不斷完善失業(yè)保險(xiǎn)制度 適應(yīng)社會(huì)變革的需要

韓麗潔

（陜西省郵政公司，陜西 西安 710075）

不斷完善失業(yè)保險(xiǎn)制度 適應(yīng)社會(huì)變革的需要

韓麗潔

（陜西省郵政公司，陜西 西安 710075）

由于國(guó)際經(jīng)濟(jì)下滑，中國(guó)也受到一定程度的經(jīng)濟(jì)危機(jī)輻射。中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，外資企業(yè)降薪裁員，短期內(nèi)失業(yè)人口速增。失業(yè)保險(xiǎn)如何適應(yīng)社會(huì)變革并充分發(fā)揮其保障作用，幫助失業(yè)人員，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是需探討的新課題。

完善；失業(yè)保險(xiǎn)制度；適應(yīng)；社會(huì)變革

2007年美國(guó)“次貸”危機(jī)引發(fā)2008年全球范圍金融危機(jī)，導(dǎo)致2009年國(guó)際經(jīng)濟(jì)下滑，我國(guó)也受到一定程度的經(jīng)濟(jì)危機(jī)輻射。中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，江浙、廣東等沿海省份民營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)“多米諾”式連鎖倒閉，外資企業(yè)降薪裁員，波及眾多行業(yè)，短期內(nèi)失業(yè)人口快速增加。2009年高校應(yīng)屆畢業(yè)生達(dá)611萬(wàn)，加未就業(yè)的往屆畢業(yè)生，就業(yè)困難造成新的失業(yè)群體。就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻，失業(yè)率逐年擴(kuò)大，是我們面臨的一個(gè)新的考驗(yàn)。

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)行 17年來(lái)，一直在不斷的摸索和實(shí)踐，在保障失業(yè)人員生活和促進(jìn)就業(yè)，在促進(jìn)企業(yè)改革不斷深化、保障失業(yè)人員基本權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極的作用。但當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)面臨的形勢(shì)對(duì)既有的制度安排提出了更高的要求，如何完善失業(yè)保險(xiǎn)制度成為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的重要課題。

1 失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善

1.1 就業(yè)現(xiàn)狀堪憂(yōu)，失業(yè)率逐年增長(zhǎng)

以2000－2007年公布的數(shù)據(jù)為例，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)從595萬(wàn)上升到830萬(wàn)，失業(yè)率從3.1%上升到4.0%。這項(xiàng)數(shù)據(jù)中未包括沒(méi)有登記的失業(yè)人員和下崗職工、來(lái)自農(nóng)村的農(nóng)民工失業(yè)人數(shù)、學(xué)校畢業(yè)但未找到工作的年輕學(xué)生。據(jù)國(guó)內(nèi)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)和世界銀行專(zhuān)家估計(jì)，中國(guó)城市實(shí)際失業(yè)率大約在8～10%之間。

另外就是就業(yè)率比較低。2009年中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年參加職業(yè)指導(dǎo)人數(shù)2 582.4萬(wàn)，參加職業(yè)介紹成功人數(shù)936萬(wàn)，通過(guò)職業(yè)指導(dǎo)再就業(yè)成功率不足30%。

1.2 國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌持續(xù)推進(jìn)，并軌后失業(yè)金領(lǐng)取人數(shù)陡增

隨著國(guó)企改革持續(xù)深入，企業(yè)破產(chǎn)制度的逐步實(shí)行，改組改制和主輔分離政策也進(jìn)一步得到完善，企業(yè)退出機(jī)制已經(jīng)形成。企業(yè)改革不可避免地涉及勞動(dòng)力資源的再調(diào)整，要求失業(yè)保險(xiǎn)在防止失業(yè)方面發(fā)揮更加積極的作用。

1.3 就業(yè)市場(chǎng)化程度越來(lái)越高，要求失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)再就業(yè)方面充分發(fā)揮作用

