中小企業發展的政策法律扶持※

課題組

中小企業發展的政策法律扶持※

課題組

為促進中小企業發展，我國政府長期致力于對中小企業實行積極的扶持政策和有效的法律保障，但與美、日等發達國家相比，還存在諸如政策法律支持體系不完善、發展緩慢等問題，應當借鑒發達國家在中小企業政策法律支持體系方面的有益經驗，結合我國國情，進一步完善中小企業政策法律支持體系，為中小企業全面、穩定、健康的發展提供強有力的政策保證和法律保障。

中小企業；發展；政策；扶持

一個國家經濟持續、穩定、健康的發展離不開大型企業的拉動，但更需要大量蓬勃發展的中小企業來推動?，F實中，無論是發達國家還是發展中國家，中小企業在其社會經濟生活中都占有重要的地位，特別是在提供就業機會、活躍市場氣氛、進行技術創新和組織創新等方面承載著不可替代的功能。實踐證明，中小企業的健康發展，不僅有利于加速國民經濟持續發展、促進區域經濟協調發展、擴大出口、增加稅收，而且有利于充分就業、分配公平及社會和諧。為了支持中小企業的持續健康發展，順應時代潮流，各國先后把促進中小企業發展作為本國的發展戰略，并采取了一系列扶持中小企業發展的政策法律措施。新世紀帶來了我國經濟發展的新希望。作為我國經濟重要組成部分的中小企業，是實現經濟發展新希望的基礎之一。為此，必須加大對我國中小企業的政策法律扶持力度，確保中小企業的持續、健康、穩定、全面的發展，增強國際競爭力，進而使國民經濟健康發展。

一、我國中小企業政策法律扶持的特點

中小企業的特殊性，決定了中小企業政策法律調整的特殊性。保護性、扶持性與規范性三者是中小企業政策法律扶持的統一體，單就中小企業政策特殊性而言，我國中小企業政策既涉及民營經濟政策，又屬于產業政策，還與企業社會化服務政策密切聯系，因而帶有根本性、全局性與體系性等特點。

我國的政策法律扶持有別于西方國家?？疾旄鲊龠M中小企業發展的路徑，可以看出，各國中小企業政策一般都體現在有關中小企業的法律中，中小企業法成為中小企業政策的制度化、法律化的產物，與國家中小企業政策密不可分。在中國，市場經濟法制形成之前，扶持中小企業發展的支持體系是以單一的政策為全部制度要素的，而市場經濟法制形成之后，扶持中小企業發展的支持體系轉變為以政策和法律互補到政策和法律并重的過程，其中，政策仍是重要的制度要素之一，隨著中國特色社會主義市場經濟建設的不斷深入，中國式扶持中小企業發展的支持體系必將向政策法律化方向發展?，F實的中國中小企業政策法律支持體系是在自成體系的基礎上，又相互配套，最終達到相融一體的。在我國，現行的中國政策法律支持體系的表現形式，就是指以《中小企業促進法》（2002年制定）為核心的有關中小企業方面的政策法律法規等規范性政策法律文件的總稱。

二、我國現行中小企業發展政策法律扶持績效分析

改革開放30多年來，為促進中小企業發展，我國政府長期致力于對中小企業實行積極的扶持政策和有效的法律保障，目的就是為中小企業發展壯大創造寬松公平的市場環境。

（一）我國中小企業政策法律扶持的成效

改革開放30多年來，我國的中小企業政策法律極大地促進了中小企業的發展，中小企業在國民經濟中的地位和作用越來越重要?？傮w看，我國中小企業支持政策法律成效顯著，具體表現在以下幾個方面：

1.中小企業的發展環境越來越好。改革開放以來，我國出臺了一系列有關中小企業的政策法律及配套措施，為中小企業的生存發展營造了良好的政策法律環境。特別是2002年出臺的《中小企業促進法》為中小企業政策的實施提供了強有力的法律保障。2005年國務院頒布的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，這是改革開放以來我國第一部全面支持發展非公有制經濟的全國性的正式文件。改革開放30年來，中小企業的經營環境得到了很大改善，促進了各類中小企業的創立和發展，取得了顯著的經濟效益和社會效益。

2.化解中小企業融資困難的政策法律扶持成效顯著。中小企業融資難是世界性的難題，更是中國中小企業發展的瓶頸。近年來，我國越來越重視解決中小企業融資難的問題，并實施積極的中小企業金融支持政策，且已初見成效。我國從1998年開始陸續出臺有關中小企業的金融政策。提出了一系列政策措施，初步形成了中央與國家對中小企業金融支持的雛形，改善了中小企業的經營環境。2002《中小企業促進法》的出臺為中小企業金融政策奠定了法制基礎。為此，所取得的成果更是明顯的：首先，初步建立了為中小企業服務的專業金融機構體系。根據相關政策文件精神，目前我國已經初步建立了一個為中小企業服務的專業性金融機構體系。其次，建立了中小企業信用擔保體系。近幾年在各級地方政府的積極推動下,從市、區到縣、鄉、鎮設立了大量中小企業擔保機構。據工業和信息化部統計，截至2008年底，全國中小企業信用擔保機構已達4247家，擔保資金2334億元，中小企業貸款累計擔保額已達1.75萬億元，累計擔保企業90.7萬戶。第三，與中小企業發展相適應的綜合配套金融服務體系逐漸形成。最后，中小企業創業板市場運行良好。

