安全生產領域失職瀆職犯罪分析和對策研究

何順 劉鳳強

(寬城滿族自治縣人民檢察院 河北寬城 067600)

安全生產領域失職瀆職犯罪分析和對策研究

何順 劉鳳強

(寬城滿族自治縣人民檢察院 河北寬城 067600)

中共中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，要求全黨把安全生產作為“影響社會和諧的矛盾和問題”切實加以解決。但是，安全生產面臨的形勢依然嚴峻，重大安全生產責任事故仍然頻發，嚴重損壞了黨和政府的形象。重大安全生產事故之所以頻頻發生，筆者認為，失職瀆職是事故發生的重要原因之一。在本文中，筆者簡要分析一下安全生產領域失職瀆職犯罪的特點及原因，概括探討如何預防安全生產領域失職瀆職犯罪的發生，終期目的是最大化地減少安全生產重大責任事故的發生。

一、安全生產領域失職瀆職犯罪的特點

（一）犯罪危害十分嚴重，這一特點告訴我們，必須真正認識安全生產領域失職瀆職問題。瀆職犯罪給國家和人民財產造成的損失遠遠高于其他犯罪。高檢院2006年的統計數據顯示：檢察機關從2003年以來查辦的各類瀆職犯罪，給國家造成直接經濟損失高達357.3億元。而在2006年全國檢察機關第六次反貪污賄賂偵查工作會議通報：自2001年--2005年7月，共立案偵查貪污賄賂案件152440件170087人，為國家挽回經濟損失189.6億元。這些數字表明，瀆職犯罪給國家和人民所帶來的經濟損失遠遠大于貪污賄賂犯罪和其他犯罪所帶來的經濟損失。來自最高人民檢察院的數據顯示，2008年，全國安全生產責任事故造成經濟損失高達7億元，導致748人重傷、5551人死亡。

(二)失職瀆職犯罪往往與賄賂犯罪相伴生，這一特點告訴我們，安全生產領域的失職瀆職犯罪具有物質私利性。強烈的物質財富占有欲促使行政執法和基層監管人員假公濟私、鋌而走險，為了個人利益，對一些安全生產隱患睜只眼閉只眼，甚至對一些達不到安全生產標準的企業開綠燈、開后門。如，2005年12月5日23時，山西省洪洞縣瑞之源煤業有限公司新窯煤礦發生特大瓦斯爆炸事故，造成105名礦工遇難、18人受傷，直接經濟損失4275.08萬元。該縣安監局副局長石某不認真履行職責，并2次收受瑞之源煤礦賄賂4000元人民幣，致使該礦長期存在重大安全隱患而未能及時發現，最終導致特大瓦斯爆炸事故的發生。該縣國土資源局原局長史某在當地煤炭資源整合中，違反規定向上級部門申請，將應參加整合的瑞之源煤礦列為單獨保留礦井予以保留，之后又在該礦上繳資源價款時，給該礦提供便利，使其緩交資源價款1000余萬元。此前，史某先后5次收受瑞之源煤礦老板煙酒和4萬元人民幣現金。

（三）失職瀆職犯罪往往與重大事故相伴生，這一特點告訴我們，在重大責任事故中必須要高度警惕失職瀆職犯罪。全國政協委員、北京市檢察院副檢察長方工在接受記者采訪時一針見血地指出:事故頻發背后大都有官員失職瀆職的影子，“事故居高不下，負有監管職責卻不作為、亂作為的官員難辭其咎”。2009年3月10日，曹建明檢察長在檢察工作報告中也指出，事故背后瀆職失職犯罪仍然居高不下。如，2008年9月8日，山西襄汾發生潰壩事故，造成277人遇難、33人受傷、4人下落不明，直接經濟損失9619萬元。襄汾縣原縣委書記、原縣長、原副縣長、縣國土資源局原局長、縣安監局原局長等34名官員因瀆職失職等職務犯罪被檢察機關立案偵查，其中廳級干部2名，處級干部10名。

（四）遲報、瞞報現象嚴重，這一特點告訴我們，失職瀆職行為者千方百計想逃避責任追究。在重大事故發生時，為逃避責任追究和法律制裁，有的官員與不法業主相互勾結，對發生的重特大安全事故隱瞞不報。如，2008年7月14日，河北省蔚縣李家洼煤礦爆炸。礦難發生后，礦主買通記者與當地某些政府官員，瞞報事故達兩個月之久。經舉報，調查認定事故中有35人遇難。此外，河北三鹿奶粉事件、山西襄汾潰壩事故、山西婁煩尖山鐵礦排土場事故都出現過瞞報。2008年，僅河南就查實瞞報煤礦事故11起，29人因煤礦事故被追究刑事責任。瞞報既導致救援滯后，也增加了檢察機關對瀆職犯罪的查處難度。查辦案件無法第一時間介入，會導致證據滅失，一些犯罪嫌疑人因此贏得攻守同盟機會，借以阻礙對抗檢察機關的偵查，逃避打擊。