近年來(lái)，市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制正在形成，并在優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置中發(fā)揮著決定性作用。就業(yè)方式多樣化，要求失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制更加靈活。失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)行初期，只針對(duì)全日制正規(guī)就業(yè)人員。近年來(lái)，傳統(tǒng)的全日制用工模式正在發(fā)生變化，勞動(dòng)者通過(guò)非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性、彈性工作等靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)的比例越來(lái)越大，就業(yè)形式多樣化帶來(lái)了勞動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜化。這必然要求失業(yè)保險(xiǎn)適應(yīng)這些變化，形成更加靈活的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

失業(yè)保險(xiǎn)是對(duì)遭受失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，暫時(shí)喪失工資收入的失業(yè)者設(shè)計(jì)的。為了保障失業(yè)人員的生活和促進(jìn)他們就業(yè)，為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，1986年，我國(guó)頒布實(shí)施了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》正式實(shí)施。各省市根據(jù)條例規(guī)定，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定各省失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施條例，實(shí)行屬地化征繳管理。《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定：失業(yè)保險(xiǎn)基金用于下列支出：①失業(yè)保險(xiǎn)金；②領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金；③領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡的失業(yè)人員的喪葬補(bǔ)助金和其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金；④領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的辦法和標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定；⑤國(guó)務(wù)院規(guī)定或批準(zhǔn)的與失業(yè)保險(xiǎn)有關(guān)的其他費(fèi)用。

失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目的規(guī)定充分體現(xiàn)了失業(yè)保險(xiǎn)保障失業(yè)人員基本生活、促進(jìn)其再就業(yè)的宗旨。但從當(dāng)前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余閑置的問(wèn)題比較突出，2006年底，全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余高達(dá)708億元。失業(yè)保險(xiǎn)金的過(guò)多結(jié)余意味著現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度的實(shí)際運(yùn)行效果不好，保障功能受到了制約，越來(lái)越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的需要，失業(yè)保險(xiǎn)制度的存廢存在質(zhì)疑。因此，應(yīng)盡快完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度是當(dāng)務(wù)之急。

2 完善失業(yè)保險(xiǎn)制度需要解決的幾個(gè)問(wèn)題

2.1 失業(yè)保險(xiǎn)制度安排需要進(jìn)行調(diào)整

我國(guó)在建立失業(yè)保險(xiǎn)制度時(shí)就明確了其保障生活和促進(jìn)就業(yè)的兩項(xiàng)功能，但由于對(duì)保險(xiǎn)基金在就業(yè)促進(jìn)方面的支出做了嚴(yán)格限定，使其促進(jìn)就業(yè)的功能未能充分發(fā)揮。建議結(jié)合《就業(yè)促進(jìn)法》關(guān)于建立失業(yè)預(yù)警機(jī)制的要求，按照保障失業(yè)人員基本生活、促進(jìn)就業(yè)與預(yù)防失業(yè)三位一體的原則，完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度。隨著并軌穩(wěn)步推進(jìn)、就業(yè)市場(chǎng)化、就業(yè)形式多樣化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜化和戶(hù)籍管理靈活化，失業(yè)保險(xiǎn)必須實(shí)現(xiàn)機(jī)制轉(zhuǎn)換，由以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和正規(guī)就業(yè)為主要服務(wù)對(duì)象的制度安排，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下為各種所有制單位及用工形式服務(wù)的制度安排。

2.2 明確失業(yè)保險(xiǎn)管理組織機(jī)構(gòu)，理順管理關(guān)系

目前失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行屬地管理，各省統(tǒng)籌管理層次不統(tǒng)一，有的是縣級(jí)、有的是市級(jí)，有的掛靠政府勞動(dòng)部門(mén)，有的掛靠社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)，管理組織和層級(jí)不統(tǒng)一，影響今后失業(yè)保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)一管理。另外統(tǒng)籌層次低不利于失業(yè)保險(xiǎn)基金調(diào)劑使用，平衡余缺。因此，應(yīng)盡快明確失業(yè)保險(xiǎn)管理組織機(jī)構(gòu)和管理方式，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，垂直管理。建議失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)管理機(jī)構(gòu)建立常態(tài)化工作機(jī)制，具體操作時(shí)應(yīng)與就業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度。

