樂山市統籌城鄉發展的實踐與探索

《樂山市統籌城鄉發展的實踐與探索》課題組

樂山市統籌城鄉發展的實踐與探索

《樂山市統籌城鄉發展的實踐與探索》課題組

樂山在探索統籌城鄉發展過程中始終堅持結合本地實際、科學規劃、農民主體地位、社會參與和政府主導的做法，推動了工作的有序進行。而在發展中還存在著體制性、政策性的障礙，經濟支撐能力不強，基礎條件不平衡等突出問題，今后我市將進一步加大統籌的力度，選準突破口、抓住關鍵環節、突出重點、強化政策配套，不斷加快改革發展的步伐。

統籌城鄉實踐探索

樂山市在統籌城鄉發展試點中選擇不同經濟發展特征、不同類別的區市縣作為實踐和探索，擔負著推進樂山整個區域統籌城鄉工作“先行先試，超前探索”的作用。

一、樂山市統籌城鄉發展的實踐進程

（一）政府引導、企業逐漸參與推進“三化”

統籌城鄉綜合配套改革，政府是籌劃者、組織者和服務者，而作為市場經濟主體的企業，則是最重要、最積極的參與者和推動力量。在統籌城鄉發展的試點過程中雙方合力推進“三化”，即：農業產業化，鄉鎮工業化，產業園區化。

1．農業產業化。樂山千佛酒業有限公司在井研縣千佛鄉成片種植1000畝瀘糯8號高粱，對農民實行“五統一”，即統一提供免費種子、統一種植技術規程、統一病蟲害防治、統一提供化肥等生產資料、統一以保底價回收產品；有效推動了當地農業產業化發展。

沐川縣以特色產業為突破，加快推進農林產業化，政府引導農林企業永豐紙業、吉源木業、國林木業等為骨干，推動農村林業產業化發展。全縣先后共栽種林竹127萬畝，林業用地面積達到151萬畝，森林覆蓋率達到68%，培育500畝以上的林竹大戶10戶，極大地帶動了竹農增收。沐川堅持全縣特色農產品“一村一品，一鄉一業”布局規劃。以一枝春茶葉公司和佳木緣茶廠為龍頭，在建和、沐溪、新凡、炭庫和利店、武圣、鳳村等鄉鎮為重點的馬邊河、沐溪河流域生態茶園基地10萬畝6000噸茶葉產業帶；富和鄉將建成5000畝紅陽獼猴桃種植基地的生態農業示范區；建和鄉將建成1萬畝金銀花種植3000噸科技示范區，產業化規模經營效益初步體現。

2．鄉鎮工業化。實現鄉鎮工業化、村鎮工業化是統籌城鄉發展取得實質性突破的必要條件。在產業統籌布局中，注重鄉鎮、村社吸引企業參與可以促進第二產業快速發展；企業依托鄉鎮、村社的行政合作可以高效率地保證工業化建設。峨眉山市綏山鎮以峨嵋半導體材料廠（所）為依托，以硅材料及光伏產業為產業發展方向，打造硅材料及光伏產業園；在新平鄉、符溪鎮和桂花橋鎮，以四川其亞鋁業集團、金威利鞋業有限公司和華潤雪花啤酒（樂山）有限公司為依托，發展加工倉儲、物流集散等加工類清潔型工業，打造加工倉儲物流園；在樂都、九里、羅目，以四川峨勝水泥有限公司為依托，大力發展新型干法水泥等建材產業，打造建材產業園。通過建設“一區三園”，打造光伏、加工倉儲、建材等優勢產業集群，提高工業化水平，增強工業吸收農村轉移勞動力和反哺農業的能力。

沙灣區嘉農鎮所轄13個行政村、1個社區，人口僅2.5萬，面積僅42平方公里，但年產值1000萬以上規模工業企業達28家。近年吸引了西南不銹鋼、尚春紙業、四方公司等83家工業企業在所轄11個行政村和1個社區落戶，基本做到村村有工業，戶戶能涉工，成為城鎮反哺農村、工業帶動農業、農民漸變工人的典范。

3．產業園區化。井研縣以政府為主導，加大以道路、水、電、氣為重點的基礎設施建設力度，增強園區承接產業轉移的承載能力，對園區建設用地實行傾斜政策，通過土地整理取得的新增建設用地指標，盡可能安排給園區，推動楊家河鹽氣生態工業園區、石家橋工業集中區建設。

市中區依托高新區平臺，推進企業向樂山高新區、羅漢—水口工業園區、楊灣機械鑄造分園區、土主輕紡工業分園區集中，提升專業化分工水平和社會化生產協作程度，引導特色產業與關聯企業集聚，在延長產業鏈上取得了實質性突破。通過培育壯大電子和硅材料、醫藥化工、絲綢紡織、機械制造四大工業優勢產業，不斷拓展就業渠道，增強吸納農村勞動力轉移的能力，讓更多的農民加入到工人的行列。2008年，全區農民人均純收入實現5190.96元，增加693.96元；市級以上農業龍頭企業增至22家，年銷售收入突破15億元；畜牧、蔬菜、林業、水產四大主導產業實現產值28.1億元；新硬化村道134.6公里和機耕道25.3公里，村道硬化率達到70%；新建農民專業合作社17個，社員694人。

