治理理念的社區實踐

張洪武

（北京市社會科學院，北京 100101）

治理理念的社區實踐

張洪武

（北京市社會科學院，北京 100101）

治理理念作為對傳統單一政府管理的反思，強調治理主體的多中心秩序和治理權力的多向度，強調自下而上的對話、協商與合作，而不是單純的命令與服從，它強調政府、企業、非營利組織和公民的互動與協作，強調目標導向的治理理念，是市場經濟發展和民間組織興起的必然要求。但我國目前存在的官本位現象及政企、政事、政社不分的現象與治理主義理念背道而馳。重塑政府，確定政府邊界，實行政企、政事、政社分開，積極培育民間組織的發展，發揮民間組織在社區治理中的重要作用，將是在社區實踐中貫徹治理主義理念、構建政治文明與和諧社會的重要路徑選擇。

治理理念；公共服務；社區實踐；政府邊界

我國改革開放30多年來的最大變化就是隨著市場經濟的實行和民間組織的崛起，政府作為社會唯一權力中心和唯一責任中心地位的改變，以及政府與市場、政府與社會關系的變革與重塑，而作為這一切必然結果的是治理主義在整個社會、社區的實踐，這種實踐對于構建政治文明與和諧社會將起到推動作用。

一、治理的基本理念

作為對傳統的管理、統治（govermanet）范疇的反思，在1989年由世界銀行首次使用“治理危機”(crisis in governance)一詞后，治理（governance）范疇近幾年在國內外社會科學界受到了廣泛的關注。治理范疇作為對政府唯一權力中心和公共責任中心的否定，推行的是除政府之外營利組織、非營利組織和私人個人共同參與管理的理念。原來由政府承擔的管理職能現在正在由非源自政府的行為主體所承擔。全球治理委員會1995年對治理所下的定義比較具有權威性：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理器共同事務諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”[1]與治理的基本理念相適應的是 “善治”（good governance）范疇。所謂“善治”是指政府組織和非政府組織、公共組織和私人組織基于合作伙伴關系基礎上的共同治理以促進公共利益最大化的狀態。國際上通常用“合法性、透明性、責任性、回應性、參與性、有效性”等六個方面作為評價善治的標準。我以為，下述幾點是治理的主要理念，也表現了治理與傳統的政府統治的區別：

1、主體不同，政府統治或管理的主體是政府，政府對社會和公共事務是唯一權力中心和唯一責任中心，而治理理念則認為，治理的主體不限于政府，還包括營利組織、非營利組織和公民個人，首先是市場主體作為掌握社會資源和納稅的主體要求在政府中有自己的利益訴求和參政渠道，以維護自己的利益，其次是作為單個經濟主體的集合和聯絡中心的行業協會與單個經濟主體相比在對政府決策和參與競爭與貿易爭端的影響力方面具有比較優勢，要求參與政治，在消除市場經濟的外部性和消除社會不公平方面獨具作用的民間組織也要求影響決策，這就導致了治理主體的多中心性。

2、權力向度的不同。傳統的政府統治的權力向度是自上而下的單一行政中心的，而治理的權力向度則是自下而上，是多中心的權力互動并通過這種互動維持社會秩序和居民需求偏好狀態的過程。

3、治理理念強調主體互動與協作。政府本來是公民的授權，理應為授權者服務，但在傳統的管理主義模式下，政府作為唯一的權力中心和責任中心往往缺乏公民的監督而發生異化，把公權當作追求自己或謀取小集團利益的工具，而治理理念強調的不是政府單一中心秩序，而是政府與市場、與社會的互動所構建的多中心秩序。它強調政府作為被委托人為作為委托人的公民服務、盡責、接受委托人的監督，而委托人對于違背諾言和不盡責的被委托人有權通過用手投票的方式決定其去留。治理理念還強調協作對于治理效能的影響。馬克思在分析經濟現象時曾經強調協作是一種生產力，而且是新質的生產力，這種生產力不是單個生產力的簡單相加，它所產生的結果要么是單個生產力永遠無法達到的，要么是單個生產力需要經過相當長的時間才能達到的。政府、企業、公民個人分享公共權力，通過相互之間的協作共同治理公共事務，所產生的就是一種新質的生產力，這種生產力不是單個組織所能達到的，或者是某一單個組織要經過相當長的時間才能達到的。政府與非營利組織、企業、公民個人建立協作伙伴關系，通過相互合作的方式解決問題，對于治理效能、公共服務的有效性和回應性的提高、和諧社會的建設，不是單純某一種力量所能達到的。

