種緊急事件或者緊急狀態，它的出現和爆發會嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出政府和社會常態的管理能力，這就要求政府和社會采取特殊的措施加以應對。我國總體應急預案按照發生過程、性質和機理將突發公共事件分為四類:一是自然災害。主要包括水旱災害，氣象災害，地震災害，地質災害，海洋災害，生物災害和森林草原火災等。二是事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環境污染和生態破壞事件等。三是公共衛生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經濟安全事件和涉外突發事件等。這些危機總結起來即具有突發性和緊急性，不確定性和易變性，以及巨大的危害性和破壞性。

對于中國近幾年所發生的危機來講，在2008年初，中國南方城市經歷了一場五十多年不遇的暴雪自然災害，給全國人民的生產、生活以及各個方面帶了巨大的生命和財產損失。2008年5月，四川汶川地區發生了8.0級強烈地震，給當地人民帶來了巨大物質和精神損失。這些危機事件的發生引發了政治、經濟、法律、科技、文化以及生活各層面的震動和思考。這些危機事件引起了學術界和理論界的關注，同時也引發了他們對危機管理的重視與研究。各級政府部門也普遍認識到，在經濟全球化和我國全面建設小康社會的大背景下，加強政府危機治理，及時有效地處理危機是各級政府必須認真對待和重視的重大問題，也是我國行政學理論界的一大研究課題。政府面臨危機四伏的社會現狀，應該了解并掌握如何在危機到來之前及時處理危機，這是現代政府必備的重要能力之一，是衡量政府管理水平的一項重要指標。因此，面對各種各樣的危機，我國政府如何建立起一個有效的危機管理體系，不斷提升危機管理能力，可以說是對公共危機管理最大的挑戰。

一、我國政府公共危機治理現狀和困境分析

（一）政府危機管理意識嚴重缺位

政府官員和公眾的危機意識淡薄，危機防范和應對技能低下，社會整體的抗逆水平和自我救助能力差。在突發事件來臨時，易于猝不及防，驚慌失措，加大了生命傷亡與財產損失的幾率。與此同時，政府尚未認識到社會轉型期危機的常態化趨勢。轉型期社會危機的常態化趨勢，體現在以下幾個方面:首先，危機的實際發生頻率日益增加。除了自然災害、人為事故等傳統危機以外，恐怖襲擊、瘟疫傳播、生態惡化、核原料泄露等新的危機也不斷發生，我們幾乎每天都能聽到各種危機的報道。其次，全球化的發展加速了危機的傳播和蔓延。第三，現代社會的高度聯系也造成危機的擴大化。現代社會越來越顯示出相互高度依存的特征，如同多米諾骨牌一樣，能產生連鎖反應。單一的危機如果控制不力，很有可能演化為綜合性的危機。第四，城市化進程的加快，人口流動速率的提高，使得城市成為危機的多發地帶。第五，轉型時期社會利益分化嚴重、人們價值取向多元化、新舊文化碰撞加劇、傳統道德體系失穩，加劇了社會沖突的可能性。

（二）政府危機管理專業化常設機構不健全

從國際上看，一些發達國家對建立強有力的反危機指揮協調系統都非常重視。例如，美國政府于1979年成立了聯邦緊急事態管理局，直接向總統負責。經過多年的發展，美國已有了一整套“綜合應急管理系統”，以應對各種類型和規模的天災人禍，9-11事件爆發后，該系統迅速啟動，全力開展救難工作，使恐怖襲擊的傷害降到了最低限度。然而，目前我國處理公共危機的基本模式主要是，專門針對特定需要而由中央政府或省級政府、有關部門設立臨時機構，一級等著一級下指示決定怎么辦。這樣就缺乏對危機的預測、預警工作，從而影響危機處理的效率。2006年1月份國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》在“組織體系”中規定:“國務院是突發公共事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，由國務院常務會議和國家相關突發公共事件應急指揮機構（以下簡稱相關應急指揮機構）負責突發公共事件的應急管理工作;必要時，派出國務院工作組指導有關工作。地方各級人民政府是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構，負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作。”同時在“運行機制中”規定:“特別重大突發公共事件應急處置工作結束，或者相關危險因素消除后，現場應急指揮機構予以撤銷。”從應急預案規定的組織體系和運行機制來看，我國中央政府和地方政府還沒有普遍地建立起“具有綜合應急管理”功能的專門常設機構。其實，我們作為一個正處在矛盾突顯期和危機頻發期的國家，成立類似美國的聯邦緊急事態管理局這樣的專門常設機構是必要的。