(二)城鎮和企業為農民轉移安置做著探索性工作

統籌城鄉綜合配套改革，既給城鎮就業、教育、運轉、社會管理等帶來沉重壓力，但同時也帶來了極大的發展機遇。試驗區市縣，甚至有的非實驗區縣均以積極的態度面對。一方面，從城鎮的角度根據統籌城鄉綜合配套改革試驗方案和要求，對“十一五”規劃進行調適；另一方面，又從各地各行各業去思考如何接受、容納和借機發展，并對如何吸納和安置開展了大量的探索性工作。農民轉移安置原因分為土地征用安置、土地置換安置、貧困遷移安置、“拆院并園”安置等。安置形式有三種，即建集中點安置、靠近村鎮安置、進城安置。

1．建集中點安置。如峨邊彝族自治縣為解決高寒地區彝族同胞的生存環境，在楊村鄉建立了集中安置區，僅楊村鄉就從高山地區遷移了29戶彝族到安置點居住。又如峨眉山市其亞集團因產品的精深加工產業配套發展要求，需在彭橋、折樓、五愛三個村擴建用地約6000畝，峨眉山市成立彭橋片區城鄉統籌示范點建設領導小組，規劃17萬平方米的統籌安置小區，以安置三個村14個村民小組1015戶的3454人集中居住，其亞集團將承擔安置區建設的部分投入。

2．村鎮安置。如樂山市中區規劃區內鄉鎮采取“拆院并園”、規劃區外鄉鎮實施“金土地”工程的原則，市中區將在土主鎮引導鐵牛村和樂井線、土劍線、土楊線的村民集中打造農村新居；九峰鎮明月村大佛景區拆遷戶建設安置小區；青平鎮太洪村通過土地置換引導農民集中建設農民新居；蘇稽鎮在工農村、紅專村利用生態養殖、花卉種植項目推動，引導農民拆院并園集中居住。再如井研縣門坎鄉大水灣村村民集中居住點。按“拆一建一”要求，搬出來的村民宅基地都復了耕，有效實現了占補平衡。與此同時，居住點實行社區化管理，用電、用水非常方便，還設置了農村超市、通訊門市、農家書屋、村衛生室、客運招呼站等便民設施，正在添置體育健身器材，還將組建農民健身隊、農民籃球隊等，不斷豐富大家的業余生活，提升生活質量。為充分利用有限的土地資源，村里對大片荒山荒村及貧瘠地進行規劃，成片栽種投入小、風險小、產值高、管理粗放的茨竹。為消化豐富的林竹資源，村里制定優惠政策，盤活廢棄的磚窯、廠房、辦公室、小學校等，承諾業主開辦竹編加工廠前3年租金全免，為轉移農民就近提供崗位。目前，該村已有28戶竹編廠入駐，年產竹膠席300萬張，當地400多村民就近轉化為產業工人，每人月平均工資700多元。有了來自土地和務工的“雙重收入”，村民生活有了基本保障。

3．進城安置。比如“大佛新家園”小區于2007年10月動工建設，占地10643.65平方米，建筑面積達22069.8平方米。建成后的小區以戶為單位，按戶口人數分配戶型。小區投入使用后，將借鑒城市住宅小區管理模式，結合新農村住宅特色，逐步完善小區物業管理。目前，小區主體工程已經全部完工，水、電、氣、光纖、道路、綠化區等基礎配套工程已經接近尾聲。待小區建設全部完工后，任家壩村七組的205戶村民將整體遷入小區集中居住。2006年5月，峨眉山市符溪鎮符溪村6組村民童明培一家的土地被政府征用，作為金威利鞋業落戶用地。隨后，童大爺一家8口全部轉為城市戶口，成了真正的城市人。

二、樂山市試點區市縣統籌城鄉發展的經驗

經過兩年的探索和實踐，我市在統籌城鄉發展試點區中積累了比較豐富的實踐經驗，具有重要的啟示和借鑒作用。

（一）結合本地實際是統籌城鄉發展的前提

井研縣根據”三不行”的自身條件，即工業不行、地方財力不行、土地資本運作不行，結合本地實際，有別于成都實驗區的“三集中”，提出“新三集中”。一集中：產業向優勢產業集中。井研農業產業的龍頭企業產值占第一產業增加值的58%，井研縣域經濟的特點是“一硬（竹編）一軟（絲綢）、一大（生豬）一小（家兔）、一深（鹽鹵）一淺（塘魚）”，六個特色產業有五樣屬于農牧產品，長期以來是農業輔助工業，2008年第二產業增加值才歷史性地第一次超過第一產業，所以他們提出無論是一產二產三產均要向優勢產業集中；二集中：農民向居住地適度集中。與成都平原城鎮率較高相比，井研的絕大部分地區農民居住分散，不可能向成都實驗區那樣把農民向城鎮集中；三集中：土地流轉向種養大戶集中。井研縣田地零散是典型的丘陵地區，不象成都平原那樣田地相對集中，可以實現大范圍、大面積的規模經營，他們切合實際的提出土地流轉向種養大戶集中。

