關(guān)于公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)若干問題的思考

□王 建

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

○法治論壇 主持人：錢江

關(guān)于公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)若干問題的思考

□王 建

（浙江省公安廳，浙江 杭州 310009）

執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在“三項(xiàng)建設(shè)”中處于核心的地位，是推動(dòng)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)的最佳著力點(diǎn)。公安部制定下發(fā)的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》提出的7個(gè)方面的階段性目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)也就涵蓋了今后一段時(shí)間執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的總體路徑是：要以基層所隊(duì)為重點(diǎn)，以實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效為著力點(diǎn)，以標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細(xì)化為切入點(diǎn)，通過項(xiàng)目化管理和時(shí)間節(jié)點(diǎn)控制，全建制、全警種、全要素，整體予以推進(jìn)。

公安機(jī)關(guān)；執(zhí)法規(guī)范化；建設(shè)；內(nèi)涵；路徑

自2008年9月公安部“南京會(huì)議”部署在全國公安機(jī)關(guān)深入開展包括執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在內(nèi)的“三項(xiàng)建設(shè)”以來，公安部先后召開了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)（“南通會(huì)議”）、舉辦了高規(guī)格的全國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)專題培訓(xùn)班、出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》、組織開展了全國執(zhí)法示范單位的申報(bào)工作以及確定北京、山東、江蘇、浙江為全國執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)“領(lǐng)頭羊”并在山東進(jìn)行了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)調(diào)研座談。國務(wù)委員、公安部部長孟建柱，公安部黨委副書記、常務(wù)副部長楊煥寧等領(lǐng)導(dǎo)先后就執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)發(fā)表重要講話和做出重要批示。公安部對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)重視程度之高、舉措之多、力度之大是前所未有的，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵和外延也得到了極大擴(kuò)展，遠(yuǎn)非原有的公安法制工作的狹隘范疇，涉及公安工作的方方面面。目前，全國公安機(jī)關(guān)上上下下、各警種、各部門、各領(lǐng)域的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)正在如火如荼地開展。

我省作為公安部確定的全國執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)“領(lǐng)頭羊”之一，省公安廳黨委非常重視執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，日前在杭州專門召開由各市公安局局長、省公安廳各部門負(fù)責(zé)人參加的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，省委常委、政法委書記、省公安廳廳長王輝忠，省公安廳黨委副書記、副廳長張景華作了重要講話，強(qiáng)調(diào)要大力推廣杭州市公安局執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)全省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，勇當(dāng)“領(lǐng)頭羊”。筆者前期深入基層進(jìn)行了大量的調(diào)查研究，對(duì)全省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的現(xiàn)狀有了較為全面的把握，并結(jié)合公安部、省公安廳的最新要求，對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的若干問題作了一些思考，形成了一些新的認(rèn)識(shí)，供大家一起研究探討。

第一個(gè)問題，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意義是什么

首先應(yīng)當(dāng)肯定，近兩年來，全省各地公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)中有思考、有動(dòng)作、有措施、有創(chuàng)新，取得了一定的成績。但是，前段時(shí)間筆者去山東參加公安部黨委副書記、常務(wù)副部長楊煥寧帶隊(duì)的公安部執(zhí)法規(guī)范化調(diào)研，感覺和北京、江蘇、山東等另外三個(gè)“領(lǐng)頭羊”相比，和公安部的要求相比，我省的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，無論在重視程度、工作力度，還是在全警參與程度上，都還有很大差距，存在明顯的不足。一是認(rèn)識(shí)不高，重視程度不夠。從各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，到基層科所隊(duì)長，到普通民警，尤其是各級(jí)公安機(jī)關(guān)“一把手”，普遍對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在“三項(xiàng)建設(shè)”中的核心地位，對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在公安工作和隊(duì)伍建設(shè)中的全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性位置，沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，甚至有執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是增加麻煩、增加束縛的抵觸情緒。二是工作一般化，力度不夠。從公安部下發(fā)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)系列文件和公安部領(lǐng)導(dǎo)的多次講話精神看，新一輪執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有很多新的內(nèi)涵和要求，內(nèi)容非常豐富，涵蓋了公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)的方方面面。而我省很多地方對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的理解還比較狹隘，還停留在原有的水平上，工作措施上也是老套套，沒有創(chuàng)新的意識(shí)，沒有好的載體，沒有從全局的高度整體謀劃，還處于發(fā)個(gè)文件、搞個(gè)制度，零敲碎打、修修補(bǔ)補(bǔ)的較低層次，導(dǎo)致工作一般化，措施不力。三是地區(qū)、警種發(fā)展不平衡比較突出。有的地方工作還在等待觀望，工作不推不動(dòng)甚至推而不動(dòng)；有的警種還把執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)當(dāng)成是法制部門一家的事情，沒有從自身執(zhí)法工作出發(fā)主動(dòng)抓、積極抓，比較被動(dòng)。

