危機管理中政府話語權探析

□郭太生，楚紅梅

（中國人民公安大學，北京 100038）

21世紀以來，伴隨著我國社會轉型和經濟快速增長，諸如自然災害、事故災難、公共衛生事件以及社會安全事件等各類危機事件頻繁發生。在應對危機事件過程中，政府話語權的把握在某種意義上不僅直接影響著危機事件的性質、發展方向及解決途徑，還能減少或避免政府輿論引導過程中的缺陷和偏頗，化解危機事件，維護我國的社會穩定和國家安全。

一、話語權的理論淵源

簡言之，話語權(the right to speak)就是說話權，即控制輿論的權力。話語權是目前文化和傳媒研究中出現頻率甚高的一個詞，從葛蘭西的“霸權理論”到福柯的“權力轉移”、再到哈貝馬斯的“合法化”理論，均成為奠定研究話語權理論的思想基礎。上世紀70年代，福柯在《話語的秩序》中寫道，話語就是人們斗爭的手段和目的。話語是權力，人通過話語賦予自己以權力。可見，福柯對話語權的研究又加深了對話語功能和本質的認識。他指出，話語不僅僅是思維符號、交際工具，而且是“手段”、“目的”，并直接體現為“權力”。顯然，福柯的觀點比較接近今天我們對“話語權”功能和本質的認識。

話語不僅僅是指應用中的語言單位，而且話語是制造和再造意義的社會化過程。話語權也不僅僅是指說話權，而是指控制輿論的權力。誰擁有了話語權，誰就能控制輿論，獲得同情和支持的社會環境。話語權掌握在誰手里，誰就決定了社會輿論的走向。所謂“話語權”，則是指人們在“公共空間”對社會現象的“說話權”、“解釋權”和“發表權”，話語權是新聞自由權利的重要組成部分，是公民的一項不可讓與和剝奪的民主權利。這種說話權實質上是一種控制輿論的權力，對社會具有一定的影響力。話語權和影響力是相輔相成的，有多少話語權就有多少影響力，有影響力的話語才有真正的話語權。

二、危機事件中政府話語權的特征

中國人民大學新聞學院院長助理、中國人民大學公共傳播研究所副所長胡百精博士從傳播學的角度闡述“話語權”的重要性。他認為：話語權的掌控程度正在成為全球范圍內各種勢力應對危機實力的體現，且話語權的掌控對應對危機事件的重要性是不言而喻的。危機事件中政府話語權主要表現為以下幾個特征。

（一）時間性。危機事件發生后，政府盡量要“先入為主”。具體是指：政府部門要在危機事件發生后的第一時間內做出反應，即對危機事件的發生做出準確判斷，并根據危機的發生狀況提出相關的對策，以期通過快速的應對機制掌握危機傳播的話語權，從而影響危機發生后社會輿論的走向，并獲得社會力量的理解和支持。近些年發生的危機事件表明：政府話語權不及時發揮作用會影響危機事件的走向，導致公眾產生錯誤的認識。

（二）主體性。危機事件發生后，政府一定要成為核心信息的主體、危機事件話語權的掌控者。當今正值信息化社會，危機事件發生后，各種利益群體都會積極站出來發表維護自己利益的言論，鑒于立場不同，觀點也不盡相同。大部分公眾更多地是受到主流輿論觀點的影響，若是政府“失聲”，危機的發展狀況就會難以預料。

（三）解釋力。危機事件發生后，政府要加強輿論控制與引導。政府除了可以自己單獨做出解釋外，還可以通過其他渠道向公眾解釋危機的發生概況，諸如可請高級、權威、中立的第三方（專家或機構）出面做出說明，也可以借助與當事人關系較好的“中間人”牽線搭橋協助解釋。同時，政府還可以成立一個智囊團，邀請社會學、心理學、傳播學等學科的專家參與。

