論政府審計(jì)理念的創(chuàng)新

王新奇

一、政府審計(jì)本質(zhì)的理念創(chuàng)新

審計(jì)本質(zhì)是指審計(jì)究竟是什么的問題。筆者認(rèn)為，政府審計(jì)的本質(zhì)是對(duì)公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系履行情況提供獨(dú)立鑒證的一種服務(wù)活動(dòng)。這包括兩層含義：一是政府審計(jì)要對(duì)公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系履行情況做出獨(dú)立鑒證；二是政府審計(jì)是一種服務(wù)活動(dòng)。根據(jù)公共信托責(zé)任關(guān)系理論和政府審計(jì)關(guān)系理論，公共資金、公共資源、公共資財(cái)?shù)奈姓撸ㄈ缟鐣?huì)公眾等）、受托者（如政府的行政部門及機(jī)構(gòu)等），以及政府審計(jì)機(jī)關(guān)和人員之間構(gòu)成了一個(gè)完整的政府審計(jì)關(guān)系鏈。確保公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面、有效履行，并向委托者及時(shí)、真實(shí)地報(bào)告公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，這是受托者的會(huì)計(jì)責(zé)任；獨(dú)立地提供公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的鑒證信息，并保證政府審計(jì)報(bào)告等信息的合法性和可靠性，這是政府審計(jì)機(jī)關(guān)及人員的審計(jì)責(zé)任。政府審計(jì)制度產(chǎn)生于公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，政府審計(jì)制度與公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任存在血緣關(guān)系，并隨著公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的深化而不斷得到發(fā)展。政府審計(jì)的鑒證對(duì)象是公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況（或公共權(quán)力的行使情況）。通過對(duì)政府審計(jì)本質(zhì)的重新認(rèn)識(shí)，我們應(yīng)該樹立以下兩種新理念：

（一）樹立政府審計(jì)的服務(wù)理念。政府審計(jì)應(yīng)樹立服務(wù)理念。這是因?yàn)椋F(xiàn)代社會(huì)要求建立服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是讓人民做國(guó)家的主人，政府的權(quán)力來自人民，政府是人民意志的產(chǎn)物，政府服務(wù)要以社會(huì)為本位，政府必須按照人民的要求為其服務(wù)，即人民是委托者，政府是受托者，政府與人民的關(guān)系建立在民主基礎(chǔ)上，如果政府不能為人民服務(wù)，就會(huì)產(chǎn)生政治危機(jī)，進(jìn)而危及社會(huì)穩(wěn)定。因此，為民服務(wù)是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。作為政府職能部門的政府審計(jì)機(jī)關(guān)，也應(yīng)體現(xiàn)這方面要求。

（二）樹立信托責(zé)任理念。信托責(zé)任理念主要包含兩層含義：一是審計(jì)要對(duì)被審計(jì)單位信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況給出獨(dú)立的鑒證，以證明被審計(jì)單位是否切實(shí)履行了自己的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是否對(duì)委托人履行了自己的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對(duì)于政府審計(jì)而言，就是要對(duì)行政部門、國(guó)有企事業(yè)單位是否履行了公共信托經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行獨(dú)立的鑒證，是否對(duì)社會(huì)公眾履行了自己的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。二是做為審計(jì)主體本身，也要認(rèn)識(shí)到自己肩負(fù)的信托責(zé)任，那就是要以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度認(rèn)真工作，對(duì)委托人負(fù)責(zé)。對(duì)于政府審計(jì)而言，就是要對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，以高度的責(zé)任感對(duì)國(guó)民負(fù)責(zé)，因?yàn)閲?guó)民或社會(huì)公眾才是政府審計(jì)真正的委托人。

二、政府審計(jì)服務(wù)對(duì)象的理念創(chuàng)新

政府審計(jì)在為誰服務(wù)？也即政府審計(jì)服務(wù)的對(duì)象是誰？長(zhǎng)期以來，這個(gè)簡(jiǎn)單的問題并沒有明確的回答。按照審計(jì)關(guān)系人理論，審計(jì)服務(wù)的對(duì)象應(yīng)該是委托人，審計(jì)要對(duì)委托人負(fù)責(zé)。對(duì)于政府審計(jì)來說，政府審計(jì)的委托人是社會(huì)公眾或全體國(guó)民。所以，政府審計(jì)服務(wù)的對(duì)象就是社會(huì)公眾或全體國(guó)民。為此，政府審計(jì)要樹立為民服務(wù)理念。服務(wù)型政府要為人民謀取公利，為人民提供公平與公正的公共服務(wù)。政府必須以保護(hù)人民利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和保障社會(huì)公平為己任，這是服務(wù)型政府的必備品質(zhì)。作為政府組成部分的政府審計(jì)接受全體國(guó)民的委托，對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，為全體國(guó)民服務(wù)。因此，必須把為人民而審計(jì)，通過審計(jì)造福于人民，作為審計(jì)工作的根本價(jià)值取向。

