把握軍隊組織編制改革中的幾個要點

■ 軍事科學院博士研究生 譚小龍 袁金國

黨的十七大報告指出，要“調整改革軍隊體制編制和政策制度，逐步形成一整套既有中國特色又符合現代軍隊建設規律的科學的組織模式、制度安排和運作方式”。這不僅是對軍隊建設的重大部署和具體要求，也為我軍的組織編制改革提供了明確目標。組織編制改革作為軍隊改革的核心環節，決定著軍隊改革和國家整體改革的成敗，只有站在國家安全和發展戰略全局的高度，統籌經濟建設和國防建設，使軍隊組織編制改革與國家經濟社會的發展改革相協調、相適應，才能緊隨新軍事變革的步伐，在變幻莫測的國際舞臺上搶占戰略制高點。在這一過程中，尤其需要把握以下幾個要點。

一、軍隊組織編制改革要符合國家經濟狀況

軍隊是整個社會有機體中的一個特殊組織，軍隊的建設和發展依賴于社會環境，軍隊的組織編制必須與社會生產情況相適應。恩格斯指出：“暴力本身的本原的東西是經濟力量，暴力的勝利是以武器的生產為基礎的，而武器的生產又是以整個生產為基礎的，因而是以‘經濟力量’、以‘經濟情況’、以暴力所擁有的物質資料為基礎的。” “軍隊的全部組織和作戰方式以及與之有關的勝負，取決于物質的即經濟的條件。”經濟學中，“經濟”指的就是社會物質生產和再生產的活動，社會生產情況實際上就是經濟情況，通常稱為經濟狀況。所以軍隊組織編制改革成功與否歸根結底是由軍隊物質基礎的保障條件所決定的，而國家的經濟狀況正是影響軍隊物質保障的決定性因素。

在第二次世界大戰期間，德國置1929年特大經濟危機所帶來的嚴重后果于不顧，瘋狂擴充軍隊，全面實行國民經濟軍事化。從1922年到1939年，德國的軍費開支總和平均占到國家預算的60%，特別是1934年后的幾年中，德國的軍火生產增長了6倍，軍隊員額增加了34倍，使得國民經濟難以維持，最終導致德國的戰備物資儲備在1943年底出現全面危機。而同時期的蘇聯在20世紀20年代，為了早日從第一次世界大戰所造成的破壞中恢復和發展起來，大規模削減了軍隊員額，不僅減輕了財政負擔，也為擴大社會生產提供了充足的青壯年勞動力，國家由此而積累的雄厚經濟實力為日后取得衛國戰爭勝利和整個反法西斯戰爭的最終勝利奠定了堅實的基礎。

放眼當今世界，一些國家軍事改革進展緩慢甚至失敗的重要原因之一，也正是由于缺乏必要的經濟力支撐。俄羅斯自建國初始便雄心勃勃地進行軍事改革，期盼重塑彼得大帝時代的輝煌。雖然它繼承了蘇聯最主要的經濟和軍事力量，但畢竟還是一個新生國家，國力衰弱，百廢待興。雖然軍方制定的以組織編制調整為核心的一系列改革措施得到了總統葉利欽的肯定和支持，但“巧婦難為無米之炊”，在國家經濟處于低谷、軍費被大幅度削減，官兵穿衣吃飯和日常訓練都難以保障的情況下所進行的改革注定不會成功。事實也正是如此，有的項目只進行了一半便宣告終止，有的則根本就沒有機會實施。本來就為數不多的軍費就這樣被浪費在了不切實際的夢幻中，不僅沒有達到強軍揚威的目的，還大大增加了軍民對政府的失望與不滿。

歷史上，我軍也曾制定了龐大的擴編規劃，但由于與國家的經濟承受能力嚴重不符，沒過多久就被迫放棄。事實證明，國家的經濟狀況對軍隊的建設發展有著舉足輕重的影響，在進行軍隊組織編制改革規劃時，必須以當前和未來一個時期的國家經濟發展水平為依據，否則軍隊組織編制改革就會脫離實際，無法順利開展和有效落實。

二、軍隊組織編制改革要調和各方利益關系

自古以來，大凡改革，都會遇到來自四面八方的重重阻力。這是由于改革涉及多方利益的調整，既得利益受到損害的一方或幾方往往會形成對抗改革的利益集團。恩格斯曾對此深有感觸，19世紀八九十年代，他針對德國軍隊保守思想嚴重，與日益發展的戰爭形態不相適應的狀況指出：“我們的高級軍事權威正好在自己的領域內大部分都保守得可怕。” “當技術革命的浪潮正在四周洶涌澎湃的時候，讓這些保守的偏見在軍隊中占統治地位，是沒有好處的。”他認為軍隊中具有革新思維的新生力量應當勇敢站出來與守舊勢力進行斗爭并取代他們，這樣軍隊的改革才能夠順利進行和取得成功。由此可見，軍隊組織編制改革作為軍隊改革的重中之重，如果不能正確對待與既得利益集團之間的沖突，那么改革的道路便會泥濘不堪、遍布荊棘。