（二）政府主導是統籌城鄉發展的保證

在統籌城鄉發展中，消除城鄉二元結構是一個長期而艱巨的歷史任務。除市場調節外，還需要政府站在全局的高度，從政府公共管理的職能角度，切實履行宏觀調控的職責，對城鄉經濟社會發展進行統一規劃和組織協調。樂山市試點區市縣黨委政府對于統籌城鄉發展工作高度重視，書記、區市縣長親自掛帥，成立領導小組、制定科學規劃、安排財政資金，強力推進，把統籌城鄉發展作為解決“三農”問題的有效途徑，從而推動統籌城鄉發展的有序進行。

（三）科學規劃是統籌城鄉發展的關鍵

科學規劃是推進統籌城鄉發展的龍頭和基礎。從各地的具體實際出發，編制統籌城鄉發展總體規劃，要切實加強與城鎮體系規劃，土地利用總體規劃，基礎設施建設規劃、產業空間布局規劃的銜接和配套。合理安排縣域城鎮建設、農田保護、產業集聚、村落分布、生態涵養的空間布局，做到科學有序、綜合開發。如峨眉山市根據建設“西部經濟強市”和“中國最佳旅游城市”的內在要求，制定了詳細的規劃。比如“一核、六區、一帶”的旅游發展規劃，“一區三園”產業統籌布局，“一心（中心城區）二區（工業集中區和旅游經濟開發區）三節點（符溪、桂花橋、峨山）”的城鄉布局等，都突出反映了當地的具體實際和城鄉發展的現實要求。

（四）確立農民主體地位是統籌城鄉發展的基本原則

農民是城鄉統籌最重要的主體，根據農民的發展愿望和要求來開展統籌城鄉工作，讓農民親身參與其中。政府充當規劃者、引導者、支持鼓勵者，不再大包大攬，不再搞強迫性、指令性發展產業的任務。在統籌城鄉發展中，尊重農民的意愿，著力培育農民的主體意識和自主能力，從解決農民最迫切需要解決的困難和問題入手，辦農民最想辦的事。以追求農民利益最大化為原則，不因違背群眾意愿、損害農民的利益而在工作中留下后遺癥。樂山市在統籌城鄉發展試點中，充分尊重農民的意愿，按照農民的意愿和需求，逐步推進城鄉一體化建設的各項工作，取得了良好的實踐效果。

（五）社會參與是統籌城鄉發展的推動力量

政府、村民、企業形成合力是統籌城鄉發展的推動力量。積極探索鼓勵引導企業和社會參與，通過吸引社會資金投資，或引進龍頭企業入股經營，極大加快了城鄉統籌的步伐，比如井研縣鎮陽鄉土地流轉通過四川尚善堂制藥公司，既保證了農民的利益，又為企業提供了穩定的原料來源。在產業園區建設中，企業的入駐為農民提供了大量的就業崗位，而且有不少農民在統籌城鄉發展中逐漸變成了城鎮居民，如峨眉山市農產品物流交易中心建設為安置紅星村、仙芝竹尖、果蔬氣調庫等重大投資項目拆遷村民150戶。所有農民都就地轉成了城鎮居民，這既推動了農民變市民的進程，又為農業產業化龍頭企業的發展提供了便利條件。

二、樂山市試點區市縣統籌城鄉發展中存在的問題

（一）體制性、政策性的障礙依然存在

現階段改革步入縱深后，繼續推進改革的力度和難度加大，改革的配套政策跟不上，下一步改革缺乏明晰的思路和方向，各地對改革繼續深入缺乏有力措施。這是因為：一是一些政策難以突破。改革方案的思路基本屬于在現有的體制框架內進行探索，從而制約了改革向縱深推進，到目前為止樂山沒有統一改革方案。二是法律因素。農村土地承包法明確規定，土地承包三十年不變，是對土地流轉的束縛。三是權益難以維護。契約和權益維護沒有充分保障，往往犧牲了業主的利益。2005年，業主劉彬租用五通區西壩鎮向榮村200畝果園，因村民要求退耕還林權益，被迫解除合同。2007年西壩鎮民益村2組村民以租金過低為由，集體把業主張吉倫租用50畝果園毀壞。