三、政府審計(jì)服務(wù)目標(biāo)的理念創(chuàng)新

從根本上說，審計(jì)服務(wù)的目標(biāo)要維護(hù)委托人的經(jīng)濟(jì)利益。對(duì)于政府審計(jì)而言，政府審計(jì)的服務(wù)目標(biāo)就是維護(hù)社會(huì)公眾或全體國(guó)民的共同經(jīng)濟(jì)利益及其可持續(xù)發(fā)展。這包括兩層含義：一是政府審計(jì)要服務(wù)于維護(hù)社會(huì)公眾的共同經(jīng)濟(jì)利益；二是政府審計(jì)要著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，政府審計(jì)工作的首要任務(wù)是維護(hù)社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)利益，或者說是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。因?yàn)槲覀兪巧鐣?huì)主義國(guó)家，所以，這兩者的根本利益是一致的。實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的重要目的就是實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好最廣大人民的根本利益。審計(jì)服務(wù)是維護(hù)人民群眾根本利益的重要保障，擔(dān)負(fù)著保障和改善民生的神圣職責(zé)和使命。把以人為本、使人民群眾在審計(jì)工作中得到好處，作為審計(jì)工作的最高目標(biāo)和最終目的，作為評(píng)估審計(jì)工作價(jià)值、評(píng)判審計(jì)工作業(yè)績(jī)的基本標(biāo)準(zhǔn)和原則。審計(jì)機(jī)關(guān)要關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益、民生利益、環(huán)境安全、信息安全等方面。從根本目標(biāo)上講，國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益是政府審計(jì)機(jī)關(guān)永恒的主題。其次，樹立為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的理念。發(fā)展是硬道理，發(fā)展是永恒的主題。政府審計(jì)要著眼于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極主動(dòng)服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)于黨和政府的中心工作，是審計(jì)工作的基本職能。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)干部要牢固樹立服務(wù)發(fā)展的理念，把為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)作為審計(jì)工作的指導(dǎo)思想。

四、政府審計(jì)服務(wù)內(nèi)容和方式的理念創(chuàng)新

審計(jì)提供什么樣的服務(wù)取決于審計(jì)服務(wù)委托人的性質(zhì)和審計(jì)目標(biāo)。就政府審計(jì)而言，應(yīng)在審計(jì)服務(wù)的內(nèi)容和方式方面樹立以下新理念：

（一）樹立責(zé)任服務(wù)理念。政府審計(jì)必須時(shí)刻圍繞責(zé)任，時(shí)刻關(guān)注責(zé)任，把政府、政府組成部門和領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行情況作為審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。通過審計(jì)，檢查和評(píng)價(jià)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行情況，揭示阻礙責(zé)任履行的各種矛盾和問題，并提出切實(shí)可行的改進(jìn)措施。政府審計(jì)的工作應(yīng)從單純揭示政府組織及其公職人員在經(jīng)濟(jì)上和財(cái)務(wù)管理上的違法違規(guī)問題，逐步上升到監(jiān)督政府組織及其公職人員是否按照分工切實(shí)履行了職責(zé)，有無行政不作為、亂作為和侵害國(guó)家和人民利益的行為，進(jìn)而再上升到鑒證政府組織及其公職人員是否積極、高效地為公眾提供公共服務(wù)，滿足公共需要。只有這樣，政府審計(jì)才能在較高的層次上反映和研究問題，促使政府不斷改進(jìn)工作，提高政府全面、高效、節(jié)約地履行責(zé)任的能力和水平。

（二）樹立效益服務(wù)理念。樹立效益審計(jì)理念，對(duì)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)和推動(dòng)審計(jì)自身向現(xiàn)代審計(jì)邁進(jìn)都是極其必要的。效益審計(jì)是在財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和考核，并在此基礎(chǔ)上提出審計(jì)意見和建議的行為。隨著制度、法規(guī)的完善，特別是在我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，傳統(tǒng)的審計(jì)目標(biāo)和內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，審計(jì)的重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)移，財(cái)政資金使用效益的最大化已經(jīng)成為我們的首要目標(biāo)，效益審計(jì)已經(jīng)成為我國(guó)政府審計(jì)的必然選擇。效益審計(jì)的最終目的是盡可能地減少資金的損失和浪費(fèi)，最大限度地提高被審計(jì)單位資金的使用效益，因此，效益審計(jì)是評(píng)價(jià)和考核經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益性和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策的科學(xué)性的有效手段和工具，也是實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀的必然選擇。審計(jì)要立足于又好又快、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和提高效益，在加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、投資審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的同時(shí)，更加注重推進(jìn)效益審計(jì)，從促進(jìn)宏觀調(diào)控政策落實(shí)、推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)、規(guī)范政府職能行為、促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等方面開展工作，充分發(fā)揮效益審計(jì)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動(dòng)宏觀調(diào)控政策落實(shí)、促進(jìn)深化改革和完善制度的作用。