針對(duì)這些問題，筆者認(rèn)為，首先還是要解決思想認(rèn)識(shí)問題，對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要意義要有正確的認(rèn)識(shí)和科學(xué)的把握。

一方面，要認(rèn)識(shí)到執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在“三項(xiàng)建設(shè)”中處于核心的地位。孟建柱部長多次強(qiáng)調(diào)，“三項(xiàng)建設(shè)”中最基礎(chǔ)、最重要、最核心的就是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。信息化建設(shè)是提供技術(shù)支撐和保障的，一定程度上是服務(wù)于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的。構(gòu)建和諧警民關(guān)系最核心的內(nèi)容就是要做到執(zhí)法規(guī)范化，執(zhí)法規(guī)范了，就能最大限度地實(shí)現(xiàn)公平正義，老百姓就會(huì)感到滿意，和諧警民關(guān)系自然也就產(chǎn)生了。同樣，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)與“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”也有很重要的關(guān)系。“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”即化解社會(huì)矛盾、創(chuàng)新社會(huì)管理、公正廉潔執(zhí)法，其中跟公安執(zhí)法工作結(jié)合最緊密的是公正廉潔執(zhí)法，兩者的思路和措施基本上是一致的。化解社會(huì)矛盾，在公安機(jī)關(guān)也主要是通過執(zhí)法，可以說執(zhí)法的主要目的就是化解矛盾，一個(gè)案子結(jié)案了，辦完了，但有沒有辦好，關(guān)鍵得看事情了結(jié)了沒有，矛盾是否化解了，這已經(jīng)成為衡量執(zhí)法工作好壞的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)也就是要達(dá)到這個(gè)目的和標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)新社會(huì)管理，包括執(zhí)法方式、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法效果等方面的創(chuàng)新，也屬于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的范疇。實(shí)際上，公安工作中的社會(huì)管理行為也是一種執(zhí)法行為，可以叫做管理性的執(zhí)法，包括行政管理、行政審批等。所以說，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在“三項(xiàng)建設(shè)”以及“三項(xiàng)重點(diǎn)工作中”具有核心地位的意義。

另一方面，要認(rèn)識(shí)到執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是推動(dòng)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)的最佳著力點(diǎn)。當(dāng)前公安工作和隊(duì)伍建設(shè)遇到了很多瓶頸性問題，社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻，刑事、治安案件高發(fā)，公安工作量逐年增加，而公安警力增長有限，公安機(jī)關(guān)特別是基層單位普遍存在忙于應(yīng)急、苦于應(yīng)對(duì)、疲于應(yīng)付的問題，廣大一線民警普遍存在拼體力、拼健康、拼消耗、拼安全的問題，工作比較被動(dòng)，執(zhí)法效率不高，相應(yīng)導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中不作為、亂作為、緩作為、不到位的問題時(shí)有發(fā)生，公安隊(duì)伍中執(zhí)法違法問題也比較突出，對(duì)外也引發(fā)了不少信訪案件，甚至演變成輿情危機(jī)和激烈的對(duì)抗沖突。究其原因，多是執(zhí)法不規(guī)范造成的，可以說公安機(jī)關(guān)及其民警依法履職能力不強(qiáng)、執(zhí)法素質(zhì)不高、執(zhí)法管理水平落后給公安工作和隊(duì)伍建設(shè)造成的不良后果是多方面的。而公安部作出推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的決策部署，正是抓住了問題，找對(duì)了出路，是推動(dòng)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)上一個(gè)新臺(tái)階的最佳著力點(diǎn)。正如山東一位公安局長的觀點(diǎn)：執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是撬動(dòng)公安工作發(fā)展的支點(diǎn)。抓住執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，就是抓住了治本之策，對(duì)于整個(gè)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)具有全局性、基礎(chǔ)性的作用。通過不斷優(yōu)化對(duì)執(zhí)法執(zhí)勤活動(dòng)的管理，不斷提升執(zhí)法主體素質(zhì)，增強(qiáng)依法履職能力，有效防范和整治突出執(zhí)法問題，著力破解制約公安工作和隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的源頭性、根本性問題，就能提高執(zhí)法效率、提升執(zhí)法質(zhì)量，就能使公安工作由被動(dòng)變主動(dòng)，并能贏得群眾的滿意和支持，帶動(dòng)公安工作和公安隊(duì)伍建設(shè)全面、健康、可持續(xù)發(fā)展。