4、治理理念要求公開性和參與性，也就是決策的分權和參與性而不是集權，是公民參與權和公民的知情權。治理是一個雙向的動態的過程，就像耗散結構一樣，輸入、輸出和信息反饋使治理過程充滿生機活力，這樣才能保證決策的科學與正確。盡管增加決策成本，但卻可以減少和避免政府決策失誤給社會造成更大損失。

5、目標導向。治理理念強調結果而不是規則和過程，既重視效率也重視反映目標導向的效能，實際上就包含了對目標群體的責任性、回應性和有效性。效率強調的是工作的數量和花費的時間成本，效能強調結果，強調工作的質量和花費的行政成本，它更加重視的是在公共治理和提供公共服務過程中對公民需求偏好的滿足程度、公民的滿意度指數。目標導向的公共治理觀實際上就把企業生產經營過程中對效益的追求和消費者導向原則引入了公共治理的績效考評當中。它與市場經濟、與政府在福利供給上的危機、與政府失靈和公民社會的興起有直接關系。

治理理念首先內源于市場經濟，因為市場經濟催生了公民的民主意識和非營利組織；市場經濟把一元化的靜止社會變為多元化的流動社會，由此導致了社會管理的復雜化和弱勢群體的出現。

治理對象的復雜化和現代認同感的失落。國家是產生于社會而又高于社會的普遍物，但無論怎樣，它都是來自人民的授權。人民把自己的一部分權力讓渡給政府，為的是讓政府保護自己的利益不受侵害，這在一元化社會就表現為政府是唯一權力中心和唯一責任中心。而在社會分化為政府、市場、非營利域多元化社會的情況下，新經濟組織的出現、流動人口的增加使社會管理日益復雜。城市社區中不僅有下崗失業人員、離退休人員，也有大量的進城務工人員和社會其他閑雜人員，人們對居住地、工作、生活方式的選擇性增強，自由度增大，但也喪失了通過對特定環境的歸屬性即能發現某種簡單規定的可能性，被管理者比計劃經濟時期有了充分的個人自由和多重歸屬感，人口管理和社會治安出現了前所未有的新情況和新問題，社會的可統治性隨著社會某一居住地人口的匿名性、異質性、可選擇性的增強、流動性的增加、同質性的降低而降低，政府一元化社會的等級制管理模式面對社會管理對象的日益復雜化顯得無能為力、疲憊不堪，從而無法對管理對象進行有效控制，也無法有效滿足公民對公共服務的需求。政府體制外公民社會的興起順應了這一趨勢，它作為社會成員理性交往的平臺，可以廣泛吸納體制外人員并把他們組織化、社區化以減少社會邊緣群體的存在，于是，政府、企業、非營利組織和公民個人多中心的治理成為社會的必需。

弱勢群體的出現。市場經濟的實行導致個人本位、個人自擔風險意識增強，公民個人對自己承擔的責任和義務將成為社會選擇的主要法則，優勝劣汰的競爭機制作為市場經濟的主要法則無時無刻不在產生著時運不濟者和競爭中的失敗者，對此造成的不公平和貧富差距，市場經濟本身無能為力，毋寧說是市場經濟本身追求效率優先所必然帶來的后果，而單靠政府的救濟也存在政府的失靈，西方福利國家的失敗已經證明了這一點。為了解決“市場失靈”和“政府失靈”而帶來的社會不穩定因素，在單位共同體對社會福利保障的作用日益弱化的條件下，公民個人自組織的共同體作為利益保障和表達的替代性選擇成為民間組織產生的重要根據和社區治理的組織基礎。

二、治理理念的社區實踐

這種治理的基本理念作為全新的治理模式必須以市場經濟和公民社會的充分發展為基礎，這是通過對經濟、社會過度行政化的“第二重否定”的一系列組織制度創新實現的。

這種創新和否定首先從政府職能轉變開始。我國的改革進程表現為政府分權、職能轉移、權力下放的過程，是政企、政事、政社分開的過程，也就是由中央集權的計劃經濟向地方分權、權威分散、市場和民間社會自主空間逐步擴大并承擔政府轉移職能的過程。所以，在我國，治理理念的實現首先需要培育市場組織、健全市場主體。現在要做的就是必須承認政府的有限性和決策信息的不完全性，根據“有限政府和政府理性經濟人的假設”完成營利組織和非營利組織“去行政化”的任務，完成政府從“劃槳者”到“掌舵者”的轉變。主要路徑選擇在于：

