關于在公安現役部隊推行全面預算管理的幾點思考

●王彩霞

(新疆維吾爾自治區公安消防總隊,新疆烏魯木齊 830063)

一、全面預算管理的涵義

20世紀 20年代,美國通用電器(GE)、杜邦和通用汽車等公司率先采用預算管理模式。這一管理模式卓有成效的實踐,使之迅速成為當時美國大型工商企業的標準作業程序,進而一路演化為今天全球企業通行的管理方法。自 20世紀 90年代開始,我國許多大型企業的全面預算管理結果已初顯成效,預算管理機制已經深入到政府及非盈利組織、企業、家庭等社會經濟生活的各個層面。從宏觀上講,預算管理是整個市場環境下社會優化資源配置的重要手段;從微觀上講,它是提高管理效率及效益的有效方法。

全面預算是由一系列預算按其經濟內容及其相互關系有序排列組成的有機整體,主要包括業務預算、資本預算和財務預算等內容,各部分預算前后銜接,互相鉤稽。而全面預算管理是協調的工具、控制的標準、考核的依據,是推行單位內部管理規范化和科學化的基礎,也是促進部隊各級管理人員自我約束、自我發展能力培養的有效途徑。全面預算管理不同于傳統的計劃管理,它的本質是管理從粗放的定性化管理到精細的定量化管理的過程;它對單位的業務流、資金流、信息流、人力資源進行全面的整合,是集規劃、控制、考核于一體的系統化管理工程。

二、推行全面預算管理的必要性和重要性

部隊預算的制定直接決定著其財力配置與運用效率,體現著軍事活動的方向、規模及部隊建設的發展目標。公安現役部隊的財務工作既有軍隊財務的特點,又有武警財務工作的特點,同時還獨具特色。從經費來源來說,既有國家財政的撥款,又有地方財政的撥款。從經費使用來說,既有部隊建設、作戰訓練、裝備購置和指戰員生活保障等方面的開支,又有邊防建設、消防事業建設、維護國家經濟利益、保護國家財產安全和保護人民利益的開支。其管理方法既不同于國家財政和地方財政,又區別于軍隊和武警其他警種,具有經費來源雙渠道撥款無償性、經費開支純屬消費性、經費管理地方兼容性、經費保障復雜性和強調集中統一性等特點,這給部隊的財務管理工作提出了較高要求,因此在公安現役部隊推行全面預算管理尤為重要。

(一)全面預算管理為部隊實施戰略目標提供了基礎條件

通過預算管理,部隊可以明確奮斗目標,激發管理動力,增強管理適應能力,確保核心競爭能力的提升,從而有利于戰略管理的實施。

(二)有利于內部控制的強化

在預算管理的全過程中控制始終貫穿其中。預算目標一經確定就是預算執行主體的控制目標。表現在預算下達主體對預算執行主體的控制,預算執行主體對其內部預算細化指標責任執行體的控制。

(三)完善部隊內部管理機制

預算管理通過對部隊各部門和成員在預算編制、執行與控制、考評與激勵過程中責、權、利關系的全面規范,將管理機制具體化、數量化、明晰化,有助于完善內部管理機制。

(四)有利于現代財務管理方式的實現

實施預算管理,是部隊實現財務管理科學化、規范化的重要途徑。全面預算管理強調價值管理和動態控制,為財務管理目標的實現奠定了堅實的基礎。

(五)協調各部門的工作

預算的編制使各部門人員了解到本部門與單位整體的關系、本部門與其它部門間的關系。這一過程可以促進各部門之間、各部門與管理層之間的互動溝通,使部隊做到協調一致,提高整體工作效率。

三、現階段公安現役部隊全面預算管理面臨的幾個問題

(一)重短期 ,輕長期

有的單位在財務預算管理過程中,只重視短期活動,忽視長期發展目標,使各期編制的財務預算銜接性差,預算指標與單位長期發展戰略不相適應。調控目標短期化,是一種重數量輕質量;重短期經濟效益,輕資源深層次開發的粗放行為,把可持續發展當成短期成本來控制,強化的是一種短期行為,弱化的是可持續發展。

(二)重部門 ,輕整體

正如我國經濟體制由計劃經濟過渡為市場經濟一樣,我國大部分單位的預算管理模式也由財務單一型轉變為多部門復合型。編制預算時缺乏整體觀念,沒有將各單位、部門和相關階段有機的結合起來,財務預算工作最后都被迫落在財會部門,財會部門關起門來畫表格、定盤子。這種缺乏整體觀念的預算管理,往往難以發揮財務預算的控制作用,致使財務預算管理缺乏有效的操作性和前瞻性。

(三)重靜態 ,輕動態

在預算編制方法的選擇上,一些單位對業務預算、資本支出預算和財務預算等仍采用傳統的固定預算、定期預算等方法編制,所有的預算指標在執行過程中都保持不變,運行結束時將結果直接與預算指標進行比較。