二、安全生產領域失職瀆職犯罪的原因

（一）地方保護主義，是導致安全生產領域失職瀆職犯罪的一個政治層面的原因。這主要表現在兩個方面：一是重視經濟增長，忽視安全生產。由于部分地方負責人長期以來只重視發展經濟，把“發展是硬道理”演變成了“增長第一”、“GDP掛帥”，從而忽視了對安全生產的管理。如廣東興寧“8.7”礦難發生前，各級負責人明知該礦存在嚴重的安全隱患，但考慮到煤礦是當地支柱產業之一，是納稅大戶，難以痛下關閉整頓的決心，以致釀成特大責任事故。二是當地負責人對事故背后存在的瀆職犯罪行為采取了較為寬容的態度，甚至有的負責人把檢察機關介入查處此類案件與發展經濟相對立地看待，對檢察機關介入事故背后瀆職問題的調查不理解、不配合、不支持，甚至設置障礙對抗調查。

(二)監管不力，是導致安全生產領域失職瀆職犯罪的最重要的原因。這主要表現在以下幾個方面：一是工作機制方面的問題。拿安監機關舉例說明，安監機關作為同級政府依法履行安全生產監督管理職責的工作部門，必須在政府的統一領導下，嚴格依法履行職責。從理論上講，安全監管作為一項社會經濟活動，其出發點和落腳點與其他經濟工作并無二致，安監機關依法履行安全監管職責與服從政府領導也是并行不悖的。但在實際工作中，當安全監管與生產經營、安全監管與項目引進、安全監管與增加財稅發生矛盾時，“安全第一”的方針往往得不到應有的重視，“降低門檻”、“放寬政策”、“合理規避”、“先上車再補票”等行政要求，往往使得安監機關的依法履職大打折扣，同時也埋下了安監機關發生失職、瀆職行為的隱患。二是安全責任意識思想薄弱。三是官商勾結，權錢交易，不給錢不作為，給了錢亂作為，徇私舞弊，甚至直接充當‘保護傘’，使這些本應肩負監督管理職責的官員放棄了自己應有的監管。

（三）責任追究、懲處力度不夠，不足以震懾違法犯罪者，這是安全生產領域失職瀆職犯罪得不到有效遏制的一個法律層面的原因。一是法律責任規制不到位，追究責任難。據有關部門粗略統計，全國人大所立的與安全有關的法律有10多部，國務院制定的各種條例達50多部。此外，國務院還發布了30多個加強安全生產的通知，各部委的規章有100多個。但是，上百部法律法規卻管不住“安全事故頻發”，從某種意義上說，安全生產方面的法律法規還存在重大漏洞：有關事故調查處理的規定不明確，法律責任規制不到位，立法內容不協調，且自由裁量權過大，給執法者隨意進行職務活動留有較大空間。二是安全生產領域失職瀆職犯罪輕刑化嚴重，不足以讓不法業主膽寒和“傾家蕩產”，不足以讓官員“丟掉烏紗帽”和“飯碗”，不足以讓民眾“心服口服”。問題之一，查的“大官”太少，查的只是“毛毛蟲”，與事情真相相差太遠。2007年7月至2009年3月，全國發生一次死亡30人以上的重特大生產安全責任事故15件，全國檢察機關立案查辦涉嫌瀆職等職務犯罪案件1371人，其中科級以下干部515人，科級干部331人，處級干部48人。最高人民檢察院瀆職侵權檢察廳某副廳長也說，從查辦的情況看，重大責任事故所涉瀆職等職務犯罪案件的犯罪嫌疑人集中在科級以下基層行政執法和監管部門，占立案數的37.56%。問題之二：礦難瀆職犯罪大都或輕或免。最高人民檢察院披露的一份報告表明，在2006年檢察機關立案偵查的629名瀆職犯罪嫌疑人中，法院已經作出刑事判決的只有249人。這其中，判處免予刑事處罰的有131人，占判決總數的52.6%；宣告緩刑107人，占判決總數的43%；還有2人判無罪；判處實刑的僅9人，只占判決總數的3.6%。這一數據顯示，在已經作出的刑事判決中，判處免予刑事處罰和宣告緩刑的比例竟高達95.6%。