（三）政府危機管理應急立法機制滯后

健全、完善政府危機管理的法律體系，是適應危機管理法制化、規范化、制度化的要求。實踐證明，沒有健全、完善的公共危機管理的法制，就沒有高效的突發事件的政府管理；健全、完善的危機管理法制是政府危機管理系統中最重要的支撐，也是我國社會主義法律體系的重要組成部分。經過20多年的法制建設，我國危機管理的法制已經有一定的基礎，但是從整體上來看，法律法規體系尚不健全和完善。我國危機管理的法制建設顯得相對滯后，使得在應對現代出現的高頻率、多領域的緊急事件時，往往顯得力不從心。比如，雖然我國憲法有危機事態處理的規定，但缺乏全局性的國家安全法和“緊急事態法”，造成全國性危機管理缺乏專門性法制保障。又如，由于我國在處理危機事件中的“信息公開法”還沒有制定，在危機管理中就很有可能帶來以下后果:為保“烏紗帽”，地方政府隱瞞實情;公眾因為沒有法律依據要求政府部門提供關于危機的信息，而只能妄加猜測，甚至輕信謠言;政府有關部門在處理危機時往往相互之間的信息缺乏共享，在處理危機過程中的信息采集、信息分析和信息傳導往往也產生信息不對稱，不利于解決危機，從而使得政府在處理危機的效率大大降低。據此我們認為，我國政府危機管理的法律體系還不夠健全，從而使政府在危機管理中遇到不少困惑。從這個意義上講，健全政府危機管理的法律體系是十分必要的。另外，雖然我國已經先后制定了一些有關處理公共危機事件的法律，但有些法律本身的部門管理色彩太濃，缺乏政府各部門之間、政府和社會之間的協調與合作。所以，政府處理危機的法律法規體系有待于進一步完善。

二、構建我國政府公共危機化解機制的對策

既然政府在公共危機中具有不可替代的作用，那么我們就應當以建構政府危機管理體制為突破口，更加注重政府能力的建設。筆者認為，應從以下幾個方面著力：

（一）增強政府的公共危機意識

我國是有著豐富危機管理意識的國家，“居安思危，思則有備，有備無患”是中國傳統政治思想的重要內容之一。改革開放以來，雖然各種自然災害、公共安全事件等一直保持著持續上升的勢頭，然而經濟的快速發展似乎遮蔽了社會各種危機所帶來的嚴重危害。政府和民眾危機管理的意識逐漸淡薄直到世紀之交，隨著各種危及公共安全的危機事件不斷凸現，并逐漸成為制約我國經濟和社會健康發展的重要因素，危機管理才開始進入政府管理的視野。

危機意識是危機管理的起點，是建構公共危機體制和處理公共危機的前提。為此，一方面,政府不僅要喚醒廣大領導干部、政府行政機關工作人員以及公民的危機意識，把危機意識引入政府管理；還要建立公共危機處理的培訓系統，培養和提高領導干部和公務員處理危機事件的應急能力；同時營造社會預防、處理公共危機的良好氛圍；另一方面,政府對民眾還要進行應急訓練，在公共危機爆發前后，應通過各種媒體，及時、有效地和公眾溝通，向社會提供公共危機信息，引導公眾去應對突發事件，配合政府開展工作，形成一種全社會團結協作、共渡難關的氛圍。

（二）建立、健全統一的專業化危機處理指揮機構和協調機制

要盡快成立處理危機的專門委員會或機構，制訂處理危機的基本方針和對策。迅速成立處理危機事件的專門機構，由政府的主要行政長官擔任領導人，會同有關職能部門如醫療救護、安全力量、消防等組成。危機處理機構根據有關法規集中、統一行使危機狀態下的緊急處置權，制訂出有效的危機處理方案和對策。