(四)重編制 ,輕控制

不分析各項因素變化、不對照前因后果,就是死抱預算方案。要么強調預算指標的“剛性”而捆住不斷變化的業務;要么強調預算調整的“柔性”而使預算體系變得十分隨意。在整個預算執行過程中,單位缺乏相應的預算管理制度,領導班子參與程度較低,預算執行過程缺乏應有的控制力,信息反饋不及時,修訂程序不規范,造成會計核算與資金管理不對應,預算失控、花錢失控,執行的隨意性較大,使預算失去了應有的準確性和預算控制的有效性,嚴重影響了預算管理目標的實現。

(五)缺乏有效的預算評價與激勵制度

如果預算評價和激勵制度不健全,考核后沒有配套的獎懲措施,缺乏相應的激勵機制,很容易挫傷相關部門和員工執行預算的積極性,從而影響預算管理目標的實現。

四、完善和優化現役部隊全面預算管理的幾點思考

預算管理作為對現代工商企業成熟與發展起過重大推動作用的管理系統,從最初的計劃、協調,發展到現在的兼具控制、激勵、評價等功能為一體的一種綜合貫徹企業經營戰略的管理機制,預算管理已處于企業內部控制的核心地位。如何將這一具有實踐意義的管理理念和系統工程在公安現役部隊建設發展中有效貫徹和實施,是我們當前研究探索的重要課題。通過學習和借鑒,我們在不斷的實踐中需要做好以下幾個方面的工作：

(一)以戰略目標為導向,實施戰略預算管理

確立“以戰略為基礎”的理念,使日常的預算管理成為實現長期發展戰略的基石。以部隊的發展戰略為基礎編制各期的預算,可以使各期的預算前后銜接起來,避免預算的盲目性。首先,戰略預算的引入會改變傳統預算的原有定位,預算不再僅僅是傳統意義上的管理控制系統,而被重新定位為一個戰略實施系統,其本質是為實現戰略目標而配置資源的一種管理活動。預算管理的目標不僅僅是預算期結束時所要達到的目標,更重要的是為了最終實現部隊長期發展的戰略目標。預算目標是建設目標的分解和細化,是保證部隊黨委工作意圖得以實現的有效手段和工具。其中包括部隊建設戰略方針、發展趨勢及所擔負任務、年度主要工作安排等,部隊應據此制定年度工作階段、步驟,不同階段、不同任務的應對措施及所要達到的目標等方方面面的計劃,以及部隊三至五年的發展戰略規劃。

(二)黨委重視和全員參與

由于全面預算管理的機制性,不僅要求部隊黨委直接介入全面預算管理的授權、預算的審批等具體環節,而且在全面預算管理的整個落實過程都要求具有權威性的領導階層加以推動和重視。

全面預算管理是一種涉及部隊內部組織權責利關系的制度安排,它不是某一部門的事情,它的順利運行需要部隊上下統一思想和認識,密切配合。預算管理如果離開了各部門的配合,離開了全體人員的參與,勢必會變得步履維艱,甚至是紙上談兵。全員參與預算過程,實際上是部隊各部門協調行動、科學配置資源的過程。從另一個層面上講,全員參與預算過程,是把預算目標層層分解與落實。在每位員工心中建立成本、效益意識,發揮全員全面預算管理理論與應用研究的積極性和創造性。

與收付實現制相比，權責發生制更能真實反映核算單位的經營狀況。制劑室，作為醫院的獨立核算部門，隨著制劑固定成本的投入增大，制劑成本的核算唯有基于權責發生制，才能使成本更符合實際。

(三)建立完善的組織結構體系和制度體系

1.明確區分決策層、管理層、執行層和監督層,并按“管理與監督分開,決策與具體管理、執行分開”的原則,分別賦予其相應的權利和責任,從組織機構的設置上實現權力制衡,明確責任歸屬。

2.明確區分各部門的工作責任,賦予其對等的權和利,同時盡可能把事權與財權統一起來,這樣就能形成有效的內部激勵和約束機制,充分調動各部門、各個層次的積極性和主動性,并保證它們的工作到位而不越位,從而確保預算管理目標的實現。

3.完善管理制度,規范業務處理

(1)規范業務處理,提高預算編制質量。統一會計政策,規范會計核算辦法,加速會計信息的傳遞。包括執行統一的會計制度,規范收入和費用的一、二級會計科目,以確保會計信息橫、縱可比,傳遞、反饋及時,為編制、分析、考核預算提供可靠依據。

為提高預算編制工作的質量,需從以下幾個方面入手：首先,在明確遠期規劃和近期目標的基礎上,必須準確掌握包括部隊職能、業務范圍、資產配置、人員狀況等一系列基本情況,科學、合理的核定所屬部隊的基本支出經費。其次,對部隊的建設發展,資產購置,消防裝備更新與改造也要有計劃安排和預算管理。2009年部消防局頒發的《中國人民武裝警察消防部隊資產管理與預算管理相結合辦法》就體現了加強科學理財和部隊全面預算管理的要求,提高經費資產綜合保障效益,也是部隊加速應急行動準備的必然選擇。再者,做好年度財務決算,為預算提供參考數據。通過對年度預算執行情況的全面總結,檢驗預算編制的科學性、合理性,據此總結經驗,不斷完善預算編制程序、方法,提高預算編制水平和質量。