第二個(gè)問題，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵是什么

公安部制定下發(fā)的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)制度建設(shè)、執(zhí)法培訓(xùn)、執(zhí)法安全、執(zhí)法監(jiān)督、信息化應(yīng)用、解決執(zhí)法突出問題、提高執(zhí)法公信力等7個(gè)方面提出了具體的階段性目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)也就涵蓋了今后一段時(shí)間執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主要內(nèi)容。

（一）執(zhí)法制度健全，執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn)化程度明顯提高。這是解決一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的問題。通過標(biāo)準(zhǔn)化引領(lǐng)規(guī)范化，規(guī)范化很大程度上就是要實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作。標(biāo)準(zhǔn)化是現(xiàn)代管理科學(xué)的產(chǎn)物，包括制定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面，目的是獲得最佳秩序和社會(huì)效益。其基本要求有兩個(gè)：一個(gè)是統(tǒng)一，就像解放軍走隊(duì)列踢正步一樣，每一步走多遠(yuǎn)、踢多高，都有標(biāo)準(zhǔn)，看起來就整齊劃一，統(tǒng)一規(guī)范；一個(gè)是簡化，我們現(xiàn)在往往想到標(biāo)準(zhǔn)就是多、就是煩，其實(shí)標(biāo)準(zhǔn)也需要提煉，當(dāng)然簡化不是簡單化，是在全面滿足需要的基礎(chǔ)上，進(jìn)行精練化，剔除多余的、低效能的、可替換的環(huán)節(jié)，精練出高效能的能滿足全面需要所必須的環(huán)節(jié)，其結(jié)果不是以少替多，而是以少勝多。以香港警務(wù)規(guī)范為例，香港警方非常重視用制度管人管事，非常重視標(biāo)準(zhǔn)化，他們針對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)和警務(wù)人員的個(gè)人操守，建立了一整套完善的管理制度，包括《香港法例》中的第232章“警隊(duì)條例”及附屬法例、《香港警察通例》、《香港警察程序手冊(cè)》等。《香港警察通例》、《香港警察程序手冊(cè)》內(nèi)容涉及之廣、細(xì)化程度之高，可以稱得上是警察管理的百科全書，無論處理大事還是小事，都能從中找到依據(jù)。但是，《香港警察通例》和《香港警察程序手冊(cè)》雖然內(nèi)容繁雜，但每位警察只需掌握與其緊密相關(guān)的內(nèi)容即可，不要求全部掌握，如果遇到問題，只需在其中尋找依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。香港警察還有“七條行為指引”和“四條價(jià)值導(dǎo)向”，也是言簡意賅、簡單明了、實(shí)用管用。而我們的各種制度、規(guī)范、條令名目繁多，一些基層民警反映，現(xiàn)在執(zhí)法不是沒有依據(jù)，而是規(guī)定越來越多，同一個(gè)問題涉及很多規(guī)定，不系統(tǒng)、不好掌握，有些規(guī)定在內(nèi)容上重復(fù)、交叉，甚至相互矛盾，結(jié)果民警什么也沒記住，在執(zhí)法中時(shí)常處于心中無數(shù)的狀態(tài)。所以，按照標(biāo)準(zhǔn)化的基本要求和香港警方的經(jīng)驗(yàn)，第一，需要對(duì)現(xiàn)行執(zhí)法制度進(jìn)行清理、整合，使之系統(tǒng)化、簡約化。這就要求從省公安廳開始，各級(jí)公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行執(zhí)法制度的清理，在清理的基礎(chǔ)上進(jìn)行編撰，既需要把現(xiàn)有的執(zhí)法制度連成一個(gè)整體，使之系統(tǒng)化，又需要把涉及一類問題的執(zhí)法制度進(jìn)行集中，去粗取精，使之簡約化，切實(shí)方便基層民警學(xué)習(xí)掌握和查找運(yùn)用。第二，要以問題為引領(lǐng)，堅(jiān)持制度跟著問題走，進(jìn)一步細(xì)化、完善執(zhí)法制度，使之精細(xì)化。從規(guī)范容易產(chǎn)生執(zhí)法問題的重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手，從規(guī)范新興執(zhí)法領(lǐng)域和存在制度空白的方面入手，進(jìn)一步健全完善執(zhí)法制度，特別要針對(duì)當(dāng)前執(zhí)法活動(dòng)中容易發(fā)生問題的薄弱環(huán)節(jié)，抓緊制定出臺(tái)具體明確、便于操作的執(zhí)法細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民警執(zhí)法不能讓他看著辦，而要告訴他怎么辦。當(dāng)然，標(biāo)準(zhǔn)化還有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的問題，但只要我們按照要求，科學(xué)地制定標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，民警通過標(biāo)準(zhǔn)就知道怎么做、做到什么程度，民警肯定歡迎。因?yàn)槊窬灰凑者@個(gè)好的標(biāo)準(zhǔn)去做了，做到位了，就能夠提高效率，就不會(huì)被追究責(zé)任，當(dāng)然愿意接受標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)化也就能夠有效得以實(shí)現(xiàn)。