1、重塑政府。一是根據建立現代科層制的要求，變傳統的非理性的、人身依附關系的、非技術性的科層制為建立在實踐理性基礎上的、非人格化的、擁有極其完美的技術化程序和手段的科層制；二是根據“經濟人”的成本績效原則，為了增強消費者導向和政府對公共服務需求的有效回應，改革政府內部組織結構和權力格局，規范政府的行動邊界，建構政府與公民的良性互動關系。高度集中的政府權力是以承認政府無所不能和全知全覺為前提的，實際上，政府不可能掌握全部決策信息，也付不起掌握全部信息的成本，往往對居民多樣化和不斷變化的需求缺乏回應性，難以有效提供公共物品以滿足居民的需求偏好。因此，需要變“以規則為基礎的自上而下的決策為自下而上的以價值為標準的決策”。權力下放將是改變高度集中的權力格局、滿足和有效回應居民需求偏好的重要途徑。通過權力下放，決策權分散，鼓勵創新和提高效率，基層組織和行政官員可以更迅速地對居民的需求作出反應并作出處置。這是與市場經濟中強調績效和顧客導向相適應的。同時政府要改變無所不能的單一權力中心和對社會公共事務唯一責任中心的思維定勢，重理與公民個人的關系，把消費者導向、多中心共治理念引入公共管理和公共服務中去，建立服務型政府。

2、通過政企分開，改造政府與市場的傳統關系。把發揮資源配置基礎性作用的權力還給市場，政府充當的是保證市場主體有秩序牟利的 “守夜人”角色，而不是以權謀利。政企不分必然導致作為市場主體的企業主體缺位，導致市場主體競爭意識、消費者導向意識的缺乏，所以，在社區中就是要實行房地產公司和物業管理部門的“脫行政化”，增強物業管理公司為了提高服務質量、確立市場競爭中的優勢而積極參與社區治理的熱情，同時也要增強居民對住房及其管理公司的可選擇性，調動他們作為產權人與市場主體參與社區治理的積極性和主動性。

3、通過政事、政社分開，再造政府與公民社會的關系，尊重并發揮非營利組織在提供公共服務、承接政府轉移職能與建立和諧社會中的作用。政府在確立自己行動邊界的基礎上，把更多的事情交由非營利組織承擔和作為管理替代，通過培育和扶持民間組織并讓它們承擔公共管理和公共服務責任的方式建立與民間組織的伙伴關系，不要干預屬于非營利組織自治范圍內的事情，這是非營利組織繁榮發展并參與社區治理的基礎條件。政府要把屬于民間組織的權力交給民間組織，實行政事、政社分開。要在公共管理和服務領域引入市場競爭機制，通過面向社會公開招標、委托經營等方式，把競爭機制引入社區公共服務的生產中去。政府要充當掌舵人和裁判員而不是劃槳者和運動員，通過制定公共服務的數量、質量和價格標準及違規處罰等措施加強對公共服務生產過程的監督檢查，以維護作為消費者的廣大居民的利益。除了以承接政府轉移職能的方式促進政府治道變革、構建多元治理秩序外，專業化的非營利組織還可以自己的專業知識對政府部門違反法律法規、侵害公民利益的行為予以監督，促進政府決策更加科學和規范。

公民的集體力量永遠會比政府的權力創造出更大的社會福利。在社區公共管理領域，黨組織和基層政府部門要始終秉承這一理念，組織群眾組建各種類型的非營利組織，尤其要逐步弱化居委會的行政色彩，不要把它看成執行行政命令的“腿”和完成任務的“框”，而要把它看作發揮治理作用的主體及通過治理作用的發揮促進社會和諧穩定、鞏固黨的執政地位的主動因素，要信任并發揮非營利組織在社區環保、社區文化體育活動、社區治安、社區就業、社區扶貧濟困等方面的積極作用，并給與積極扶持和引導，在相互信任基礎上，把它看作社區治理及和諧社區建設的重要力量和合作伙伴，這樣，治理主義理念才能得到實現。

[1] 全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].倫敦：牛津大學出版社，1995.23.

D638

A

1672－4445(2010)04－0029－03

2010-03-01

張洪武（1962-），法學碩士，北京市社會科學院政治學研究所副研究員，北京市社會科學規劃辦專家庫成員，主要從事社區與社區建設、精神生產與文化經濟研究。

[責任編輯：鐘 晟]