新形勢下開展行政協(xié)調(diào)工作的對策與思考

李江川（樂山市信訪局四川樂山614000）

新形勢下開展行政協(xié)調(diào)工作的對策與思考

李江川
（樂山市信訪局四川樂山614000）

2009年，省委、省政府作出構建“大調(diào)解”的工作體系以來，樂山市積極建立規(guī)章制度，健全工作網(wǎng)絡，強化工作保障，充分利用行政資源，取得了一定成效。當前，應進一步健全完善機制，加大宣傳力度，不斷提高隊伍素質，促進行政調(diào)解工作再上新臺階。

新形勢行政協(xié)調(diào)對策思考

黨的十六屆六中全會決定，將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解并列為我國現(xiàn)有的三大調(diào)解制度。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出：建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機結合……把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。黨中央高瞻遠矚指明了方向，由此說明三大調(diào)解工作是發(fā)展經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定的有力武器。當前，我國處于改革深水區(qū)，矛盾多發(fā)期。隨著人們思想觀念的不斷變化，經(jīng)濟體制的深刻變革，社會結構的深刻變動，利益格局的深刻調(diào)整，各種矛盾糾紛持續(xù)增加。而目前，我們的社會控制，不少來自于人治而非制度，在處理各類社會矛盾時，往往有“拿錢買平安”的情況出現(xiàn)。因此，在處理各類社會矛盾時，更需要一種制度化的容納和化解機制。有了健全的機制和制度，才能降低維穩(wěn)成本，促進社會的控制制度化和利益訴求的理性化。現(xiàn)在，社會轉型的一個難題，就是改革要加快節(jié)奏，發(fā)展要保持穩(wěn)定。2009年，省委、省政府從戰(zhàn)略和全局的高度作出構建“大調(diào)解”的工作體系，市委、市政府高度重視。2009年8月召開全市構建大調(diào)解工作會后，各地各部門迅速建章立制，迅速啟動、健全、完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解工作機制，取得了一定成效。四川開展大調(diào)解工作以后，引起了中央媒體高度關注，筆者在從事行政調(diào)解指導工作中，著重對我市開展行政調(diào)解工作進行了調(diào)查分析和思考，提出一些建議，供工作參考。

一、按大調(diào)解要求，開展行政調(diào)解工作

“大調(diào)解”工作體系是在黨委、政府統(tǒng)一倡導下，政法綜治機構綜合協(xié)調(diào)，整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三種調(diào)解資源，化解社會矛盾維護穩(wěn)定的有效途徑。“大調(diào)解”工作體系堅持調(diào)解優(yōu)先原則，把調(diào)解貫穿于解決民間糾紛、處理行政爭議和司法訴訟的全過程，是黨委政府領導下的主動維護群眾合法權益的新機制，符合當前社會綱性管理向柔性治理轉變的需要。“大調(diào)解”工作體系的核心是人民調(diào)解和行政調(diào)解、司法調(diào)解的有機銜接。通常講“大調(diào)解”中心是總指揮部，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解是分指揮部，在總指揮部指揮下，按各自工作職責，互為協(xié)作、高效運行。

（一）行政調(diào)解工作概念

行政調(diào)解是國家機關，依照法律規(guī)定，在其行使行政管理的職權范圍內(nèi)，對行政爭議和特定的民事糾紛進行的調(diào)解。雖然行政調(diào)解所達成的協(xié)議不具有法律上的強制執(zhí)行能力，但對當事人具有約束力。行政調(diào)解是有效解決糾紛、化解矛盾、維護社會穩(wěn)定的重要手段，也是預防和化解社會矛盾機制的重要組成部分。各級行政機關在實施行政調(diào)解工作要具備四種意識：

1.政治意識。做好行政調(diào)解工作是關注民生、體察民情、化解民怨，妥善協(xié)調(diào)處理各方面利益關系，維護群眾合法權益的有效措施，也是維護社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的前提和基本要求。

2.大局意識。搞好行政調(diào)解工作，即要求行政機關認識大局、把握大局，服從和服務大局。做到有的放矢，有效預防、減少和化解經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種爭議糾紛，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個和諧的生活、生產(chǎn)環(huán)境。

3.維穩(wěn)意識。發(fā)展是第一要務，穩(wěn)定是第一責任。各級行政機關一定要增強維穩(wěn)意識，沒有穩(wěn)定的社會環(huán)境，就沒有經(jīng)濟發(fā)展的推動基礎。行政機關在通過開展行政調(diào)解工作，傾聽人民群眾的基本訴求，有效找準做好群眾工作的著力點，密切與群眾的聯(lián)系，維護好社會穩(wěn)定。