(2)制定預算管理辦法,規范預算編制基礎表格,統一預算編制口徑,建立預算管理的過程分析、監控、反饋制度,建立預算結果的考核、獎懲和報告制度。這既是科學編制全面預算的需要,更是提高預算質量和預算嚴肅性、權威性的需要。

(3)推進財務與業務一體化管理工作,實現管理信息化。從亟待解決的實際問題著手,以財務管理為依托,針對當前財務管理中的薄弱環節,實現財務與業務平臺一體化管理,達到強化監督與控制、規避財務風險的目的。

(四)加強預算的執行和控制

2.加強預算執行和監督,強化控制力度。一是完善部隊內控機制,利用不相容職務分離控制、會計系統控制、風險控制等方法對預算執行過程進行自我檢查、制約和調整,保障預算良好實施。各部隊應嚴格經費管理程序,落實內部控制制度,明確經管人員的崗位職責,做到相互監督制約,不得一人辦理經費預決算、撥借款、審核、結算等全過程業務。各級分管領導和后勤部門領導應當對經費管理業務辦理情況實施經常性監督檢查。預算一經確立,便具有“法律效力”。部隊各部門在開展工作及各項相關活動中,都要圍繞實現預算開展經濟活動,嚴格預算跟蹤分析和監督預算的執行。二是充分發揮內部審計作用,利用內審對預算執行過程進行監督。內審不僅要對財務狀況的真實性、完整性和績效性進行監督、鑒證、評價,還要對預算執行過程進行監督評價,發現問題及時查明原因,提出解決辦法。落實監督檢查制度,規范監督檢查的內容,突出監督檢查的重點,確保預算經費使用管理始終置于有效的監督控制之下。堅持誰監督誰負責,落實監督檢查的責任,主管領導、職能部門和上級機關,對本單位、本部門和所供單位的經費管理,實施經常性的監督檢查,及時發現和糾正問題,按照規定實施獎懲。三是建立預算執行崗位責任制,以制度定責任,以責任定人。

為有效控制預算執行情況,新疆消防總隊機關已率先開展將司令部、政治部、后勤部和防火部四個部門每季度經費開支與預算執行情況在機關季度工作大例會上做分析評比工作。后勤部財務處按年初核定的預算把關,嚴格控制超出預算的開支,要求超出預算或未核定的部分按規定、按程序逐級報審,追加預算后方可開支。每一個部門,每一項業務的發生都要受到預算的嚴格約束。對裝備、車輛和辦公設備等大項資產的采購工作按正規程序實行公開招投標,保證了采購工作的公開、公正和透明,提高了經費使用效益。新疆消防總隊黨委加強了對財經法規、制度落實情況的檢查,積極發揮了對經費、物資的宏觀調控和監督制約作用,切實抓好了預算管理和國有資產管理工作。

(五)信息反饋與預算調整

信息反饋是全面預算管理實現單位整合的關鍵所在,要實行預算執行信息化管理,通過網絡科技迅速反饋預算執行信息,及時糾正執行偏差,化解預算和財務風險,保障預算順利完成。財務部門應及時向執行部門反饋預算執行信息,以便各部門及時了解本部門的財務開支狀況,發現問題并及時解決,確保其經濟活動不偏離本部門的預算目標。

建立例外報告報批程序制度。對預算中未規定的事項和超過預算限額的事項,以及執行預算差異較大的事項,應及時向部隊黨委(即預算委員會)上報,以便及時調整或修改。預算一般不做調整,確實要進行調整時,應提出申請,依照相應的規程審批。要對調整范圍、調整程序、調整權限進行嚴格規范,從制度上約束個人行為,確保預算在不失控制作用的前提下具備一定的靈活性。既要保證全面預算管理的“剛性”,也要體現其“柔性”,使預算管理與實踐不脫節。

(六)建立全面的業績評價和激勵機制

預算管理要發揮較好作用,必須堅持過程控制和結果考評相結合,要通過建立全面的業績評價體系來使日常監控和期末考評嚴肅化、制度化。這一業績評價體系包括從高層到中層、基層各個層次的預算主體。嚴格考核不僅是為了將預算指標值與預算的實際執行結果進行比較,肯定成績,找出問題,分析原因,改進以后的工作,也是為了對員工實施公正的獎懲,以便獎勤罰懶,調動員工的積極性,激勵員工共同努力,確保部隊戰略目標的最終實現。在管理實踐中,要嚴格把考核與獎懲作為預算管理工作的生命線,建立與期終總結有關的業績評價與獎懲體系,將預算責任與單位和個人的經濟利益掛鉤,尤其要注重建立與預算掛鉤的激勵機制,實現短期激勵與長期激勵相結合,利用預算的激勵導向作用,實現預算與績效考核之間的良性循環。