（四）價值排序。價值排序是指危機事件發生后，依據輕重緩急對危機事件中需要處理的內容進行排序。危機事件發生后，政府、公眾、媒體三方可能面臨著“得與失”、“是與非”、“善與惡”的價值排序。出于本能反應，政府往往會將“得與失”作為第一選擇。價值排序的偏差，會直接影響事件的處置策略，容易發生“遮蓋、掩飾、隱瞞”事件真相的舉動，最終導致事件擴大、惡化。

三、危機管理中掌控話語權的重要性

（一）控制輿論走向。對政府來說，處理好危機事件的傳播工作既是一項硬任務，更是一門藝術。政府作為應對危機事件的主體，應當借助各種渠道來積極引導公眾應對危機事件，通過牢牢掌控危機事件的話語權引導輿論走向。一方面，政府應當引導各類媒體及時介入危機事件，將危機的真相向公眾作權威性的公布，提供危險預警和防治知識，讓公眾充分享有危機事件的知情權；另一方面，政府要借助媒體等傳播渠道大力宣傳政府的政策，促使危機事件得到及時有效的解決，以盡快恢復正常的生活秩序。在此過程中，媒體在內的多種傳播介質充當了“雙重橋梁”的角色：既向政府傳達了危機發生的信息，又向公眾詮釋了政府的政策，引導了公眾的行為，對危機的化解起到了積極作用。

（二）樹立政府公信力。危機事件發生后，社會公眾一般希望政府通過各種渠道能及時、客觀、全面地發布信息，這也是社會公眾知情權的體現，如果這一項基本權利得不到滿足，公眾就會喪失對政府的信任。2008年四川汶川特大地震發生后，中央政府迅速反應，及時、動態地公布災情和抗震救災工作情況，樹立了政府的良好形象，受到了國內外的一致好評。一系列危機事件告誡我們：危機發生后，政府要在第一時間發出聲音，雖然這種聲音可能不是權威的解釋，但至少表明了政府的一種姿態，給公眾以信心和支持。

（三）防止流言、謠言傳播，維護社會穩定。危機事件往往與公眾的切身利益相關，因此，讓公眾及時了解危機的本源及性質，顯得非常重要。一旦政府的信息傳播渠道受阻，流言和謠言就會乘虛而入。美國社會學家埃爾伯特和波茨曼在《流言心理學》一書中提出了流言傳播規律，他指出：流言的產生與流言涉及事件的重要程度與模糊程度有關，也就是說越是重要的事情，越是不確定的事件，越能夠形成強烈的流言。如果在危機事件發生后，政府能在第一時間掌握危機事件的話語權，控制事件局勢，及時有效地發布信息，對事件進行定性，將會直接影響危機事件的傳播走向，并且及時防止流言、謠言的傳播，對維護社會穩定起到積極作用。

（四）整合社會資源、社會力量化解危機。伴隨著政府執政理念由“大政府，小社會”向“小政府，大社會”的轉變，應對危機事件的主體從原來第一部門的政府機構擴大到包括第二部門的市場機構與第三部門的非政府組織（NGO）。政府話語權的掌控有助于及時團結應對危機的諸類主體，豐富化解危機的手段與渠道。在化解危機事件過程中，政府應向多方面力量尋求合作與支持，開展自救與他救相結合，及時有效地化解危機。同時應充分發揮第二、三部門對政府的監督作用，降低危機管理的成本和減少社會損失，以最快的速度化解危機事件。

四、政府掌控話語權的對策

（一）轉變心態，從適應媒體到主動引導社會輿論。在化解危機事件的過程中，政府可以通過議題設置有效引導社會輿論，影響公眾，把握輿論導向，達到化解危機的目標。以發生在2009年我國新疆的“7·5”事件為例。事件發生不久，我國政府立即指出這是一起“境外指揮、境內行動，有預謀、有計劃、有組織的打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件”。此后，官方媒體新華社等就事件的性質進行了報道，并及時更新、滾動報道這一事件的進展。次日，人民日報、中央電視臺等國家媒體也迅速進行了報道，并從即日起開始發表評論，與這一事件的發展相始相終。而新疆的地方信息披露也是頗為迅速，當地政府不僅在次日就發布允許境內外媒體前往采訪的消息，還于第一時間在敏感地帶設立新聞中心，為前往采訪的境內外媒體打開方便之門。這一做法，正是適應互動環境下話語表達新秩序的開明做法，有利于危機事件的解決，并在維護社會穩定方面起著一定的作用。

