公安機關噪聲污染防治工作研究*

□劉 毅

（華東政法大學，上海 200060）

公安機關噪聲污染防治工作研究*

□劉 毅

（華東政法大學，上海 200060）

噪聲污染防治是法律規定的公安機關應當履行的一項職責。當前，公安機關在開展這項工作過程中暴露出了許多問題。通過對相關立法的梳理、重要問題的分析，提出應從完善立法、理順體制、提高意識、補充裝備、增強手段等五個方面改進公安機關噪聲污染防治工作的對策建議。

公安機關；《環境噪聲污染防治法》；噪聲污染防治；問題分析；執法建議

一、公安機關噪聲污染防治工作的立法現狀

（一）《環境噪聲污染防治法》的規定。《環境噪聲污染防治法》是噪聲污染防治方面的基礎性法律，其明確規定了公安機關噪聲污染防治方面的相關職責,主要有以下四個方面。

1.對噪聲污染防治管理體制的一般規定。《環境噪聲污染防治法》第6條明確規定了由環境保護行政主管部門對本行政區域內的環境噪聲污染防治實施統一監督管理。各級公安機關根據自己的職責，對交通運輸和社會生活噪聲污染防治實施監督管理?？梢?，我國噪聲污染防治工作采取的是環保部門統一監管，其他部門分工監管的管理體制。

2.對偶發性強烈噪聲污染防治的規定?！董h境噪聲污染防治法》第19條規定，“在城市范圍內從事生產活動確需排放偶發性強烈噪聲的，必須事先向當地公安機關提出申請，經批準后方可進行。當地公安機關應當向社會公告”；第54條又規定，“違反本法第十九條的規定，未經當地公安機關批準，進行產生偶發性強烈噪聲活動的，由公安機關根據不同情節給予警告或者處以罰款?！笨梢?，公安機關對產生偶發性強烈噪聲的生產活動享有審批權與處罰權。

3.對道路交通運輸噪聲污染防治的規定?！董h境噪聲污染防治法》第34條規定，“警車、消防車、工程搶險車、救護車等機動車輛安裝、使用警報器，必須符合國務院公安部門的規定；在執行非緊急任務時，禁止使用警報器”；第57條又規定，“違反本法第三十四條的規定，機動車輛不按照規定使用聲響裝置的，由當地公安機關根據不同情節給予警告或者處以罰款”；第35條規定，“公安機關可以根據本地城市市區區域聲環境保護的需要，劃定禁止機動車輛行駛和禁止其使用聲響裝置的路段和時間，并向社會公告。”可見，道路交通運輸噪聲污染防治工作主要由公安機關負責。

4.對社會生活噪聲污染防治的規定。《環境噪聲污染防治法》第44條規定，“禁止在商業經營活動中使用高音廣播喇叭或者采用其他發出高噪聲的方法招攬顧客”；第60條規定，“違反本法第四十四條第一款的規定，造成環境噪聲污染的，由公安機關責令改正，可以并處罰款”。第45條規定，“在城市市區街道、廣場、公園等公共場所組織娛樂、集會等活動，使用音響器材可能產生干擾周圍生活環境的過大音量的，必須遵守當地公安機關的規定”；第46條規定，“使用家用電器、樂器或者進行其他家庭室內娛樂活動時，應當控制音量或者采取其他有效措施，避免對周圍居民造成環境噪聲污染”；第47條規定，“在已竣工交付使用的住宅樓進行室內裝修活動，應當限制作業時間，并采取其他有效措施，以減輕、避免對周圍居民造成環境噪聲污染”；第58條規定，違反第45條、46條、47條者，由公安機關給予警告，可以并處罰款?？梢?，公安機關在公共場所音響器材使用、家庭娛樂噪聲、住宅樓室內裝修噪聲三個方面負有監管職責。

（二）其他全國性法律法規的規定。除《環境噪聲污染防治法》外，其他全國性法律法規也有關于公安機關噪聲污染防治職責的相關規定。

1.《治安管理處罰法》的規定?！吨伟补芾硖幜P法》第58條規定，“違反關于社會生活噪聲污染防治的法律規定，制造噪聲干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，處二百元以上五百元以下罰款?！逼涿鞔_了公安機關對環境噪聲污染防治的職責與處罰依據。

2.《道路管理條例》的規定?！兜缆饭芾項l例》第79條規定，“駕駛噪聲和排放有害氣體超過國家標準的車輛，處二十元以下罰款或者警告，可以單處吊扣一個月以下駕駛證”；第81條規定，“不按規定使用喇叭或喇叭音量超過標準，處五元以下罰款或者警告”；第86條規定，“對違反交通管理行為的處罰，由縣或市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安交通管理機關裁決”。其完善了公安機關對道路交通運輸噪聲污染防治的職責規定。

（三）地方性環境噪聲污染防治法規的立法現狀。

各省、自治區、直轄市等地方政府也有相關噪聲污染防治的立法，如江蘇省人大常委會2005年12月1日通過的《江蘇省環境噪聲污染防治條例》，北京市人民政府2006年11月17日通過的《北京市環境噪聲污染防治辦法》，杭州市人大常委會1998年10月16日通過的《杭州市環境噪聲管理條例》等。