3.中小企業產業政策法律成效可觀。改革開放以來，我國中小企業獲得了巨大發展。它是以符合經濟發展階段要求的農副產品和第三產業為主的正確產業選擇。從根本上改變了改革開放前以重工業產業為主發展中小企業的違背客觀規律的做法，使中小企業走上了以輕工業 （特別是農副產品加工工業）和第三產業為主的正確的發展道路。由此使中小企業保持了長久的發展勢頭，尤其是占中小企業絕大多數的鄉鎮企業的崛起，標志著我國工業化乃至國民經濟現代化有著獨特的發展道路，它不僅引起我國城鄉關系、工農關系的調整和變化，使伴隨著國民經濟發展出現的勞動力結構和人口結構在由以農村為主轉向以城鎮為主這一世界性的一般發展趨勢有了特殊的表現形式，而且從根本上改善了我國農村的產業結構，促進農村經濟走向全面繁榮，推動了我國產業結構的調整，改變了我國原有的工業生產力布局，提高了資源配置的效益，極大地緩解了城鎮就業的壓力，推動了第三產業的發展，促進了我國產業結構優化升級。

4.中小企業財稅收政策法律的成效明顯。中小企業的發展離不開一國財稅政策的支持，這已為世界各國發展中小企業所共識。改革開放前，我國中小企業受到國家關注的程度較低，鼓勵和扶植中小企業的財稅政策比較少。改革開放后，特別是近年來，國家出臺了一系列鼓勵和扶植中小企業的財稅政策。我國有關中小企業的財稅政策法律，在促進中小企業發展方面發揮了積極的作用。其中最重要的是企業所得稅政策。

5.中小企業技術創新政策法律的成效新穎。我國政府十分重視中小企業的技術創新，制定了一系列鼓勵和扶持中小企業技術創新的政策和計劃及有關的法律法規。特別是2007年2月23日，12部委聯合下發的《關于支持中小企業技術創新的若干政策》，從25個方面提出了鼓勵中小企業技術創新的具體政策。這些政策法律為中小企業技術創新提供了良好的政策法律環境。

（二）我國現行中小企業發展政策法律扶持不足的表現

從我國促進中小企業發展的政策、立法沿革和中小企業政策法律支持體系的內容可以看出,我國政府對中小企業的重視程度循序漸進不斷加深,相應的支持措施也日臻完善,但與美、日等發達國家相比,還存在諸多問題,突出表現在以下幾個方面:

1.中小企業法律支持體系不完善。西方發達國家建立了完善的中小企業法律支持體系。如日本二戰以來頒布了50多部有關中小企業的法律法規，成為世界上中小企業法律支持體系最為完備的國家。我國政府為重視和支持中小企業的發展，新中國成立后，特別是改革開放以來制定了一系列的法律、法規，目前，已初步形成了以《中小企業促進法》為核心，以《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等相關法規為支撐的支持中小企業發展的法律框架體系。但是這一體系還存在許多不完善的地方。突出表現為：（1）中小企業的專門立法少、立法層次低、不配套。美國、日本等發達國家都制定了《中小企業基本法》，以此來確立中小企業的發展方向、基本政策及政府扶持領域等基本原則。在《中小企業基本法》的框架下，對中小企業不同活動領域進行專項立法或制定政策，用以具體落實《中小企業基本法》的各項具體要求和規定。目前,我國還沒有一部全國性的明確規范中小企業組織和活動的基本法律即中小企業基本法?！吨行∑髽I促進法》只是針對中小企業的專門性綜合立法。雖然它標志著中小企業法律支持體系的開始形成，但與之配套的大量立法還沒有出臺。并且它只相當于中小企業基本法的地位，并不是真正意義上的中小企業基本法。發達國家中小企業立法層次高，除基本法外，還有一系列單行法。而我國中小企業立法除了《中小企業促進法》等單行法外，往往都是行政法規規章,特別是規章比較多。行政法規、規章上升到單行法層次的也比較少，特別是專門以中小企業為對象的單行法就更少。（2）中小企業立法內容不豐富、不具體、不明確,缺乏可操作性。發達國家對中小企業的立法內容較為健全、完整和實用。我國《中小企業促進法》由于出臺時間較晚，其中的各項原則規定處于無具體法規支撐的務虛狀態。雖然有關中小企業的規范性法律文件也很多，但原則性規定多，內容不豐富、不具體、不明確，缺乏可操作性。

2.中小企業政策、立法發展緩慢。與日本等發達國家相比，我國中小企業政策、立法發展緩慢。從各國中小企業政策發展史中可以看到，早在1953年美國就頒布了 《小企業法》，日本則在1963年制定了《中小企業基本法》。新中國成立前有關中小企業的立法就很少。新中國成立后，關于企業的立法從頭開始，并且，在對待企業的政策態度上，一直實行“抓大放小”方針，加上多年來依據所有制立法的傳統，導致我國中小企業的專門性立法起步晚，政策、立法發展緩慢。