危機事件的發生是無法改變的，但政府可以通過及時掌控話語權來引導人們正確認識危機事件，對話語權的掌控實際上是在通過輿論維護社會核心價值觀的穩定，借助公眾對核心價值觀的響應來順應社會發展的潮流，是對人民利益的尊重和維護，是政府對社會文明進步所擔負責任的體現。

（二）第一時間做出反應，發布全面、權威信息。危機事件發生后，在不違背國家利益和公共利益的情況下，政府應以最快速度準確、全面地發布消息。在危機管理過程中，政府話語權的掌控要求政府通過多種渠道公布主流信息，及時地告知公眾。多樣化的信息傳播機制，可以使危機信息傳播合理化，避免因信息傳播缺陷而誘發潛在危機。危機一旦發生，一場生死攸關的戰斗就打響了，政府必須針對瞬息萬變的情況，在第一時間內做出反應，減免和消除因危機發生所帶來的種種現實與潛在的不利影響，力求在較短時間內扭轉不利局勢，促使事件向好的方向發展。為控制危機事態、穩定社會秩序、避免社會恐慌，政府部門要快速選擇化解危機事件的信息源和傳播渠道，有效地控制非主流信息的傳播，同時還要防止部分媒體為搶獨家頭條新聞或提高自身的知名度而發表影響危機局勢的新聞消息，誤導社會公眾做出正確的反應或加劇社會公眾的恐懼心理。

有研究表明，一般情況下事件發生后12 小時內沒有權威消息，事件的傳言就會發展到無法掌控的局面。對于一些突發新聞，網絡傳播的時效是：如果2 個小時之內權威喉舌發不出任何聲音，第一落點就基本喪失；6 小時后權威渠道的反駁只是加大分貝；如果12 小時還沒有聲音，就連反駁的機會也沒有了。在網絡中，通常的突發事件傳播時效是：1 小時內有人觸網，3 小時內有人跟帖，6 小時內形成規模性傳播，24 小時內全面開花。可見及時發布權威信息在處置危機事件中的作用不可估量。

（三）完善新聞發言人制度，發揮主流媒體的作用。發揮主流媒體的積極作用，改“限”為“放”，變消極封堵為開放疏導。在新聞采訪對境內外媒體“解禁”的新形勢下，如何面對境內外媒體，如何就突發事件與境內外媒體記者進行溝通，是政府需要重視的全新課題。發揮主流媒體的積極作用，改“壓”為“疏”。在應對具體危機事件的過程中，如果主流媒體一直保持“沉默”、“捂住不說”，那么人們就會轉而聽信非主流媒體提供的“小道消息”，使公眾在這種非主流媒體的影響下對政府產生信任危機。

完善新聞發言人制度，充分發揮其作用。新聞發言人的權威聲音是社會公眾的“定心丸”。危機發生后，應立即由訓練有素的新聞發言人發布新聞，讓媒體和公眾了解政府對當前局勢的態度、立場、應對措施等。政府在關鍵時刻，要敢于“亮劍”，要搶在謠言和質疑形成之前發布消息，力爭做到公眾第一時間所了解到的事件消息是官方發布的。政府越早表明態度，就越能掌握主動，控制輿論的走向。

用一種聲音說話。在處理危機的過程中，一種聲音對外發布信息可以避免節外生枝，危機中信息的高度匱乏迫使媒體饑不擇食，甚至通過一些旁門左道獲取不準確的信息并且將其放大報道。統一口徑讓媒體看到一個清晰的事實，使謠言不攻自破。危機傳播學界普遍認為，為了從根本上解決危機，危機應對主體應當認識到，“告知”是單方話語在危機輿論環境中進行傳播并接受選擇的過程；其中最具代表性的成果是英國危機管理專家羅杰斯特提出的“3T 原則”：即 Tell your own tale（主動告知）、Tell it all（全部告知）、Tell it fast（第一時間告知）。