二、公安機關噪聲污染防治工作的問題分析

（一）法律法規不完善。從現有的環境噪聲污染防治法律法規來看，有關公安機關噪聲污染防治工作的規定，無論是具體內容還是相關程序都不夠完善。

1.對相應的具體內容規定得不夠全面。其一，《環境噪聲污染防治法》對各類噪聲污染分別規定了監管主體，但仍有遺漏，例如娛樂場所、非住宅樓裝修所發出的噪聲沒有規定相應監管主體。其二，噪聲污染排放標準不夠細致，增加了噪聲污染的認定難度。我國的噪聲污染排放標準是依據《城市區域環境噪聲標準》確定的，其只對5種功能區、晝夜兩種情況下的噪聲排放分貝作了規定，沒有細化噪聲種類及相對應的排放標準。這對噪聲污染行為的認定帶來不利，進而使得大量干擾人們正常生活但未超過排放標準的“噪聲”得不到有效控制。

2.對相應的行政程序和處罰幅度缺乏明確規定。其一，《環境噪聲污染防治法》規定了公安機關對偶發性強烈噪聲污染的監管職責，但并未就如何申報噪聲排放、如何向社會公告等實際操作程序作出規定。而時至今日，國務院和其他有關部委亦未出臺相關實施細則?！董h境噪聲污染防治法》缺乏可操作性，導致公安機關實際執法的困難，公安機關對噪聲污染的防治工作長期以來只能停留在法律層面。其二，《治安管理處罰法》雖對罰款數額進行了規定，但并未細分各種噪聲污染行為的處罰幅度。

（二）管理體制不順暢?！董h境噪聲污染防治法》第6條規定了對噪聲污染由環保部門統一監管，公安等部門分工負責。這一管理體制看似完備，但在實踐中存在一定弊端。

1.公安機關與其他部門間的分工合作并不協調。其一，法律明確規定了公安機關負責偶發性強烈噪聲、道路交通運輸噪聲和部分社會生活噪聲的污染防治工作，但是如娛樂場所、非住宅樓裝修等產生的噪聲污染法律并未明確界定執法主體，造成公安機關與其他部門間分工不明確、相互推諉扯皮，使得有關噪聲污染的投訴得不到及時有效處理。其二，這樣的管理體制一方面使得公安機關感覺處于配角地位，自己的工作成績只是為環保部門作嫁衣而已，因而喪失管理的積極性；另一方面環保部門與公安機關互不隸屬，環保部門無法監督公安機關噪聲污染防治工作的執行情況，也不能更好地對噪聲污染防治進行統一管理。其三，公安機關與其他部門間缺乏長期有效的聯動機制，只能靠一兩次聯合行動來治理噪聲污染，這種治標不治本的工作方法成本巨大、效果不佳。

2.公安機關內部工作落實不到位。從機構設置與人員安排上看，目前公安機關內部尚無專門部門或專職人員負責管理噪聲污染的防治工作，更談不上將有關責任分解落實,該項工作成為無人管理的“棄兒”，一遇到相關投訴就將皮球踢給環保部門。

（三）執法意識不強。公安機關對噪聲污染防治工作不重視、執法意識不強，除了管理體制原因外，還有以下兩方面的原因：第一，公安機關主要承擔維護社會穩定、打擊違法犯罪工作。其不僅需要偵辦大量的刑事案件，還需要處理大量的突發事件，因此工作任務十分繁重。由于噪聲污染引起的糾紛影響范圍小，一般不會影響社會穩定，理所當然地被職責廣泛、業務繁重的公安民警視為“末等小事”。第二，政府主要是以本地區的社會穩定指標而不是以環境質量指標評價公安機關的工作成績，從而促使公安機關一定程度上忽視了噪聲污染防治工作。同時，在公安機關內部考核工作成績、選拔領導干部時，也主要是以辦案能力、業務素質等因素作為考核指標，從而削弱了大部分民警對噪聲污染防治工作的執法熱情。

（四）后勤保障不充分。目前公安機關治理噪聲污染處于相對不力的局面，除了主觀上執法意識不強外，客觀上也存在著后勤保障不充分的問題。第一，專業技術設備不齊全。噪聲污染的界定需要專業的儀器設備，而可以說至今各級公安機關均沒有設立噪聲污染防治專業隊伍，配備技術設備，這就使得公安民警無法及時有效地獲取證據，開展噪聲污染防治工作。第二，公安民警環保專業知識不足。公安民警在長期的工作實踐中積累了豐富的刑偵經驗，在打擊違法犯罪方面具有獨到之處。然而，噪聲污染防治工作涉及面廣、專業性強，需要豐富的環保法律知識和環境科學技術的支撐。目前，廣大公安民警在這方面的知識幾乎是一片空白，再加上有關培訓工作不到位，使得公安民警難以勝任噪聲污染防治工作，對日益突出的噪聲污染問題顯得力不從心，無所適從。