2.3 失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用征繳管理

失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用主要是由單位和個(gè)人承擔(dān)，分別按工資總額和個(gè)人上年度工資性收入的2%和1%繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，每月省地稅部門(mén)按基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)同步征繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用，即養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)捆綁繳費(fèi)。這一做法確實(shí)能保證失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的足額征繳，但卻違背了失業(yè)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)理念，在現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)基金過(guò)多結(jié)余的情況下，政府財(cái)政不需要承擔(dān)補(bǔ)貼費(fèi)用，從理論上講失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能被制約，失業(yè)保險(xiǎn)是否被替代呼聲不斷。應(yīng)當(dāng)逐步理順政府、企業(yè)和單位三方在分擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用中的責(zé)任。

失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用的核算與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬結(jié)合”方式有本質(zhì)的區(qū)別，應(yīng)按照“現(xiàn)收現(xiàn)付，略有結(jié)余”原則，科學(xué)測(cè)算和合理確定單位和個(gè)人繳納費(fèi)用。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金由以下四項(xiàng)構(gòu)成：①城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；②失業(yè)保險(xiǎn)基金的利息；③財(cái)政補(bǔ)貼；④依法納入失業(yè)保險(xiǎn)基金的其他資金。在此應(yīng)考慮單位和個(gè)人的繳費(fèi)模式，不按單位工資總額和個(gè)人年度性工資收入計(jì)算繳費(fèi)，實(shí)行大數(shù)法則，個(gè)人按統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繳納，單位按全部從業(yè)人員人數(shù)征繳，擴(kuò)大繳費(fèi)單位和個(gè)人范圍，實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)，這樣可以提高企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)的積極性。目前失業(yè)保險(xiǎn)參照基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)籌和賬戶(hù)積累的做法，需要從制度理念上重新考慮和安排，才能真正發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的保障功能。

2.4 合理調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)支出項(xiàng)目

《就業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定：為領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的失業(yè)者提供職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、工資補(bǔ)貼等多方面支持，幫助他們提高就業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)重新就業(yè)。上述補(bǔ)貼與失業(yè)保險(xiǎn)條例不完全一致，補(bǔ)貼費(fèi)用是通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)基金支付，因此應(yīng)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)支出項(xiàng)目重新調(diào)整明確，否則會(huì)出現(xiàn)重復(fù)享受失業(yè)保險(xiǎn)金的現(xiàn)象。

國(guó)有行業(yè)企業(yè)是失業(yè)保險(xiǎn)的主要繳費(fèi)群體，但很少享受失業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼，在某種程度上限制了國(guó)有企業(yè)對(duì)全部從業(yè)人員繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的積極性。因此在調(diào)整項(xiàng)目支出時(shí)，應(yīng)考慮培訓(xùn)補(bǔ)貼用于鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性調(diào)整，組織員工下崗培訓(xùn)，不將職工推向社會(huì)，增加社會(huì)失業(yè)人數(shù)。

2.5 夯實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)管理

（1）失業(yè)管理部門(mén)必須盡快提高經(jīng)辦工作信息化水平，升級(jí)現(xiàn)有計(jì)算機(jī)處理程序，實(shí)現(xiàn)省級(jí)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，準(zhǔn)確記錄個(gè)人繳費(fèi)等信息，為統(tǒng)計(jì)分析和測(cè)算提供詳實(shí)依據(jù)。