（四）加強網絡引導，掌控網絡話語權。隨著科學技術的發展，互聯網的作用越來越突出，在危機事件中借助專業網絡新聞機構，正確引導網絡輿論、掌控網絡話語權對化解危機事件起著重要作用。人們對主流媒體的信賴感是不會輕易改變的，而國家與地方新聞網站無疑具有這種讓人信賴的權威性與品牌優勢。要引導危機事件的網絡輿論，就要針對網民最關心的問題，把社會注意力和社會關心引導到特定的地方，幫助公眾提高對事件的認識。要利用手機視頻、數碼相機、博客、播客等渠道，向境內外傳播現場情況，及時跟帖、發帖、轉帖進行說明解釋，引導網絡輿論。同時，要加強對網絡信息的監控和分析，管理網絡輿論。

早在2004年11月8日，國務院新聞辦副主任蔡名照在第四屆中國網絡媒體論壇說，目前，一個以中央重點新聞網站為主干、中央和地方重點新聞網站優勢互補、發揮主要商業網站積極作用的互聯網新聞體系基本形成；包括新華網、人民網、中國網、國際在線、中國日報網站、央視國際、中青在線和中國經濟網等中央重點新聞網站和地方重點新聞網站已經成長為主導中國網上新聞輿論的網絡 “主流媒體”；新華網、人民網、央視國際等多家重點新聞網站進入了全球網站的百強行列。應當說，這是很了不起的成就，是政府掌控網絡媒體話語主導權的強大力量所在。充分利用網絡媒體，掌控網絡話語權，政府應做到以下幾點：第一，及時主動地利用網絡發布權威消息；第二，精心策劃重大主題宣傳形成網上正面輿論強勢；第三，提高網上輿論的引導水平。

（五）尋求危機策略聯盟，恰當運用“藉口與合理化”策略。危機事件發生后，積極尋求公正第三方的支持以避免飽受指責而孤立無援，這樣的做法被危機傳播學界稱之為“尋求危機策略聯盟”。其實質在于，通過被政府和利益相關者均能接受的公正第三方的協調，使政府傳遞的信息和行動更具誠意與可信度，從而更容易被利益相關者理解和接受，并最終使危機順暢解決。通過“藉口與合理化”策略尋求正當性、獲得社會大眾的認可和理解，是許多身處危機風暴核心的政府常用的一種用以修復形象、間接控制話語權的危機處置策略。如2007年11月13日的“副教授遭警察槍擊致死事件”，廣州市公安局新聞辦公室在事件發生后第二天發布的情況通報，將“藉口與合理化”策略體現得極為明顯。《新京報》對此通報進行了發布，部分內容如下：據初步調查，前日凌晨4 時55 分，海珠區公安分局民警駕駛警車巡邏至南泰路珠江醫院住院部門前路段時，發現路邊停放著一輛前后車牌均被報紙包裹著的可疑小汽車。民警進行盤查時，遭到駕車男子阻撓，并被強行搶走出示的警察證，其后，該男子快速倒車，碰撞民警，造成民警膝部受傷。為阻止其駕車逃逸，民警拉住車門，被男子強行開車拖行數米。在緊急情況下，民警被迫鳴槍，致該男子中彈受傷，民警即報“120”，該男子經醫院搶救無效死亡。

逐字檢視報道內容可見，該新聞通報著力強調“民警當時在正常執法，之所以開槍，是因為死者阻撓民警正常工作并采取了威脅民警生命安全的舉動”這一信息。由此可見，廣州公安機關試圖采用“藉口與合理化”的危機藝語策略，通過建立一個面向社會大眾的事件敘說邏輯來減少自身在危機中的責任負擔，尋求正當性，贏得社會的理解和支持，掌握了事件的話語權，有助于事件的順利解決。

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