4.法治意識。隨著我市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，經(jīng)濟和行政管理體制改革進入關鍵階段。社會利益沖突日益明顯，呈現(xiàn)出多元化、復雜化、群體化的趨勢，行政爭議以及同行政管理有關的民事糾紛明顯增多，涉及的法律關系復雜，處理難度增大。各級行政機關要牢固樹立“三個至上”的理念，認真貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》，堅持科學、民主、依法決策，不斷規(guī)范行政決策程序，擴大群眾參與度，嚴格依法行政。在重大法律決策實施前，對可能出現(xiàn)的行政爭議作出分析評估，避免發(fā)生爭議糾紛。在執(zhí)行過程中，嚴格依法依程序辦事，杜絕任何超越法律的行為。要認真貫徹落實行政執(zhí)法責任制，嚴格行政執(zhí)法責任追究，努力從源頭上預防和減少行政爭議的發(fā)生。要注意運用行政和解的方法解決行政爭議。對于行政機關行使自由裁量權作出的具體行政行為引發(fā)的復議案件，要依法積極促成申請人與被申請人在復議決定做出前自愿達成和解。

（二）行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解的關系

行政調(diào)解作為“大調(diào)解”工作體系之一，與司法調(diào)解、人民調(diào)解在制度設置上是相互補充、互為促進的關系。根據(jù)我市構建“大調(diào)解”工作體系實施要求，各級信訪部門是行政調(diào)解工作的牽頭部門。各級司法部門是人民調(diào)解工作的牽頭部門，人民法院是司法調(diào)解的牽頭單位，分別負責行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解的業(yè)務指導、督查、考核、培訓、協(xié)調(diào)工作。

人民調(diào)解特點：充分發(fā)揮人民調(diào)解的基礎作用。人民調(diào)解員大多來自基層，對社情民意熟悉，能及時了解、化解矛盾糾紛，具有維護穩(wěn)定“第一道防線”的獨特作用。決定人民調(diào)解在“大調(diào)解”工作體系中，具有前端性、基礎性和關鍵性地位。

行政調(diào)解特點：充分發(fā)揮行政調(diào)解的職能作用。各級行政機關按法律法規(guī)授權的管理對其事物職能，充分利用行政資源、運用行政調(diào)解手段化解矛盾糾紛，決定了行政調(diào)解在大調(diào)解工作體系中具有公信力、約束性的地位。

司法調(diào)解特點：充分發(fā)揮司法調(diào)解的主導作用。司法調(diào)解具有法律的權威性。堅持“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結合、標本兼治、案結事了”的原則。各級法院開展立案調(diào)解，庭前、庭中、庭后調(diào)解，及判后和解。其目標，從源頭預防、減少涉訴信訪和執(zhí)行難等問題。

各級行政機關要積極探索行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解的有機結合，進一步完善以人民調(diào)解為基礎、行政調(diào)解為補充、司法調(diào)解為主導、司法審判做保障的多元化糾紛解決機制。通過建立大調(diào)解格局，有效整合社會資源，推動行政調(diào)解深入基層。各級行政機關在行政調(diào)解過程中，要按照市委、市政府“關于構建大調(diào)解”工作體系有效化解社會矛盾糾紛的實施意見，及市政府《樂山市行政調(diào)解執(zhí)行辦法》的要求，加強同各級司法、法院信訪做好人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動，信息傳遞等工作，開展積極工作。

二、我市開展行政調(diào)解工作的現(xiàn)狀

（一）建立規(guī)章制度，指導全市行政調(diào)解工作

市行政調(diào)解指導中心制定并建立了《樂山市行政調(diào)解指導中心工作職責》等一系列文件。各縣（市、區(qū)）及市級重點部門都制定了行政調(diào)解工作規(guī)范文件和相關制度規(guī)定。行政調(diào)解制度的健全完善，促進了行政調(diào)解工作的規(guī)范、有序開展。