借鑒國際上各國政府在處理公共危機上的成功經驗，考慮到中國的具體國情，國家有必要在中央政府建立高層次的公共危機管理的領導、指揮和協調機構。這一機構的主要職能在于：制定危機管理的戰略、政策和規劃；進行危機信息管理；進行危機風險的評估；在非危機時期，負責危機的預防和預警工作；在危機發生期間，負責領導與協調工作；負責危機管理的監督管理工作；對政府管理者和社會公眾進行危機管理的教育和培訓等。在中央政府的統一領導下，明確中央各部委、各級人民政府危機管理的職能和責任。考慮到危機的多樣性，應明確不同政府機構在承擔某些特定危機管理的職能和職責，這樣便形成統一領導，分工協調的危機管理體制。

在中央層面，一方面，要應盡快建立危機管理的常設性中樞機構——例如國家安全委員會，這樣可以協調各相關部門、各方面專家的意見，對危機事件進行正確地認識和把握，制定長期反危機戰略和危機管理計劃，提高各地區、各部門、各級政府之間的協調能力。在地方層面，各級地方政府設立危機管理的相關部門，同時用法治化的手段明晰各職能部門的職責，以實現在危機管理過程中各部門高效協調的運作；另一方面，要制定危機管理政策規劃，建立預警和信息報告制度，對地方應急管理提供指導和幫助，直接處置全國或全省范圍內的重大危機事件；組建常設的綜合性協調機構，統一負責各種緊急事務的協調管理。同時，對于地方而言，應當明確地方政府負有直接處置本地突發事件的責任并賦予其統一實施應急處置的權限。

（三）進一步完善政府危機管理的法治建設

開展政府危機管理的立法研究，構建和完善政府應對和處理危機事件的法律、法規體系，這是強化政府危機管理能力建設的根本措施。目前，在我國很多地方還沒有建立起政府危機處理的法律機制，這對提高政府危機處置能力，尤其對政府部門協調、組織機制落實、人財物調撥的力度等都產生了很大影響。因此，完善危機法律規范，維護經濟社會發展和人權保障所需的法律秩序，明確公民在危機狀態下應當承擔的相應權利和義務，使公民權利如生存權、健康權、知情權獲得更有效的法律保護，使行政權力能夠更有效地依法行使，顯得非常重要。

我國已經制定和頒布了一些應對危機狀態的法律法規。但是，從整體上看，法律法規體系尚不完整。因此，為了使政府危機管理法制化，使危機管理工作有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，有必要重視和加快涉及危機管理的立法。首先，要在憲法中對危機狀態、緊急狀態的確認、緊急狀態的實施、政府緊急管理權等做出規定。其次，制定統一的《危機狀態管理法》，統一的危機狀態管理法應該就下列主要問題作出明確的規定:危機狀態的確認和宣布;政府的危機管理權;政府在危機狀態下的回應措施；危機狀態下的法律責任等。最后，還要制定、完善管理和應對各種各樣的危機或者緊急突發事件的專門法律、法規。

另外，公共危機的治理僅僅靠政府的力量是不夠的，還需要非政府組織的積極配合幫助。在2008年四川汶川地震的救援中，我國非政府組織在災區的出色表現就是個很好的例證。為此，政府應建立與非政府組織共同應對危機的聯動協調機制，調動非政府組織參與危機治理的積極性。

[1]羅伯特·希斯[著].王成，宋炳輝，金瑛譯.危機管理[M].北京:中信出版社，2001

[2]姜敏香,王學軍.我國政府危機管理體系存在的問題及對策[J].理論學刊，2006,(2)

[3]余健明，劉江華，陳耀軍等.論我國如何建立政府危機管理機制[J].政治與法律，2003,(6)

責任編輯：劉國春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.08

1009-6922(2010)02-34-03

2010-04-09

劉宇（1986-），男，江蘇南通人，南京工業大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生。主要研究方向：區域生態政府；汲君（1984-），男，山東莒南人，南京工業大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生。主要研究方向：農村基層組織。