（二）全面落實(shí)執(zhí)法培訓(xùn)要求，民警執(zhí)法能力持續(xù)提高。這是解決一個(gè)執(zhí)法能力的問題。楊煥寧副部長指出，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是公安機(jī)關(guān)整體能力提高的最主要的需求。反過來就是說，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的主要目的是提高公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力。公安機(jī)關(guān)不提高執(zhí)法能力肯定不行，如河南的趙作海案，公安機(jī)關(guān)是有責(zé)任的。我們必須從思想上真正認(rèn)識(shí)，動(dòng)腦筋抓好執(zhí)法能力建設(shè)。省公安廳已經(jīng)出臺(tái)了民警崗位執(zhí)法資格等級(jí)化認(rèn)證管理辦法，這是省公安廳抓執(zhí)法能力建設(shè)的一個(gè)重要抓手。民警崗位執(zhí)法資格認(rèn)證工作全省很早就在開展，但是我們也發(fā)現(xiàn)，原有的崗位執(zhí)法資格只是解決了一個(gè)門檻的問題，崗位執(zhí)法資格考試作為一個(gè)“通過式”的考試，對(duì)提升執(zhí)法能力和執(zhí)法水平的激勵(lì)作用比較有限，民警不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法的問題仍然比較突出，而且由于評(píng)價(jià)機(jī)制的原因，民警中有“干多干少一個(gè)樣”、“干多多出錯(cuò)，干少少出錯(cuò)，不干不出錯(cuò)，干不如不干”等錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)。如何激勵(lì)民警多執(zhí)法、執(zhí)好法，使“愿為、能為、敢為、善為”結(jié)合成一個(gè)有機(jī)整體，需要建立一種新的機(jī)制，在資格之外再添上一定的“附加值”。藉此，我們及時(shí)總結(jié)了寧波等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了崗位執(zhí)法資格等級(jí)化認(rèn)證管理的辦法，通過構(gòu)建一種全新的激勵(lì)管理機(jī)制，提高民警參與執(zhí)法的積極性，激發(fā)公安隊(duì)伍的活力，從而進(jìn)一步提升公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法質(zhì)量。一是全警都要考。執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)的民警要有執(zhí)法資格，綜合管理機(jī)構(gòu)的民警也要參加執(zhí)法資格認(rèn)證。當(dāng)然，具體的考試除了公共知識(shí)外，還要有與每個(gè)警種業(yè)務(wù)工作相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，要考應(yīng)知應(yīng)會(huì)，要體現(xiàn)干什么考什么。二是分三個(gè)等級(jí)并與待遇掛鉤。分為初、中、高三個(gè)等級(jí)，分別由縣、市、省三級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)法資格認(rèn)證管理。不同級(jí)別還與相應(yīng)的政治待遇、立功受獎(jiǎng)等掛鉤，其中擔(dān)任市級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的民警和擔(dān)任縣級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的民警，應(yīng)當(dāng)具備中級(jí)以上崗位執(zhí)法資格。三是考試考核相結(jié)合。取得執(zhí)法資格除了要通過相應(yīng)的等級(jí)考試外，執(zhí)法的數(shù)量和質(zhì)量也有要求。同時(shí)，實(shí)施能上能下動(dòng)態(tài)管理，取得了執(zhí)法資格要參加3年一次的資格審驗(yàn)考試和接受日常動(dòng)態(tài)管理，不符合條件的還要降低或取消崗位執(zhí)法資格。此外，積極鼓勵(lì)民警參加國家司法考試，對(duì)通過司法考試的，予以獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）執(zhí)法場(chǎng)所的設(shè)置和安全設(shè)施符合要求，執(zhí)法安全程度明顯提高。這是解決一個(gè)執(zhí)法安全和勤務(wù)制度革新的問題。派出所、看守所發(fā)生非正常死亡事件，形成執(zhí)法安全事故，最容易被社會(huì)關(guān)注，甚至導(dǎo)致輿情炒作，對(duì)民警自身安全也是威脅。怎樣避免安全事故，保護(hù)兩個(gè)方面的安全，教育管理是一個(gè)方面，硬件的設(shè)置、功能區(qū)的劃分也是一項(xiàng)重要的舉措。杭州市公安局下城區(qū)分局東新派出所按照派出所執(zhí)法執(zhí)勤的特點(diǎn)、辦案流程的走向和法定程序，對(duì)派出所內(nèi)部區(qū)域?qū)嵤┪锢碛哺綦x，構(gòu)建“辦事、辦公、辦案、生活”四大區(qū)域及各個(gè)內(nèi)設(shè)功能室，優(yōu)化了工作秩序，為執(zhí)法安全提供了硬件保障。同時(shí)，東新派出所用規(guī)范化牽引勤務(wù)機(jī)制的變革，拓展了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的外延。通過功能區(qū)和功能室的設(shè)置，也實(shí)現(xiàn)了勤務(wù)組織單元化，就像工廠生產(chǎn)產(chǎn)品進(jìn)行流水線運(yùn)作一樣，派出所執(zhí)法辦案也按照法律程序，將勤務(wù)組織分為接處警、受理報(bào)案、訊問、詢問等多個(gè)單元，進(jìn)行流程化管理和控制。其中重要單元是所領(lǐng)導(dǎo)坐堂制，所領(lǐng)導(dǎo)仿佛工廠的車間主任一樣，直接履行指揮調(diào)度、指導(dǎo)辦案、審核筆錄、接待來訪、監(jiān)督檢查等工作，必要時(shí)還要出現(xiàn)場(chǎng)處置，變坐班為坐堂、辦公為辦案，真正體現(xiàn)了所領(lǐng)導(dǎo)的管理和指揮職能，提高了工作效率，促進(jìn)了派出所勤務(wù)制度的改革。東新派出所的執(zhí)法規(guī)范化實(shí)踐，促進(jìn)了執(zhí)法辦案精細(xì)化管理和執(zhí)法安全工作，提高了執(zhí)法質(zhì)量和工作效率，也提高了民警執(zhí)法素質(zhì)與警民和諧關(guān)系。當(dāng)然，硬件的改造要因地制宜，不是拆了重建，而是經(jīng)過科學(xué)設(shè)計(jì)、劃分，講求實(shí)用、實(shí)效，花小錢辦大事。對(duì)于四個(gè)功能區(qū)域，辦事和辦案區(qū)是關(guān)鍵，相關(guān)的功能室如候問室、訊問室、詢問室、調(diào)解室、信息采集室、物證室、檔案室都要有，但是面積多少、高度多少等不要搞一刀切，只要功能基本上完善，能夠確保安全就行。同時(shí)，每個(gè)勤務(wù)組織單元民警的配備要實(shí)現(xiàn)功能化，注意執(zhí)法流水線上人員的投入與產(chǎn)出比，首先要有個(gè)相對(duì)的核心，找一個(gè)綜合能力較強(qiáng)的做班長，或者說是主辦人，如同帳篷的高度取決于最高支桿的高度一樣，要把這個(gè)勤務(wù)單元支撐起來，其他成員要各有所長，長短搭配、能力互補(bǔ)，通過優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)效益最大化。此外，經(jīng)偵大隊(duì)、治安大隊(duì)、刑偵大隊(duì)、責(zé)任區(qū)刑警隊(duì)、交警大隊(duì)（中隊(duì)）和看守所、拘留所等承擔(dān)執(zhí)法辦案任務(wù)的科所隊(duì)，也參照實(shí)施功能分區(qū)和推行勤務(wù)制度改革。