3.中小企業政策法律制定和實施機制不靈敏，造成條塊分割、地方保護主義滋生。美國和日本等發達國家都有專司中小企業政策法律制定和實施的中小企業主體。特別是日本建立了一套專門制定和實施中小企業政策的組織結構體系和政策運行機制。我國在這方面顯得較弱,沒有建立一套完善的政策運行機制。由于職責不清，致使政策實施中出現條塊分割、地方保護主義問題比較突出。

4.中小企業政策措施有許多不完善之處?！吨行∑髽I促進法》主要還是致力于促進全面、系統的中小企業政策措施體系的建立,對于具體的中小企業政策措施的落實，還需要其他具體的中小企業政策來配套。目前,我國有關中小企業的政策措施有很多，但是沒有建立起涵蓋金融、稅收、經營指導、技術創新等全方位的中小企業政策措施。

5.中小企業財稅政策沒有徹底解決中小企業的資金問題。我國中小企業的財稅政策在促進中小企業發展方面確實發揮了積極的作用，但我們必須看到我國中小企業財稅政策還存在一定的問題。主要表現為以下幾個方面：一是現行中小企業財稅政策缺乏針對性、系統性和整體性。二是現行中小企業財稅政策忽視了對中小企業競爭力的培養。三是現行中小企業財稅政策手段單一，缺乏綜合力度。

三、健全和完善中小企業政策法律支持體系

在世界經濟一體化的客觀趨勢下，我國應當借鑒發達國家在中小企業政策法律支持體系方面的有益經驗，結合我國國情，進一步完善中小企業政策法律支持體系，為中小企業全面、穩定、健康的發展提供強有力的政策保證和法律保障。

（一）高度重視中小企業發展的戰略地位和關鍵作用

由于歷史的原因，在相當長一段時期，我國實行的是“抓大放小”的戰略，政府一直是把國有大中型企業作為國民經濟建設的重點，并沒有給予中小企業以應有的重視。由于在政策和立法上向國有大企業傾斜，中小企業不易引起政府的關注，由此導致政府政策、立法有失偏頗。政府沒有給中小企業以應有的禮遇。中小企業甚至在某些方面還接受著非國民待遇。因此，中國中小企業的發展需要中國政府的高度重視。

（二）盡快完善中小企業法律支持體系

為了從根本上促進中小企業發展，應當根據具體情況，以《中小企業促進法》為核心，結合我國實際情況，借鑒美國、日本等發達國家的成功經驗，逐步配套和完善相關的法律法規，從而建立起具有中國特色的中小企業法律支持體系。為我國中小企業的持續、穩定的發展提供完備的法律環境。

（三）完善中小企業政策支持體系

完善的中小企業政策體系是中小企業快速健康發展的基礎和保障。發達國家的經驗表明，完善的中小企業政策體系離不開健全的中小企業政策措施。發達國家雖然各國國情不同，但是一般都在金融、財稅、科技創新與指導等方面采取了較為健全的中小企業政策措施，形成了完善的中小企業政策體系，主要包括金融支持體系、財稅支持體系、創新支持體系、社會化服務體系等多個方面,以及各支持體系的合理配套和有效銜接。我國應當借鑒發達國家的經驗，健全中小企業政策措施，以完善現行的中小企業政策支持體系。

（四）建立健全中小企業社會化服務體系

中小企業的發展，不僅需要政府的法律保護以及財政、金融政策的諸多支持，同樣也需要社會中介機構等社會化服務方面的支持。為此，首先，建立和發展服務中小企業的民間組織。其次，建立和完善中小企業的情報網絡，向中小企業提供國內外有關的市場信息、技術信息、調查信息資料等服務。第三，建立完善的培訓服務機制，加大對中小企業人員的培訓力度。

（五）強化政策制定和實施機制

為保證中小企業各項政策法律法規的切實貫徹，美、日等西方發達國家通過立法，建立了一套專門針對制定和實施中小企業政策的組織結構體系和政策運行機制，專門負責中小企業的管理，溝通政府與企業關系，指導和監督中小企業的經營，為中小企業爭取各種優惠條件和發展機會。

我國應當借鑒美、日等發達國家的經驗，依法設立統一的中小企業政府管理機構，主管中小企業政策法律的制定和實施。盡快出臺真正意義上的《中小企業基本法》，依法明確中小企業管理機構的法定地位。同時，依法在國務院以及省、地（市）和縣等各級政府成立中小企業管理機構，統一負責全國或地區中小企業規劃、管理、指導和服務工作。通過有關立法和政策的引導和支持，吸引民間社團組織和社會服務組織積極參與支持中小企業的經營活動。通過立法體系確保中小企業政策法律措施的有效實施。

（課題組成員：李瑋、郭圖新、吳英淑、張曼莉）

責任編輯 宋桂祝

D092

A

1672－2426（2010）06－0018－03

※本文系2009年度遼寧經濟社會發展立項課題［2009lslktfx－21］階段性成果。