（2）抓緊建立個(gè)人繳費(fèi)記錄。要充分認(rèn)識(shí)建立失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)記錄對(duì)于維護(hù)參保人員的權(quán)益、確保失業(yè)保險(xiǎn)制度穩(wěn)健運(yùn)行的重要意義。根據(jù)《關(guān)于建立失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)記錄的通知》的要求，研究制定實(shí)施方案組織實(shí)施。對(duì)已建立個(gè)人繳費(fèi)記錄的地區(qū)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)與養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)信息資源的銜接和共享。

（3）夯實(shí)基礎(chǔ)工作。首先要認(rèn)真核對(duì)基礎(chǔ)資料。個(gè)人繳費(fèi)記錄涉及失業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)資料，既有參保單位的基本信息（如單位名稱(chēng)、編號(hào)、類(lèi)型、用工形式等），又有職工個(gè)人的基本信息（如姓名、性別、出生年月、社會(huì)保障號(hào)碼、戶(hù)口所在地等），還有繳費(fèi)基本信息（如參加失業(yè)保險(xiǎn)時(shí)間、職工個(gè)人起始繳費(fèi)時(shí)間、單位和個(gè)人繳費(fèi)情況等），在建立個(gè)人繳費(fèi)記錄時(shí)，必須將這些基礎(chǔ)信息核對(duì)清楚。特別是一些最基本、最關(guān)鍵的基礎(chǔ)資料（如單位和個(gè)人歷年繳費(fèi)情況等）必須要做到準(zhǔn)確無(wú)誤。對(duì)于單位已繳費(fèi)補(bǔ)建個(gè)人賬戶(hù)信息的，應(yīng)給予信息技術(shù)上的支持，避免常規(guī)重復(fù)性的手工錄入，操作性差又難以解決實(shí)際問(wèn)題。建議失業(yè)保險(xiǎn)個(gè)人編號(hào)采用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人編碼，便于經(jīng)辦單位信息資源共享，減少重復(fù)性工作。

（4）建立統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)制度。全國(guó)統(tǒng)一業(yè)務(wù)經(jīng)辦操作流程、報(bào)表式樣，統(tǒng)一核算方法和待遇支付方式等。從單位和職工開(kāi)始繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，到記入當(dāng)年個(gè)人繳費(fèi)記錄、歷年繳費(fèi)情況記載，以及個(gè)人繳費(fèi)記錄轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出，直到職工失業(yè)或到達(dá)退休年齡停止繳費(fèi)享受待遇，全過(guò)程都應(yīng)統(tǒng)一規(guī)范。

2.6 制定特殊情況應(yīng)急措施

現(xiàn)行政策沒(méi)有應(yīng)對(duì)緊急情況的應(yīng)急處理機(jī)制。針對(duì)這一問(wèn)題，應(yīng)考慮出現(xiàn)全國(guó)性或區(qū)域性重大事件，造成就業(yè)壓力增大，失業(yè)人員明顯增加時(shí)，可以采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。例如：面對(duì)目前陷入困境的中小企業(yè)，可以授權(quán)當(dāng)?shù)卣畬?shí)行降低或緩繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)措施。緩繳期間不征收滯納金、不計(jì)利息，參保人員享受相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，待經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)再恢復(fù)正常繳費(fèi)。

“保增長(zhǎng)、保穩(wěn)定、保民生”是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，失業(yè)保險(xiǎn)制度要立足現(xiàn)實(shí)，兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，以促進(jìn)就業(yè)和穩(wěn)定大局為己任，不斷完善和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變革的需要。

Constantly Im prove Unem ployment Insurance System,and Adapt to the Needs of Social Change

Han Lijie

As the international economic declines, China has also been influenced by economic crisis radiation in a certain degree. SMEs are in difficult operation. Foreign firms cut layoffs. And unemployment people increase in short－term. How the unemployment insurance adapt to social change and play its role in helping the unemployed, maintaining social stability, is new topics needed to explore.

improve; unemployment insurance system; adaptation; social change

F842.6

A

1000－8136（2010）33－0125－02