（四）執(zhí)法監(jiān)督考評(píng)的機(jī)制科學(xué)有效，執(zhí)法質(zhì)量持續(xù)提高。這是解決一個(gè)執(zhí)法質(zhì)量的問題。產(chǎn)品質(zhì)量對(duì)企業(yè)來說就是生命線，執(zhí)法質(zhì)量也是公安工作的生命線。“手段和路徑的正確性、科學(xué)性主要是以結(jié)果成敗來決定的”，執(zhí)法質(zhì)量的好壞是檢驗(yàn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)成效的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。因此，我們要堅(jiān)持以執(zhí)法質(zhì)量為引領(lǐng)，持之以恒、堅(jiān)持不懈地抓執(zhí)法質(zhì)量管理和建設(shè)。對(duì)執(zhí)法質(zhì)量我們要常抓不懈。一是對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)工作要進(jìn)行調(diào)整，針對(duì)現(xiàn)在考評(píng)中存在的過于集中在年終、過于集中在案卷上等問題，主要是減少對(duì)案件的考評(píng)，重點(diǎn)放在信訪、輿情、復(fù)議訴訟的案件上，多關(guān)注實(shí)體問題，關(guān)注人民群眾對(duì)執(zhí)法工作的評(píng)判；不再進(jìn)行基本法律知識(shí)測(cè)試，主要通過崗位執(zhí)法資格等級(jí)化考試來檢驗(yàn)；把執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)推進(jìn)情況納入執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)；加強(qiáng)執(zhí)法檔案建設(shè)，增加日常網(wǎng)上考評(píng)在執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)中的比重等。二是開展治安案件公開查處和執(zhí)法告知工作。選取有代表性的、容易引起群眾爭議和猜疑的案件，確定適當(dāng)?shù)臄?shù)量和比例，實(shí)行公開查處。公開查處能提升辦案質(zhì)量，促進(jìn)違法人員自覺服法，有效避免發(fā)生復(fù)議、訴訟和信訪問題，化解矛盾，促進(jìn)和諧。另外是推行刑事、行政執(zhí)法公開制度，針對(duì)信訪案件所反映的刑事、行政執(zhí)法過程中涉案信息不及時(shí)告知當(dāng)事人，或者當(dāng)事人詢問時(shí)拒絕告知或者推諉等問題，出臺(tái)公安機(jī)關(guān)刑事、行政執(zhí)法辦案過程中對(duì)當(dāng)事人公開問題的指導(dǎo)意見，區(qū)別不同的信息做到主動(dòng)及時(shí)公開或者應(yīng)申請(qǐng)公開。三是推行基層所隊(duì)法制員派駐制。要求在城區(qū)一線執(zhí)法單位全部派駐專職法制員，農(nóng)村派出所由教 （指）導(dǎo)員或者辦案能手兼任法制員，將執(zhí)法監(jiān)督觸角向最基層的執(zhí)法實(shí)戰(zhàn)單位延伸。