（三）樹立預(yù)防服務(wù)理念。政府審計(jì)不僅要當(dāng)好“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”，更要發(fā)揮預(yù)防和警示作用，當(dāng)好“保健醫(yī)生”。為此，政府審計(jì)服務(wù)方式要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，要由重視事后查處到重視事前預(yù)防功能的轉(zhuǎn)變。重視事前的預(yù)防，防患于未然，減少損失。政府審計(jì)以往在履行職責(zé)中存在的重監(jiān)督、輕服務(wù)，重查處、輕預(yù)防等問題，應(yīng)采取有效措施加以改進(jìn)。審計(jì)工作中要將審計(jì)關(guān)口前移，“防患于未然”，把關(guān)注結(jié)果責(zé)任與關(guān)注過程責(zé)任結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)的“免疫功能”。政府審計(jì)要樹立預(yù)防的審計(jì)理念，發(fā)揮好“免疫系統(tǒng)”功能，為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展提供有力保障。

（四）樹立審計(jì)結(jié)果公開理念。政府審計(jì)的服務(wù)結(jié)果，一是要及時(shí)回應(yīng)給社會(huì)公眾。及時(shí)回應(yīng)是建立民主政府的必然要求，政府定位于服務(wù)者的角色上，把迅速回應(yīng)社會(huì)和公民的服務(wù)要求作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的根本宗旨，這體現(xiàn)了服務(wù)型政府的深層內(nèi)涵及人民性特點(diǎn)。二是要采用民主公開的方式。審計(jì)服務(wù)的結(jié)果——審計(jì)報(bào)告要向社會(huì)公眾公布，這既是審計(jì)本質(zhì)的要求，也是政府實(shí)施民主監(jiān)督、政務(wù)公開制度的要求。通過各種方式實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果公開，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)權(quán)力在陽光下運(yùn)行，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益，這充分體現(xiàn)“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”的民本精神。

五、政府審計(jì)服務(wù)質(zhì)量的理念創(chuàng)新

政府審計(jì)的服務(wù)質(zhì)量取決于審計(jì)質(zhì)量管理，而審計(jì)質(zhì)量管理的重點(diǎn)在于審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的管理和依法審計(jì)方面，這要樹立以下理念：

（一）樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念。在實(shí)施審計(jì)質(zhì)量管理過程中，要重視政府審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的管理，樹立風(fēng)險(xiǎn)管理理念。政府審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理包括兩個(gè)方面：一方面是政府審計(jì)本身的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面是政府審計(jì)的對(duì)象存在的風(fēng)險(xiǎn)。隨著審計(jì)的內(nèi)容由檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性擴(kuò)展到效益性，由關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益擴(kuò)展到社會(huì)效益和生態(tài)效益，由查處經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大違法違規(guī)問題擴(kuò)展到影響資源、環(huán)保、民生等影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的問題；隨著政府信息公開的范圍和力度的加大，審計(jì)結(jié)果公開度也由封閉逐步走向封閉與開放并存，由此而伴生的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)在逐步加大。因此，審計(jì)人員要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，不斷提高自身的審計(jì)水平，不斷提高質(zhì)量，才能防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府審計(jì)的對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)部門必須承擔(dān)這樣一種責(zé)任，即在防范國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家利益方面具有專門的關(guān)注。今后，我們應(yīng)該把關(guān)注和防范經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)或金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)作為審計(jì)工作的重要任務(wù)。審計(jì)不僅要關(guān)注政策和戰(zhàn)略的落實(shí)情況，關(guān)注資金的使用效率，還要密切關(guān)注有沒有風(fēng)險(xiǎn)，有沒有建立起防范風(fēng)險(xiǎn)的一系列制度。

（二）樹立依法審計(jì)理念。政府審計(jì)作為一種獨(dú)立的鑒證服務(wù)活動(dòng)，任何時(shí)候必須重視依法審計(jì)，這是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求。因此，不論是程序性的還是具體性的，審計(jì)必須要堅(jiān)持實(shí)事求是、嚴(yán)格依法進(jìn)行，依法審計(jì)是審計(jì)服務(wù)的基石。