三、預防安全生產領域失職瀆職犯罪的對策

預防安全生產領域失職瀆職犯罪，減少重大安全責任事故失發生一項系統的社會工程，需要黨、政府、企業、民眾、一線工人的共同努力，需要思想認識層面的、政治層面的、制度層面的、法律層面的、社會層面的等措施作保障。在本文中，筆者僅就思想認識層面、制度層面和法律層面等問題做一探討。

（一）明確幾個基本理論，這是我們探討預防對策的基石。第一個理論，“在現代化科技水平下，事故是完全可控的。”拿煤炭生產行業舉例，要取得合法的開采權必須具備六證：采礦許可證、煤炭生產許可證、安全生產許可證、營業執照、礦長資格證和礦長安全生產合格證。在實際生產過程中，國家還對煤礦生產實行最嚴格的火工品購買、運輸、使用許可、用電許可，設定與安全生產條件相適應的產能、定員指標，有嚴格的操作規程，如果每一個環節都能夠嚴格按照規定辦事，絕大部分事故完全可以避免。問題的關鍵是在于執法的人。第二個理論，“資本具有恣意擴張性，因此資本必須接受制約”。企業是經濟人，必將要追求經濟利益的最大化。為追求利益最大化，降低成本或鋌而走險，是企業慣用的伎倆。問題的關鍵是在于企業的“心”。第三個理論，“官商勾結，權力尋租，是亙古不變的定律”。企業老板要千方百計賄賂“有用的官員”以尋求保護或庇護，“有權力的官員”要積極主動的接近老板，獲得金錢，以養好官位或添足物欲。因此，在沒有監督或風險的情況下，二者一拍即合，狼狽為奸，抑或是草菅人命。問題的關鍵是官商勾結的風險有多大。

(二)加強教育，解決多方面的認識問題。一是官員方面，應該把安全生產教育作為官員的第一教育，讓安全生產意識銘刻在官員靈魂深處，讓人命大于天的理念融化在官員的血液之中。二是企業方面，讓企業樹立“安全是最大的效益，工人是我的兒女”安全理念。三是監管主體方面，最大的問題是提升監管能力和責任意識；四是工人方面，培養其安全操作能力和應急逃生能力，培樹其主人意識和維權意識。

(三)強化監督，這是治本之策。一是強化對“官商勾結”的監督。其有效措施是財產申報，對負有安全生產監管職責的官員和管理人員，必須要進行財產申報。二是對企業安全生產加強監管，組建安全生產警察機構，縣級成立警察分局，按鄉（鎮）或片區管轄范圍設立派出機構，列入行政體制，公安編制，干警序列，經費由財政預算。其理由有三：其一，安全生產監督管理，是綜合性、全方位、全程系統的行政執法，涉及行業多，范圍寬、人員廣，具有綜合性、多面性、復雜性的特點。其二，安全生產違法事件帶有治安的刑事案件的性質，組建安全生產警察機構，更有利于安全生產的行政執法、事故的調查處理和日常工作的開展。其三，在處置排除重大隱患時，對“三違”人員更具有強制力和約束力，以避免重大事故的發生。三是對企業資金進行監管，制定企業“用于安全生產成本的白皮書”。四是將安監部門獨立于當地政府，實行垂直管理。

（四）嚴厲打擊，威懾犯罪。一是完善法律法規，加大責任追究。對現有的安全生產方面的法律、規章和條列進行梳理、歸納、整合，必須要解決好兩個問題，第一個是責任追究的層級問題；第二個是責任追究的體系問題。二是要加大打擊力度，嚴查重大安全責任事故背后的瀆職、賄賂犯罪。這里有四個問題需要解決。第一個需要解決的是檢察機關自身執法問題，要突出解決執法水平不高，執法手段落后問題。第二個需要解決是辦案機制問題。主要應包括兩個方面：一方面是檢察機關同步介入偵查機制；另一個是與公安等機關聯合辦案機制。第三個問題是既要“抓小”，更要“挖大”。各種礦難、重大安全事故之所以頻發，就是因為有當地主要官員在庇護或充當保護傘，所以我們應該“挖大”上下功夫，體現執法公平。第四個問題就是要把查辦失職瀆職犯罪與賄賂犯罪相結合，使權錢交易付出沉重的代價。

何順,男,（1968——），寬城滿族自治縣人民檢察院黨組副書記、副檢察長；劉鳳強，男，（1972——）,寬城滿族自治縣人民檢察院職務犯罪預防科科長。