（五）執(zhí)法信息化手段普遍應(yīng)用，執(zhí)法效能明顯提高。這是執(zhí)法工作信息化方面的要求。執(zhí)法工作信息化是執(zhí)法規(guī)范化的基礎(chǔ)和支撐，同時(shí)也是執(zhí)法規(guī)范化的重要表現(xiàn)形式。利用信息化手段執(zhí)法辦案，就好像駕駛汽車駛?cè)敫咚俟芬粯樱M(jìn)入了執(zhí)法系統(tǒng)，就像在高速公路上你只能往前開，不能掉頭、不能超速、不能隨意變道一樣，就只能按照系統(tǒng)的設(shè)置，一步一步把案件辦下去，這本身就是一種規(guī)范。信息化建設(shè)要按照對(duì)接實(shí)戰(zhàn)、集成發(fā)展的要求，加快信息資源整合與優(yōu)化工作，主要是加快執(zhí)法辦案平臺(tái)四期建設(shè)。要在全省范圍啟用執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)和省級(jí)資源庫，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上考核，執(zhí)法單位和民警的執(zhí)法檔案基本實(shí)現(xiàn)電子化。要在縣級(jí)公安機(jī)關(guān)指揮中心統(tǒng)一設(shè)立指揮大廳，推廣使用警用地理信息系統(tǒng)、GPS定位系統(tǒng)和現(xiàn)場(chǎng)信息傳輸系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)可視化、扁平化指揮。