（二）健全工作網(wǎng)絡，搭建行政調(diào)解工作平臺

按市上統(tǒng)一部署，依托群眾工作局綜合協(xié)調(diào)指導的職能，在縣（市、區(qū)）群眾工作局建立了12個行政調(diào)解指導中心。在市、縣（市、區(qū)）重點職能部門成立了行政調(diào)解中心，其余有行政職能的部門均建立了行政調(diào)解室；發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政調(diào)解的前哨作用。全市217個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道依托司法所，建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道社會矛盾糾紛調(diào)解中心。目前，全市各級各部門已建立行政調(diào)解組織機構536個，初步形成了以市行政調(diào)解指導中心為龍頭、縣（市、區(qū)）行政調(diào)解指導中心為紐帶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會矛盾糾紛調(diào)解中心為前哨、行政部門行政調(diào)解中心（室）為主體，上下聯(lián)動、左右協(xié)調(diào)的行政調(diào)解工作機構和工作網(wǎng)絡，為推進行政調(diào)解工作有效開展搭建起良好的工作平臺。

（三）強化工作保障，確保行政調(diào)解工作有效開展

一是強化經(jīng)費保障。按市上要求，各縣（市、區(qū)）落實了行政調(diào)解工作經(jīng)費和調(diào)解員補貼。二是抓好陣地建設。全市各級各部門均落實了行政調(diào)解工作專門辦公場所。三是加強隊伍建設。市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級行政調(diào)解網(wǎng)絡組織均有專人負責行政調(diào)解工作，并聘請了以人大代表、政協(xié)委員、知名專家、專業(yè)技術人才為重點的特邀調(diào)解員。目前，全市共落實專職調(diào)解員、特邀調(diào)解員、義務調(diào)解員、調(diào)解聯(lián)絡員2636人，市、縣（市、區(qū)）行政調(diào)解指導中心均建立了調(diào)解員信息庫。四是落實工作補貼。按照屬地管理、分級負責的原則，以個案獎勵、以獎代補的形式，區(qū)分個案大小和難易程度，給予調(diào)解員調(diào)解成功補貼。

（四）利用行政資源，搞好行政調(diào)解協(xié)調(diào)聯(lián)動

一是建立部門獨立調(diào)處機制。對法律關系單一，一個職能部門能解決的矛盾糾紛，由該職能部門行政調(diào)解中心（室）獨立調(diào)處化解矛盾糾紛。二是建立協(xié)調(diào)機制。對法律關系復雜、涉及多個部門的復雜、疑難矛盾糾紛，由最初受理的部門牽頭，相關部門參與協(xié)調(diào)解決，調(diào)解不成功的由行政調(diào)解指導中心協(xié)調(diào)相關職能部門共同解決；行政調(diào)解指導中心協(xié)調(diào)解決不了的，提請同級“大調(diào)解協(xié)調(diào)中心”協(xié)調(diào)有關方面共同解決；三是建立銜接機制。加大對人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解工作的銜接，市委群眾工作局分別與市司法局、市中級人民法院聯(lián)合制定了《關于進一步健全完善人民調(diào)解行政調(diào)解銜接機制的實施意見》、《關于司法調(diào)解與行政調(diào)解對接工作的實施意見》、明確了信息溝通、效力銜接的有關問題，形成聯(lián)動調(diào)解工作合力，促進矛盾糾紛有效化解。如：夾江縣在調(diào)解該縣馬村鄉(xiāng)熊定元雇請洪雅縣余坪鎮(zhèn)村民歐某砍樹，歐某突發(fā)疾病死亡糾紛時，利用行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解進行聯(lián)動調(diào)解，妥善處理其糾紛，收到很好效果；樂山市中級人民法院在審理樂山市恒昌置業(yè)有限責任公司訴峨眉山市永東房地產(chǎn)開發(fā)有限公司及第三人王某合資、合作開發(fā)房地產(chǎn)合同糾紛案時，為了避免因合同案判決后而引發(fā)新的社會不穩(wěn)定問題，及時同市行政調(diào)解指導中心銜接，將行政調(diào)解與司法調(diào)解對接；在處理夾江縣甘霖鎮(zhèn)江某信訪問題時，市行政調(diào)解指導中心邀請市中級人民法院共同調(diào)解，使矛盾得以妥善解決，有力維護了社會穩(wěn)定。