（二）個別指標和要求脫離實際

在調研中有的地方提出市縣有的指標和要求不切合實際。井研縣全縣人口42萬，其中農業人口36萬，該縣農辦認為非農人口在2015年前要求達到40%以上的指標脫離實際，要在5、6年的時間內轉移十幾萬農民，怎么轉、往哪轉？轉了后公共服務能否跟上？公共資源能否配套？管理能力能否適應？生活社會保障能否支撐？就業收入是否穩定等一系列問題有待解決。統籌城鄉綜合配套改革中應該做到農民轉得出、穩得住，如果轉出去，穩不住，那會造成社會遺留問題和形成不穩定因素。又如規定，到2010年井研縣農民的人均收入要達到8000元，每年人均增加500元，也是不現實的指標。

（三）經濟支撐能力不強

從試點區市縣農村調查的情況看，經濟支撐能力不強表現在兩個方面：其一，各地普遍缺乏經濟的支持和資金的支撐，統籌城鄉綜合配套改革是難以啟動和突破的。從前期的實踐來看，各試點區市縣改革的推進，實際上是依靠了外部企業的進入和資金的支持，這些即是前期改革的成功做法，又是改革的特色。但在統籌城鄉綜合配套改革試驗進程中及以后，需要大量的資金做后盾。其二，城市邊緣地區，企業有介入的愿望，企業通過圈地投入城市消費項目而獲得較大利益；而距城市較遠的廣大偏遠農村地區，卻很難吸引企業，資金投入也很有限。我們在調研中幾乎沒有看到資金投入或者企業辦在偏遠地區和山區的，長期下去擔心“馬太效應”更加突出。

（四）試點區市縣統籌城鄉發展基礎條件呈現不平衡

樂山市市中區，有著政治、經濟、文化“中心”的優越區位；農村人口31萬，非農人口27萬。相對來講，“三農”問題的歷史欠賬較其他區市縣輕一些。2008年，地方財政一般預算收入完成2.61億元，優勢比較明顯，經過多年的發展，市中區已有了城鄉統籌的良好經濟基礎和政治社會環境。井研縣統籌城鄉發展的條件相對較弱，地域相對偏僻，資源相對匱乏，發展相對滯后，環境承載能力差，城鄉二元結構明顯。2008年全縣三次產業結構比為38：41.6：20.4；地方財政一般預算收入完成6086萬元，經濟發展相對滯后，不僅工業對農業的反哺能力脆弱，相反卻是要農業反哺工業，農村幫助城鎮，統籌城鄉發展的難度很大。

（五）統籌城鄉發展的能力不足

統籌能力不足的問題，更多地表現在操作層面上。從實踐情況看，一是認為統籌城鄉綜合配套改革涉及多部門、多行業、多產業、全區域，但僅由分管農業的副縣長牽頭顯然力度不大。二是認為由于一些專職部門仍然是采取過去那種常規性“活動”式設置，與各地政府職能部門沒有構成有機整體，形成兩張皮，僅限于做一些組織、聯絡、協調、信息傳遞等方面的工作，其職能、職責和權力都無法起到應有的作用，因此難以對改革進行整體的部署和推進。三是統籌謀劃改革試驗不足，體現出單一、零星的特征，如在試驗中，沒有將城區與農村的改革聯系在一起實施，僅以個別區或縣為單位，或是以某個領域、行業為對象，結果是各行其是造成試驗中遇到的很多需要統籌思考解決的問題不能直接有效地進行處理。

（六）農村居民的社會保障體系建設滯后

農戶和農地需求方都對土地流轉普遍存在不敢、不愿的心理。就農地供方的農戶而言，不敢轉，是擔心土地流轉后家庭的就醫、就學、就業和贍養等社會保障問題無發解決；不愿轉，是認為土地流轉的收益過低，不足以解決自己的創業發展和后顧之憂等問題。除此之外，農民的土地情結嚴重，不愿離開土地，把它作為解決自身生存的最后底線。因此，很多人寧肯撂荒也不愿流轉。

（七）土地流轉的配套制度和運行機制不健全

近年來，我市農村土地承包經營權流轉取得了一定成效，但與農業產業發展、建設現代農業的要求還不相適應。一是土地流轉行為不夠規范，個別基層政府行政干預，強制集中，侵犯農民的土地流轉自主權；流轉合同不規范，甚至出現口頭協議流轉土地；一些農戶流轉土地未按相關法律法規規定履行備案登記手續等。二是缺乏土地流轉市場化的中介服務機構，流轉信息渠道不暢。三是土地流轉糾紛仲裁機構不健全，矛盾糾紛調處機制不完善。四是土地流轉的扶持激勵政策體系尚未建立，土地流轉的外部環境有待優化。土地承包經營權流轉進程較慢，流轉行為不夠規范，流轉糾紛時有發生，土地的分散經營與農業產業化經營之間的矛盾依然十分突出，成為制約現代農業發展的瓶頸，同時也制約了農民轉移創業的空間。