（五）執法手段不成熟。執法手段不成熟也是造成公安機關治理噪聲污染不力的一個客觀原因。主要表現在以下幾方面：第一，噪聲污染違法行為取證困難。生活中的很多噪聲是偶發性的或者非持續性的，這類噪聲發生之后就消逝了或不再以相同的狀態出現，一般受侵害人與民警都缺乏專業技能與設備進行噪聲證據的采集與固定。即使專業的環保部門工作人員接受報案，趕赴現場也需要一定的時間，當到達現場時也許聲響已經消失。生活中不乏一些人明知會造成干擾他人正常生活的后果仍然有意乃至惡意制造噪聲干擾他人生活，經警告仍不改正，此時若要對其實施罰款必須有充足的證據證明其噪聲排放超標，在目前的警務裝備條件下，民警尚不具有噪聲污染證據采集能力，因而較難對其處以罰款，即使處以罰款了，也較易引起被處罰人不服而提起行政復議或者行政訴訟。第二，處罰種類單一，力度不夠。目前法律對噪聲污染行為只規定了警告與罰款兩種處罰，相對而言處罰手段較為單一，束縛了執法人員的有效監管活動。同時，二百以上五百以下的罰款數額也相對較低，在經濟發達地區這樣的處罰力度顯然不足以懲戒違法行為。

三、公安機關噪聲污染防治工作的改進對策

（一）完善相關立法，增強可操作性。完善相關立法可以從實體與程序兩個方面入手：其一，具體規定噪聲種類及其對應的分貝數?？梢越梃b美國的《聲音分貝率法》，將含糊不清的概念如不合理吵鬧聲、令人不安的聲音以及不必要或無益的聲音等技術問題通過聲音分貝量的測定加以限定，從而使得許多城鎮貫徹執行有關禁止持久的超過規定分貝聲音的規定成為可能。其二，盡快出臺噪聲污染防治方面的程序性立法。明確噪聲排放申報、社會公告、調查取證、行政處罰和部門聯動等程序性事項，增強有關法律的可操作性。

（二）理順管理體制，強化部門配合。現有的管理體制存在一定的弊端，容易出現部門間推諉扯皮現象。要解決這一問題，有兩種截然不同的思路：一是修改立法，公安機關只負責道路交通噪聲污染防治工作，其他噪聲污染防治工作由環保部門負責，將公安機關從“末等小事”中解脫出來。為此，可借鑒新加坡、日本等國的經驗，由環保部門負責噪聲污染防治工作，在行政相對人不履行環保部門處理意見或處罰決定時，再由公安機關依據有關規定予以處罰。二是維持現有分工，但需進一步明確噪聲污染種類，劃清娛樂場所、非住宅樓裝修等噪聲污染的監管主體，同時在公安機關內部應當設置專門部門或人員負責此項工作。據了解，目前昆明市公安局已設立專門的環保分局和環保警察，負責環保行政執法，值得借鑒。

（三）強化執法意識，重視環保工作。要提高廣大民警的執法意識，需要做好以下幾方面工作：其一，要實現觀念的轉變。轉變將環境監管理解為只是環保部門的事的片面觀念，牢固樹立公安機關必須分管環境保護工作的觀念，進一步明確環境噪聲污染防治工作是公安機關法定的一項職責。其二，要強化領導的環境監管意識。提高公安隊伍整體的環境監管水平，必須要解決各級公安機關領導的認識問題，只有領導重視了，環境噪聲污染防治工作才有落實的可能。其三，公安內部考核中應將環境保護知識學習和實際執法水平作為一項重要的指標。

（四）改進技術裝備，加強業務培訓。積極推廣先進的環境監測鑒定技術、監控工具和設施，以保證及時有效地處理案件，切實解決公安機關的環境監管辦案費用問題。建立健全有關環境法律知識學習制度，加強環境執法業務能力培訓，把公安隊伍建設成為一支裝備精良、訓練有素、精通業務的重要的環境監管力量。

（五）采用多種執法手段，妥善處理糾紛。應當拓展思路，運用多種執法手段，妥善處理因噪聲污染引起的糾紛?？梢詮囊韵聨讉€角度予以努力：其一，注重后續取證、推論定罰的處理方式。有學者建議，如果制造噪聲方有異議，可考慮自受害人報案之日起，在1至3個月內由公安機關或當事人申請環保部門不定期監測，如果在此期間收集到2次證據證明有與原案情類似的情形，且有其他證據相佐證，即可認定其違法行為。其二，加強對群眾的宣傳教育，鼓勵群眾對噪聲污染行為的舉報，若受害人人數較多且證據較為有力，即可認定違法行為。其三，對因噪聲污染引起的糾紛應當及時妥善地予以解決，不能互相推諉扯皮，不屬于職責范圍內的事項應及時移交相關部門受理。有關糾紛可以采取行政調解方式處理，調解不成的也可以告知當事人向人民法院提起民事訴訟。

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1674-3040（2010）04-0059-04

2010-05-20

劉毅，華東政法大學環境與資源保護法學碩士研究生。

*本文為華東政法大學研究生創新能力培養專項資金項目“上海市浦東新區排污權交易實踐基地共建”（0903014）的階段性成果。

（責任編輯：莊 稼）