（五）扎實開展工作，及時化解矛盾糾紛

全市行政調(diào)解工作開展以來，各級各部門創(chuàng)新調(diào)解工作方法，扎實推進工作開展，及時化解了各類矛盾糾紛，妥善解決了一批信訪積案。截止今年二月底，各級行政調(diào)解機構共受理行政調(diào)解案3182件，已成功調(diào)解2965件，調(diào)解成功率93%。其中，全市年初排查出的118件信訪積案，已辦結113件，辦結率95.7%，我市群眾到市上訪量與去年同期相比批次下降21%；行政調(diào)解工作的有效推進，使大量矛盾糾紛化解在了第一時間，妥善解決在基層，促進了信訪秩序的進一步好轉。我市群眾進京到省到市上訪量逐月下降，無群體性事件發(fā)生。自開展行政調(diào)解工作以來，各地各部門認真履行行政調(diào)解的職能職責，各級政府行政部門積極落實行政主管責任，充分運用調(diào)解辦法處理行政糾紛和與行政管理相關的民事糾紛，努力做到能調(diào)解則調(diào)，減少裁決和判決。市行政調(diào)解指導中心成功調(diào)解了市中區(qū)蘇稽鎮(zhèn)王某的丈夫洪某在馬邊縣工地打工死亡補償、夾江縣甘霖鎮(zhèn)江某租用維康陶瓷廠廠房糾紛、市中區(qū)臨江鎮(zhèn)陳某要求支付工傷護理費等矛盾糾紛。

三、當前我市行政調(diào)解工作存在的問題

（一）思想認識不夠統(tǒng)一

在調(diào)研工作中發(fā)現(xiàn)，有的地方或部門對行政調(diào)解工作重視不夠，工作積極性不高，有畏難情緒，沒有上升為本地本部門的一項全局性工作去抓落實；有的認為行政調(diào)解工作是形象工程，重視硬件建設的投入，輕制度落實和規(guī)范管理，存在只開花少結果的現(xiàn)象，缺乏持之以恒開展工作的責任感；個別工作人員中，還存在有對行政調(diào)解認識不夠，措施不到位，致使一些本可以通過調(diào)解解決的爭議上升為行政復議案件或行政訴訟案件。

（二）調(diào)解員隊伍素質有待提高

盡管全市已落實2636名調(diào)解員，但調(diào)解員業(yè)務素質總體不高，工作能力參差不齊。由于時間、經(jīng)費等諸多原因，很難進行專門的業(yè)務培訓。一般都是以會代訓的形式，導致部分基層調(diào)解員調(diào)解能力差，方法簡單，缺乏技巧。加之有的調(diào)解員對待工作只求過得去，不求過得硬，在一定程度上影響了基層調(diào)解工作的有效開展。

（三）工作經(jīng)費較難保障

雖然在市、縣兩級都一定程度上落實了行政調(diào)解工作經(jīng)費，縣級因各地財力的問題，在安排上差距較大。大多數(shù)村（社區(qū)）的基層人民調(diào)解組織沒有專門經(jīng)費，調(diào)解員補貼經(jīng)費除個別經(jīng)濟狀況較好的村（社區(qū)）象征性地發(fā)放外，多數(shù)基層調(diào)解員沒有補貼經(jīng)費，難以調(diào)動他們的工作積極性和主動性。

（四）宣傳力度尚需強化

行政調(diào)解工作是一項面向人民群眾的民心工程，其作用和地位要積極宣傳，使人民群眾了解行政調(diào)解工作的作用，特別是開展調(diào)解工作的典型單位、典型人物和調(diào)解的典型案例方面，挖掘宣傳不夠、引導不夠，沒有在全社會形成開展行政調(diào)解工作的良好輿論氛圍。因此，如何充分發(fā)揮報紙、電視、電臺、網(wǎng)絡等媒體的輿論導向作用，推進行政調(diào)解工作的深入開展值得我們進一步探討。

四、進一步抓好行政調(diào)解工作的幾點建議

（一）提高認識，增強做好行政調(diào)解工作的責任感

面對矛盾糾紛發(fā)展新趨勢，要采取多種形式，分層次、多范圍組織廣大黨員干部特別是領導干部進一步認真學習樂委辦發(fā)（2009）13號、樂府發(fā)（2009）24號文件，切實深刻領會和把握好精神，進一步認識到行政調(diào)解是有效化解矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的重要手段，是按科學發(fā)展觀落實執(zhí)法為民、依法行政，密切黨群、干群關系的有效途徑，是建設法治型政府、服務型政府的必然要求，是提升科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政能力和水平，促進依法治國方略深入實施的客觀需求。切實把思想和行動統(tǒng)一到市委、市政府的要求上來，落實到“堅持科學發(fā)展觀、構建和諧樂山”的主題實踐中去，扎實推進全市行政調(diào)解工作的深入開展，有效化解矛盾糾紛，著力推進和諧社會建設。