三、樂山市統籌城鄉發展的新思路

（一）樂山統籌城鄉發展區別于成渝試驗區的特點

樂山統籌城鄉發展應當有別于成渝試驗區，走一條符合自身特點的發展之路。根據調查和座談，課題組認為樂山統籌城鄉發展與成渝兩地相比有自己的現實基礎、自身特點和自己的發展模式。

1．城市帶動能力不同。樂山處于成渝兩市統籌城鄉綜合配套改革試驗區的邊緣，樂山有淺丘、深丘、高山和民族地區，表現出來的城鄉差距和差別的矛盾遠高于成都平原。重慶和成都是我國中西部地區特大中心城市，兩地的統籌城鄉發展的特點是“特大城市帶大農村”，樂山是“中等城市帶大農村”，表現出來的是現代化城市與更加落后的農村并存，城市居民與農村居民在競爭機會、公共服務、社會保障等方面的不均等現象更為嚴重，區域內各區市縣的發展極不平衡，統籌發展的難度非常大。

2．經濟基礎不同。成都和重慶兩市統籌城鄉綜合配套改革試驗區的經濟基礎大大高于樂山。成都和重慶兩地的人均GDP、人均可支配財力、城市居民人均可支配收入、社會發展總水平、居民購買力、農村自我發展能力和城鎮化水平等主要經濟社會指標均處于中西部前列，而樂山在四川省內處于二、三集團水平。

3．起步時間不同。成都和重慶已經在統籌城鄉方面作了先期的探索，并取得了一定成效。成都市從2006年開始推行城鄉一元化戶口制度，從2003年開始就實施了以推進城鄉一體化為核心、以規范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障的城鄉統籌、“四位一體”科學發展總體戰略,扎實推進“三個集中”,取得了城鄉同步發展的可喜成績。而樂山統籌城鄉發展工作起步晚、范圍小、資金少等問題十分突出。

4．所要解決的問題和實施的重點不同。樂山與成渝試驗區所要解決的問題和實施的重點有細微區別。成都和重慶作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區,是加速與長三角、珠三角和環渤海三大經濟區相呼應的成渝經濟區的崛起,試圖通過內生式發展和城鄉統籌協調發展,找到西部經濟發展新的模式，統籌城鄉經濟社會發展有可能走出一條符合中西部地區實際的新的發展路徑，是要在更大的范圍內解決城鄉如何統籌協調問題,解決經濟結構不合理、城鄉發展不協調、區域不協調、經濟與社會發展不協調、人與自然不協調等問題。樂山在實施內容上更多的體現在技術層面上如何突破城鄉二元體制、建立城鄉居民合理的利益分享機制、實行城鄉生產要素和產業資源的合理配置、發展城鄉統一的各類市場、實行工業反哺農業、城市支持農村等方面的內容。

（二）選準突破口，牽住“牛鼻子”

1．失地農民變市民，農村社區變城鎮社區。把征地農民成建制地轉入非農產業，使失地農民變為市民。在實行城鄉統籌綜合配套改革的條件下，應根據這個群體的特點，即成建制地失去土地和成建制地轉入非農產業，轉入城鎮，促使他們成為城鎮居民而不再是農民。這不僅有利于解決因征地所帶來的一系列矛盾和問題，而且解決這一群體在非農產業的就業及其在城鎮的教育、培訓、醫療、社保等是一個難度小、成本低，避免重復安置，二次征地的問題，是帶動性強，效率高的統籌城鄉發展的途徑。正如樂山峨眉山市彭橋片區統籌辦負責人黃宗明所說：“成建制農轉非，整體搬遷征地農民，既給當地企業擴張騰出了空間，又讓征地村民實現了農轉非，有了更好的生活環境。”

積極推進農村社區向城鎮社區轉變，變農民為居民。配套推進村委會轉居委會工作，凡成建制的“農轉非”且戶數在1000戶以上的，實行村委會轉居委會；凡不是成建制的“農轉非”，但“農轉非”后居住比較集中且達到1000戶以上的，可單獨建立社區；凡零散的“農轉非”不足1000戶的，并入相鄰城鎮社區。妥善處置好農村社區向城鎮社區轉變過程中的集體經濟，不準任意平調或挪用，原則上實行股份合作制，將集體經濟產權量化到人，股隨人轉，維護農民的合法權益。