（六）有效防止發(fā)生重大執(zhí)法過錯(cuò)，解決執(zhí)法突出問題能力明顯增強(qiáng)。公安部《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》中提出了四個(gè)方面的有效防止：一是有效防止刑訊逼供或違法使用警械、武器致人重傷、死亡，或者毆打、體罰、虐待被審查、監(jiān)管人致其重傷、死亡事件的發(fā)生；二是有效防止因重大執(zhí)法過錯(cuò)，或因明顯處置不當(dāng)造成人員重傷、死亡或引發(fā)重大群體性事件的發(fā)生；三是有效防止在辦案環(huán)節(jié)或監(jiān)管場(chǎng)所被審查、監(jiān)管人非正常死亡、脫逃事件的發(fā)生；四是有效防止因重大執(zhí)法過錯(cuò)，或因信訪問題處理不當(dāng)被省級(jí)以上公安機(jī)關(guān)通報(bào)批評(píng)，或被新聞媒體曝光，造成惡劣社會(huì)影響的案（事）件的發(fā)生。這四個(gè)方面都是高壓線，一旦出現(xiàn)這四個(gè)方面的問題，就要“一票否決”，沒有商量的余地，對(duì)此必須搞好預(yù)防，抓好常態(tài)教育管理，堅(jiān)持不懈地開展社會(huì)主義法治理念教育、職業(yè)道德教育，完善正面典型引導(dǎo)和反面警示教育機(jī)制，有針對(duì)性地開展執(zhí)法教育活動(dòng)，使嚴(yán)格、公正、文明、理性、規(guī)范執(zhí)法理念深入警心，外化為自覺行動(dòng)。同時(shí)，要深入開展執(zhí)法督察和專項(xiàng)問題整治，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法一線單位、執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查和問題查糾，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。

（七）執(zhí)法水平和群眾滿意度不斷提高，執(zhí)法公信力明顯增強(qiáng)。這是解決一個(gè)執(zhí)法公信力問題，也可以說是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的最終檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)前面六個(gè)方面工作的驗(yàn)收。群眾滿意度提高了，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力增強(qiáng)了，公安工作就取得了實(shí)效。一是開展全國執(zhí)法示范單位申報(bào)及省級(jí)執(zhí)法示范單位的創(chuàng)建、評(píng)選活動(dòng)，以發(fā)揮示范引領(lǐng)的作用，實(shí)現(xiàn)全省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量的總體提升。二是組織實(shí)施集中清理信訪積案活動(dòng)，要求信訪積案2010年10月底前化解55%以上，2011年春節(jié)前化解75%以上，2011年6月底前化解95%以上，減少新信訪積案的發(fā)生。三是全面施行行政復(fù)議聽證、調(diào)解、和解制度，推行行政復(fù)議“說理性執(zhí)法”工作，堅(jiān)持縣級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度和行政敗訴案件通報(bào)制度。四是繼續(xù)推行大走訪、警民懇談等做法，建立執(zhí)法辦案回訪制度，密切警民關(guān)系。

第三個(gè)問題，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的路徑是什么

首先，要把握?qǐng)?zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)性特點(diǎn)。一方面是把重點(diǎn)放在基層。抓住基層、突出實(shí)戰(zhàn)是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的關(guān)鍵。另一方面是要打牢軟硬件基礎(chǔ)。執(zhí)法行為和語言標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法制度建設(shè)乃至執(zhí)法監(jiān)督管理，都屬于軟件基礎(chǔ)的范疇，同時(shí)東新派出所的實(shí)踐也告訴我們，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)硬件基礎(chǔ)也很重要，基層單位功能區(qū)的改造、單警裝備的投入、信息化設(shè)備的運(yùn)用就屬于硬件配置。