（二）健全完善機制，促進行政調(diào)解工作規(guī)范發(fā)展

開展新時期行政調(diào)解工作，健全工作機制，完善工作制度是核心。要結合行政調(diào)解工作開展時間短，是一項創(chuàng)新性工作，目前存在工作機制尚不健全，工作開展還不規(guī)范的實際，積極開展調(diào)查研究。及時挖掘總結各地開展行政調(diào)解工作的成功做法和典型經(jīng)驗，努力提煉上升到制度的層面，尤其要探索建立信息溝通、綜合銜接、考核獎懲、責任追究等方面的制度，切實不斷健全完善行政調(diào)解工作機制和制度，著力推進行政調(diào)解工作的制度化、規(guī)范化、法制化建設，確保行政調(diào)解工作的有序開展。

（三）加強調(diào)解員培訓，不斷提高行政調(diào)解員隊伍素質

要搞好新時期行政調(diào)解工作，有效化解矛盾糾紛，促進社會公平和諧，加強行政調(diào)解隊伍建設，不斷提高調(diào)解員隊伍素質是關鍵。因此，要以開展調(diào)解員素質培訓為抓手，積極探索建立隊伍建設長效培訓機制，切實解決調(diào)解員“干什么、怎么干、如何干”的問題。一是制定培訓計劃。各地要結合調(diào)解工作實際，對人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的調(diào)解員培訓進行整體規(guī)劃，通盤考慮，有組織、有計劃地對三大調(diào)節(jié)體系調(diào)解員進行專項工作輪訓。二是拓寬培訓渠道。要把調(diào)解工作能力培訓納入干部基本素質教育中，市、縣（市、區(qū)）組織人事部門要該項工作納入干部培訓、輪訓的整體規(guī)劃，各級黨校在干部培訓、輪訓中增加調(diào)解方法、調(diào)解技巧的課程和內(nèi)容。市、縣（市、區(qū)）司法調(diào)解中心應充分發(fā)揮其調(diào)解經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，在搞好人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接過程中，幫助培訓各級行政調(diào)解員。三是明確培訓重點。各級調(diào)解組織在加大調(diào)解員培訓中，應抓住重點，突出基層調(diào)解員化解矛盾糾紛的主力軍地位和前哨作用，切實加大對縣（市、區(qū)）政府職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的培訓，通過基層調(diào)解員能力素質的提高，促進矛盾糾紛在基層的有效化解。

（四）強化經(jīng)費保障，保護和調(diào)動基層調(diào)解組織的工作積極性

應該看到，作為矛盾糾紛主體一方的自然人，其都歸屬在一定的村（社區(qū)）、組生活，堅持以村（社區(qū)）為主排查化解矛盾糾紛，是將矛盾糾紛化解在源頭，消除在萌芽狀態(tài)的必然要求。因此，要進一步加大經(jīng)費投入，千方百計解決好基層調(diào)解組織的補助經(jīng)費和調(diào)解員（信息員）的補貼經(jīng)費，切實調(diào)動基層調(diào)解組織和調(diào)解員的工作主動性和積極性。

（五）加大宣傳力度，努力營造良好的輿論導向氛圍

全市構建“大調(diào)解”體系工作開展時間短，雖已取得初步成效，但是在人民群眾中，構建“大調(diào)解”體系工作還沒有深入人心，而有的政府職能部門的工作人員都不清楚“大調(diào)解”的作用是什么。為此，要充分發(fā)揮報紙、電視、電臺、網(wǎng)絡等媒體的輿論導向優(yōu)勢，加大對“大調(diào)解”工作的宣傳，并將“大調(diào)解”工作與普法工作結合起來，特別是結合“12．4”法制宣傳月活動等，對包括行政調(diào)解的“大調(diào)解”工作進行廣泛宣傳，尤其是加大對發(fā)展“大調(diào)解”工作優(yōu)越性的宣傳，加大對調(diào)解工作中涌現(xiàn)出的典型單位、典型人物和典型案例的挖掘宣傳，使“大調(diào)解”工作深入人心，形成全社會齊抓共管的輿論氛圍，推進“大調(diào)解”工作的有效開展。

責任編輯：秦利民

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10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.06

1009-6922(2010)02-28-04

2010-04-22

李江川，男，樂山市信訪局副局長，樂山市行政調(diào)解指導工作辦公室副主任。