2．加快土地流轉，提升比較效益。按照“流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化”的要求，進一步規范和推進土地流轉：一是要支持農業產業化龍頭企業開展土地規模經營。對于農業產業化龍頭企業除享受相關文件規定的若干優惠政策外，對2005年起連續3年以上規模經營土地面積達500畝以上的，市政府給予一次性獎勵。二是鼓勵農民用土地承包經營權入股興辦農民專業合作社、農產品加工企業，參與企業分紅，取得土地流轉收益。積極探索“土地銀行”、土地股份合作社等形式，成片流轉，規模經營農業。三是鼓勵業主投入。鼓勵業主在其獲得使用權的土地上投資興建農田水利基礎設施，修建直接用于種養業生產和管理、服務的非永久性固定建筑物，其占地不視為建設用地，免除相關手續和收費。四是鼓勵開發“四荒”。對獲得成片“四荒”土地承包經營權的，可依法取得土地承包經營權證或林權證，以此作為經營者在經濟交往中的土地使用權憑證。“四荒”土地使用權依法享有繼承、轉讓（租）、抵押或參股聯營權利，對農村集體經濟組織通過土地規模經營發展壯大集體經濟和農民自主創業者，應實行信貸支持和用地傾斜。五是加快探索和研究制定農村集體建設用地和宅基地流轉的具體辦法。開展農村土地資產屬性為重點的農村產權制度改革試點，建立以縣為單位的土地流轉有形市場、以鄉鎮為核心的土地流轉中心、以村組土地合作社為基礎的中介機構，為土地流轉提供有效服務。

3．尋求產業支撐，推進城鄉統籌。產業支撐是推進城市化、實現城鄉一體化的動力。在推進統籌城鄉發展中，必須把產業發展和產業聚集放在首位，打造特色產業發展平臺，著力抓好產業支撐。一是大力發展各類“龍頭”企業。借助其在生產、銷售、技術、管理等方面具有的優勢，著力提高農業生產率、擴大產品市場銷售、提升產品科技含量。二是大力發展壯大農業優勢主導產業。積極推進農業產業化、組織化、標準化，深化農業產業結構調整，圍繞茶、菜、藥、畜、水產、林竹等支柱產業發展特色農業。三是加大機制創新。積極探索龍頭企業、專合組織和各類營銷組織和單位組織農戶闖市場、帶動農戶促增收的好機制、好辦法。用抓工業的思路、理念和機制抓農業，走“公司+基地+農戶”、“中介組織+基地+農戶”、“科研機構+基地+農戶”的路子，加大農業招商引資力度，引進規模較大、技術實力強、營銷范圍廣的農業產業化龍頭企業。

（三）抓住關鍵環節，集中解決突出問題

1．強化工業，以工促農。工業反哺農業，城市帶動農村，堅持以工業化致富農民、轉移農民，以城鎮化帶動農村、改變農村，以產業化改造農業、提升農業，從根本上改變城鄉分割的二元結構體制。必須堅持以工業園區建設為重點，推動城鄉工業化發展；以新農村建設為契機，加快農村城鎮化進程。必須堅持市區工業園主要以高新技術產業為主，鄉鎮工業園以勞動密集型產業為主，主要利用農村豐富的勞動力資源、土地資源、農產品資源等。

2．強力推進城鎮化建設，以城帶鄉。統籌城鄉發展要著眼于統籌城鎮體系建設，大力打造城鎮群，加速城鎮化進程。一是重點發展小城鎮。對樂山來說，發展小城鎮是大戰略，而小城鎮分布于廣大農村中，既具有農村的某些優勢，又能發揮城市的一些功能。逐步形成以中心城市為依托，縣城為核心，小城鎮為網絡的城鎮化體系。二是堅持“三個優先”的原則，實行梯度發展小城鎮的策略。在時間順序上，優先發展縣城、小城市衛星城鎮以及部分基礎條件較好的建制鎮；在規模體系上，每個縣(市)也應優先發展1-2個鎮；在區域布局上，優先發展城市郊區和輻射區、沿江和沿交通干線的小城鎮，逐步形成城鎮網絡，建造城鎮對農村的帶動輻射體系。三是因地制宜的推進城鎮化建設，可以考慮三種模式。第一，“融入城市化型”：縣城和中心鎮以融入城市化，發展二產、三產為主；第二，“就地城鎮化型”：部分經濟發展較好，工業基礎較強的鄉鎮或行政村，以發展一產、二產為主，增強城鎮輻射帶動能力；第三，“農業現代化型”：農業規劃區的行政村，要構建農業發展體系，挖掘產業增收潛力，通過培養龍頭企業，增強龍頭帶動作用，發揮聚合效應，同時大力發展富有創意、具有效益的休閑農業、生態農業、文化農業、景觀農業等非農產業，推進城鎮化發展。

3．改革戶籍制度，打破城鄉居民身份界限。適度放開農民到城鎮入戶的政策。在縣城、建制鎮通過購買、受贈、繼承、修建等方式取得合法產權房屋，可辦理常住居民戶口，其在農村有承包地的，其土地承包經營權可以保留，同時依法享有和承擔農村集體經濟組織成員的權利和利益。

以土地換社保，變農民為市民是統籌城鄉發展中改革戶籍制度的一條重要經驗。即將農民自愿放棄的土地承包經營權和宅基地使用權收歸國有，以此為前提政府將進城農民納入城市的社保體系，并提供購買經濟適用房的資金補助。