同時(shí)，要認(rèn)識(shí)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程。如前所述，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)7個(gè)方面的內(nèi)涵，涉及公安工作的方方面面，不單單是一項(xiàng)法制工作，它的范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)擴(kuò)大，只抓哪一個(gè)部門、哪一個(gè)警種、哪一個(gè)方面，都是難以抓出成效的，必須抓全警、抓各個(gè)要素和環(huán)節(jié)，全要素、全建制、全警種協(xié)調(diào)推進(jìn)。全要素，就是涉及公安執(zhí)法的每個(gè)領(lǐng)域、每個(gè)環(huán)節(jié)，執(zhí)法辦案從接處警開始，受理立案、調(diào)查取證、行政調(diào)解、行政處罰、執(zhí)行處罰要規(guī)范，行政管理包括行政審批許可、場(chǎng)所管理、人員管理、日常監(jiān)督檢查等要規(guī)范，還有值班執(zhí)勤、治安巡邏、社會(huì)服務(wù)也要規(guī)范。全建制，就是公安機(jī)關(guān)上至公安部、下至縣（市、區(qū)）公安局和科所隊(duì)，從各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，到科所隊(duì)長和普通民警，都需要規(guī)范。全警種，就是經(jīng)偵、治安、刑偵、交警等執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)要規(guī)范，政工、辦公室、后勤等綜合管理機(jī)構(gòu)也要規(guī)范。歸結(jié)起來，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的總體路徑是：要以基層所隊(duì)為重點(diǎn)，以實(shí)戰(zhàn)、實(shí)用、實(shí)效為著力點(diǎn)，以標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細(xì)化為切入點(diǎn)，通過項(xiàng)目化管理和時(shí)間節(jié)點(diǎn)控制，全建制、全警種、全要素，整體予以推進(jìn)。具體而言，主要有以下幾個(gè)方面。

一要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，打造“一把手工程”。各級(jí)公安機(jī)關(guān)、各部門、各警種，必須把執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為“一把手工程”，形成“一把手”親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)靠前抓、班子成員合力抓的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制，明確各級(jí)公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)是本級(jí)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的第一責(zé)任主體，各部門、各警種主要負(fù)責(zé)人是本部門、本警種執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的第一責(zé)任主體，為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)順利開展提供有力的組織保障。

二要全警形成合力，打造“全警工程”。各級(jí)公安機(jī)關(guān)、各部門、各警種必須把執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)作為“全警工程”，建立“上下互動(dòng)、警種聯(lián)動(dòng)、法制協(xié)調(diào)、全警參與”的工作機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)、加快推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，形成全警抓、抓全警，系統(tǒng)抓、抓系統(tǒng)的工作格局。

三要時(shí)間節(jié)點(diǎn)控制，實(shí)施項(xiàng)目化管理。全省執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總的時(shí)間節(jié)點(diǎn)是爭取2010年底初見成效，2011年底全面實(shí)現(xiàn)和達(dá)到各項(xiàng)目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)。不僅要通過項(xiàng)目化的方式，逐項(xiàng)分解工作任務(wù)、細(xì)化工作要求，而且每項(xiàng)具體的工作都要有負(fù)責(zé)的部門和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)、各部門、各警種要明確各自的責(zé)任工作和完成時(shí)限，采取有效措施，保質(zhì)保量加以推進(jìn)。同時(shí)，要按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，定期通報(bào)進(jìn)展情況，并對(duì)責(zé)任項(xiàng)目完成情況逐項(xiàng)進(jìn)行驗(yàn)收。

四要善于典型引路，營造濃厚氛圍。示范就是榜樣，榜樣的力量是無窮的。各級(jí)公安機(jī)關(guān)、各個(gè)部門、各個(gè)警種要全面實(shí)施執(zhí)法品牌戰(zhàn)略，深入開展各個(gè)層級(jí)的執(zhí)法示范單位創(chuàng)建和“執(zhí)法標(biāo)兵”評(píng)選活動(dòng)，選樹培養(yǎng)一批叫得響、過得硬、立得住的執(zhí)法示范單位、個(gè)人，要善于發(fā)現(xiàn)典型、抓住亮點(diǎn)、深挖細(xì)節(jié)，及時(shí)總結(jié)提煉行之有效的做法經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)法制度，以及規(guī)范執(zhí)法的先進(jìn)事跡，重點(diǎn)加以宣傳推廣，樹立執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的標(biāo)桿和樣板，充分展示我省執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的成果，最大限度地發(fā)揮典型示范作用，以點(diǎn)帶面，積小勝為大勝，實(shí)現(xiàn)全省執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)整體推進(jìn)。

D631

A

1674-3040（2010）04-0051-05

2010-07-09

王建，浙江省公安廳法制總隊(duì)總隊(duì)長，本刊編委。

（責(zé)任編輯：蔣國長）