美國在冷戰后進行的軍事改革一直具有典型的“主動式”特征，特別是“9·11”事件后，美軍的建設模式由“基于威脅”調整為“基于能力”，目標是建設靈活、模塊化和易于部署的聯合部隊，為此，美軍在海外的一些軍事基地將被裁并。而對于美軍的主動撤出，一些有美軍駐扎的國家也并不都是拍手道好。首先，為了保持在戰略要地的軍事存在，美國每年都會向基地所在國交納巨額租金并提供豐厚的經濟和軍事援助；其次，美軍的進駐一般都伴隨著巨大商機，會在一定程度上帶動當地經濟水平的提升，甚至改變該地區傳統的經濟結構。一旦美軍撤離，當地的財政和經濟必將受到相當大的影響，這是政府所不愿看到的。在巨大利益的驅使下，一些國家或是公開挽留，或是派出特使游說，希望美軍繼續在本國駐扎。而美國國會在討論軍方制定的調整方案時，代表利益受損地區和企業的議員們都會強烈質疑并表示反對。在這種情況下，美軍裁并海外基地的進程相當緩慢，影響了軍事改革的總體進度。

再來看俄羅斯，由于蘇聯大多數的軍工企業都由其繼承下來，軍工企業改革作為軍隊改革的重要組成部分，俄政府相繼出臺了一系列軍轉民計劃，目標是用15年左右時間將70%的軍工企業轉為民用，并推行優勝劣汰、合并重組。在關鍵的合并重組環節，各集團圍繞誰為聯合企業的“龍頭”公司，以及高層領導班子的組成和重要部門的人事任用展開了激烈的明爭暗斗，每通過一項決議都要花費相當長的時間。與此同時，一些地方聯邦政府認為自己應當持有自身境內軍工企業改組后的絕大多數股份，而中央政府堅持最多只能給予地方聯邦政府25%左右的股份，雙方為此僵持不下，最后中央政府采取行政手段才解決這一問題。這些爭斗產生了巨大內耗，使得俄羅斯的軍工企業改革步履維艱，計劃組建的大型控股公司和大型聯合控股公司的數量都與原定目標相差甚遠。

如果在矛盾面前選擇漠視和回避，那就如同掩耳盜鈴，終將一事無成；而完全偏向一方則會使矛盾更加尖銳。所以軍隊組織編制改革一定要高度重視各方利益的協調，既要堅持原則，又要尊重合理的利益要求，盡可能地采用調和的方法來化解沖突，力避沖突的激化。

三、軍隊組織編制改革要協同社會制度改革

軍隊組織編制是軍隊建設管理和履行職能任務的組織保證，其發展變化不僅與社會生產力的提升關聯密切，也與社會政治制度的改革緊密相關。恩格斯在考察了當時歐洲幾個主要國家后指出：“如果說俄國不在它的國內一切社會的和政治的組織上，特別是在它的生產上實行全部的改革，就不能把它的軍事力量由2%到3%提高到5%，那么德國和法國不改革其生產而使之增加一倍以上，也同樣不能把它們所擁有的軍隊由5%增加到12%。”可以這么說，社會政治制度的發展改革制約著軍隊組織編制改革前進的步伐，而這種制約突出表現在軍人的退役安置領域。

19世紀60年代，清政府為鎮壓太平天國起義組建了以湖南和安徽兩地農民為主的湘、淮二軍。太平天國覆滅后，兩軍按規定進行了大規模的突擊裁撤，總兵力達40多萬人的部隊在短時間內便被砍掉了30萬。此后，隨著鎮壓捻軍和回民起義軍、收復新疆，以及中法戰爭和中日甲午戰爭的結束，湘、淮二軍又進行了多次大規模裁減。這樣做雖然減輕了龐大的軍事機器給清政府帶來的威脅和負擔，但由于裁撤工作由軍方獨自操作，只是對被裁官兵進行簡單教育和發給一定數量的遣散費后送回原籍，根本沒有考慮他們此后的生計問題，地方政府突然面對數量龐大的退役軍人則是束手無策，只能放任自流。這些在戰爭的殺戮劫掠中迷失了本性的兵勇早已無法回到從前男耕女織的生活狀態，所以在遣散費揮霍一空后他們便開始為非作歹。一時間湖南安徽兩地不斷出現散兵游勇造反謀逆和殺人劫貨之事，大戶人家紛紛搬遷避難，平民百姓天天惶恐不安，政府在追剿匪幫和安撫民眾上消耗了大量人力物力，可以說是得不償失。

與此相似，葉利欽時代的俄羅斯不僅采取“休克療法”進行市場經濟轉型，造成國民經濟嚴重衰退，還以同樣激進的方式進行軍隊的組織編制改革。截至1995年底，軍隊的總員額由282萬銳減到170萬。對一個新生國家來說，這種大規模壓縮軍隊規模的決策本身并沒有錯，但由于這是在地方的勞動用工制度剛剛發生突變，新的社會保障機制又尚未建立的情況下以非正常速度實施的，致使近25萬戶軍人家庭沒有住房保障，50多萬退役軍官中超過70%缺乏在社會上生存的競爭力。現役官兵人心惶惶，感覺前途一片渺茫，倒賣武器和逃跑事件時有發生，躲避兵役更是成為社會普遍現象，嚴重降低了軍隊戰斗力。大量的閑散退役軍人也為社會帶來了嚴重的安全隱患，酗酒鬧事、打架斗毆屢見不鮮，不少人為了生存還加入黑幫，從此走上了犯罪道路。

所以說，軍隊組織編制改革作為國家總體改革的重要組成部分，在制定方案時一定要充分考慮到社會相應領域的改革狀況，周密穩妥地確定可以進行的項目及相關配套措施。此外，軍隊要與政府緊密聯系、相互配合，并以國家法律的形式明確相互的職責和協同關系，建立一種軍地改革互通互助的長效機制，力爭實現二者的雙贏。