4．發展第三產業，創造更多就業崗位。大力發展第三產業，努力實現城鄉居民充分就業和收入的整體提高。首先，要充分開發利用我市豐富的自然、旅游資源，發展旅游業，打造“休閑體驗游”、“生態農業觀光旅游”等特色品牌。其次，要努力開發社區就業崗位，鼓勵各種服務業發展，特別是鼓勵城鄉結合部興起的各類家庭加工業、運輸業發展，吸引勞動力向第三產業轉移。三是加快發展和改造提升農村民生性服務業，促進現代服務業向農村地區延伸、覆蓋，形成以縣城和中心鎮為重點的服務業體系。四是優化城市商貿業布局，培育流通大戶、專業戶，大力發展以商品配送為主的現代物流業，改造升級新建鄉鎮集貿市場、標準化農貿市場和物資配送中心，培養農村流通龍頭企業。

（四）突出改革重點，梯度推進發展

1．統籌城鄉規劃，協調城鄉發展戰略。用城鄉規劃來統籌城鄉發展，核心是提高統籌鄉村發展的質量和水平。把城市和鄉村作為一個統一的整體予以科學規劃。一是統一規劃城鄉基礎設施建設，如交通、通訊、水利等設施建設，按照城鄉一體化原則進行規劃，在城鄉二元結構特征十分明顯的情況下，尤其要加大農村基礎設施規劃建設力度，把投資和建設的重點引向農村，逐步形成城鄉均衡一體的基礎設施建設網絡。二是統一規劃城鄉產業布局，強化產業鏈建設，提升龍頭企業的整體素質和競爭力，通過統籌規劃，形成農業和工業的協調發展。三是統一規劃城鄉空間布局。在城鄉規劃上應根據各地區域特點及其工農業發展的實際來統一規劃城鄉空間布局，使農村、工業、城（鎮）市在空間布局上形成一體化。

2．加大投入力度，統籌城鄉基礎設施建設。基礎設施建設要進一步向集鎮、農村傾斜，提高城鄉基礎設施建設均等化。把中心集鎮作為城鄉一體化的承載體打造，加大水、電、氣、路等基礎設施的配套，在有條件的地方還可以向中心村莊延伸；搞好集鎮道路硬化、綠化、亮化和美化，因地制宜地開展城鎮垃圾、污水的收集處理。完善城鎮功能，增強其吸納、承載人口的能力；大力推進農村飲水工程建設，解決農村飲水安全；進一步推進城鄉環境綜合治理，實施“千鄉示范、萬村治理”工程，改善農村人居環境，引導農民進行改水、改廚、改廁、改圈，采取以獎代補等方式大力發展農村沼氣；通過廣電網、電信網、互聯網“三網融合”，推進農村信息化，發揮信息化服務“三農”的作用。

3．發揮區位優勢，打造特色產業。審視區位優勢，深入分析資源優勢，認識產業優勢，找準著力點。一是加大對農產品加工企業的培育扶持力度，不斷打造農業產業化的“火車頭”，全面提升龍頭企業的帶動能力，發展壯大農業優勢產業。二是調整產業結構，推進農業產業化、建設優質高效農業基地，筑牢農民增收的根基。在大力推進農業結構調整中，應正確處理保護糧食生產能力與調整產業結構的關系，突出發展綠色農業、生態農業，調整種植業內部結構；對優勢農業，突出區域化布局、專業化生產，著力抓好優勢產業集中發展。三是實施品牌興農戰略和發展農村經紀人等工作。在大力調整農業產業結構，推進農業產業化進程中，采取政府引導、企業聯動、政策扶持、科技推動等方法，實施品牌興農戰略，促進主導產業和規模生產基地的發展，以此來增加農民收入，帶動農村經濟發展。

（五）強化政策配套，加快改革步伐

1．深化財政改革，強化財政支撐。一是完善財政支農體系、擴大公共財政覆蓋農村的范圍。加大對農業和農村的投入力度。利用財政貼息、補貼和稅收政策，積極拓展支農資金來源渠道。財政支出除了保障行政機構正常運轉之外，應更多地向農村地區的社會保障、衛生、保健、教育等公益事業傾斜，提高農村公共服務支出在財政總支出中的比重。二是深化農業稅制改革，適時探索建立規范的城鄉統一稅制。爭取稅制改革政策試點及中央地方稅收比例優惠。爭取形成對土地、水、礦產等公共資源要素利用的成本利潤約束機制。三是完善強化支農惠農機制。構建“三農”投入保障長效機制，不斷加大財政對農業的投入力度，確保市級財政支農資金每年遞增20%以上，逐步形成農民積極籌資投勞、政府持續加大投入、社會力量廣泛參與的多元化投入機制。

2．推進行政改革，增強服務功能。城鄉統籌發展最基本的保證是行政管理體制改革。一是市級部門要進一步簡政放權。科學合理地劃分市與區市縣的職責權限，對法律、法規明確規定由區縣政府行使的權力，全部下放；對市級部門自行上收的管理權限，一律下放；對明確規定由市一級行使的權利，也可以結合實際需要，大膽下放，采取授權或委托的方式交給各區縣管理。二是大力推進政府職能轉變，調整和優化政府組織結構體系。按照精簡、統一、效能的原則，整合部門內部行政審批職能，將分散于各內設機構的審批職能進行相對集中。三是適時推進鄉鎮整體轉型改革。隨著城鄉統籌發展的深入推進，城市化的進程加快，農民變居民、農村變社區，鄉鎮的主要功能、管理重心應逐步轉變，改掉原有與農業和農村管理不相適應的鄉鎮建制中，不適應統籌城鄉發展需要的部分。

3．創新制度建設，完善體制機制。一是深化農村金融改革，完善城鄉一體化金融服務體系。進一步做好農村信用社改革試點資金支持工作，爭取納入放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的試點范圍，爭取成立村鎮銀行，鼓勵發展農村貸款公司、農村資金互助社、小額信貸組織等新型金融機構，發揮樂山現代農業投資公司的投融資功能，鼓勵和支持各縣（市、區）組建現代農業投資公司。總結推廣“農村信用合作社+農村專業合作社+種養大戶+農戶”等信用貸款的作法，多途徑解決農戶貸款難問題。二是大力發展農業保險，增強農業防范風險能力。財政補貼農業保險的優先順序應該遵循“先糧食作物、后經濟作物；先種植業、后養殖業”的基本路徑。設立農業發展風險基金，選擇部分農產品開展差價補貼試點，穩定農業生產。開展農業保險試點，由農業產業化企業和農村專合組織統一為各自帶動的農戶辦理農業保險，保費由農業發展風險基金、農業產業化企業、農村專合組織和農戶按一定比例分擔。保險理賠也由農業產業化企業和農村專合組織代辦。

4．加強基層組織建設，為統籌城鄉發展提供堅強有力的組織保證。完善黨領導農村工作的體制機制。堅持把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策中進行協商。全面推進政務公開、村務公開、黨務公開，健全農村集體資金、資產、資源管理制度，建立城鄉統籌發展重大政策、重大項目群眾參與制度，逐步推行黨員、群眾代表列席鄉鎮黨委和政府會議制度。完善重大決策咨詢、決策前征求意見、決策失誤責任追究等制度。完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，把糧食生產、農民增收、耕地保護、環境治理、和諧穩定作為考核地方特別是縣級領導班子政績的重要內容。

加強鄉村領導班子建設，選好配強鄉鎮黨委書記、鄉鎮長，村支書、村主任，注重從農村致富能手、退伍軍人、外出務工返鄉農民中選拔村干部，逐步推行鄉鎮黨委書記和村（社區）黨組織領導班子成員公推差額直選。

5．建立和完善城鄉統籌的社會保障制度。圍繞完善城鄉一體的社會保障制度，陸續建立和完善涉及養老、醫療等基本保障的政策，讓城鄉居民普遍受益。

——完善城鄉統籌的社保政策體系。一是建立農保與城保互轉機制。農村社會養老保險與城鎮社會養老保險接軌。建立城鄉統籌的養老保險制度。將目前的“城鎮職工養老保險”改名為“城鄉居民養老保險”，使其成為統籌城鄉社會養老保險的公共平臺。二是建立被征地農民保障機制。改變征地農轉非人口和農村人口養老保險的商業化運作模式，逐步創造條件將這些形式的社會養老保險與之并軌。三是將外來農民工納入養老保險范疇。凡在本市行政區域內工商登記注冊的各類用人單位的從業人員，不分行政區域，不分戶籍所在地，均可參加城鎮職工社會保險。四是建立醫療保險三大制度及轉接機制，覆蓋全體城鄉居民。

——建立城鄉均等的社保服務體系。一是建立醫療保險鄉鎮結算站。二是推進醫保待遇向農村基層傾斜。

——建立城鄉一體化的社保管理體系。在城鎮建立“勞動保障卡”管理服務制度。從“基本信息、就業合同、培訓鑒定情況、社保參保和享受情況、信訪及維權情況、辦理退休及健康檔案”等六個方面建立農村城鎮勞動者個人“電子檔案”。

責任編輯：秦利民

F29

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.02.01

1009-6922（2010）02-05-07

2010-04-12

課題組組長：方為加，男，樂山市人民政府副市長；副組長：羅新禮，男，樂山市發改委主任；宋國治，男，中共樂山市委黨校常務副校長。項目負責人：劉國春，男，中共樂山市委黨校副校長、教授。課題組成員：鄒健明，男，中共樂山市委黨校教授；馬亞學，男，中共樂山市委黨校科研科科長；趙平，男，中共樂山市委黨校講師。