大力發展節水灌溉是農業持續穩定增長的根本保障

◎ 陜西省決策咨詢委員會課題組

陜西是一個嚴重缺水的省份，發展節水灌溉既是農業可持續發展的戰略大計，也是建設資源節約型、環境友好型社會的長遠之舉。前不久我們用近八個月時間對陜西的基本水情和農田灌溉狀況進行調查研究，現就大力發展節水灌溉提出一些意見和建議。

一、發展節水灌溉必須以增強“命脈”意識和“節水”意識為先導

水是生命之源。早在上世紀70年代聯合國就發出警告：“世界上石油危機之后的下一個危機就是水危機。”陜西地處干旱半干旱地區，水資源及其利用有四個顯著特點：

第一，水資源嚴重短缺。全省水資源總量445億m3，人均1280m3，相當于世界均值的八分之一、全國均值的一半。年缺水量目前為23億m3，預測到2020年將增至83億m3。逐年增加的污水排放還造成了水資源的水質性短缺。

第二，降水量時空分布不均。最大年降水為最小年降水的兩三倍，汛期降水量占到全年降水量的70%以上。人均水資源陜南為3421m3，陜北僅872m3，關中只有363m3。

第三，各方面爭水矛盾突出。近28年，全省工業用水年遞增2.9%，城鎮生活用水年遞增3.7%，而農業用水所占份額每年減少0.71%，超采地下水、犧牲生態水的情況日趨嚴重。

第四，水資源緊缺與浪費并存。全省年用水總量75億m3,其中農田灌溉用水占到近三分之二。由于輸水系統滲漏嚴重，大水漫灌比較普遍，灌區水利用系數只有0.53，近一半水被無效損耗。農田灌溉既是用水大戶，又是節水大頭。

發展節水灌溉是傳統農業向現代農業跨越的基礎工程。特別是高效節水與現代農業的有機結合，可以極大地提高農業的科技含量和集約化程度，是增加農民收入的有效途徑。陜西采用高效節水技術發展蔬菜、花卉、菌菇等設施農業30多萬畝，畝均收益一般增加兩三倍，日光溫室畝收益達萬元以上。

糧食生產高耗水的特點決定了節水灌溉對確保糧食安全的“命脈”意義。最近，國際上糧食短缺、糧價飆升給我們敲了警鐘，使我們更加清醒地認識到農業的重要、糧食的重要、水的重要。近幾年陜西基本風調雨順，糧食連年豐收。好的形勢使一些地方“命脈”意識淡化、“節水”意識淡薄。我們應抓住世界糧食危機的機會，廣泛深入地進行“命脈”意識、“節水”意識的宣傳教育。引導和推動廣大干部群眾從確保糧食安全、發展現代農業、建設西部強省的戰略高度，強力推動節水灌溉大發展。

發展節水灌溉是傳統農業向現代農業跨越的基礎工程

二、“四個不適應”是發展節水灌溉的主要障礙

陜西共有萬畝以上灌區154處，設施灌溉面積2361萬畝，目前節水灌溉面積已達1246萬畝。特別是近10年來，利用世行貸款和節水續建配套資金，推動節水灌溉步入了一個新階段。但是，陜西節水灌溉不論廣度和深度都還存在很大差距。采用的節水措施主要是渠道防滲和改進地面灌水技術；噴灌、微灌發展緩慢，總共只搞了不到50萬畝。影響節水灌溉大發展的主要問題是：

（一）農田水利基礎設施建設不適應節水灌溉的發展。陜西農田灌溉用水無效損耗中70%損失于輸水過程。大型灌區設施老化，年久失修，干、支渠襯砌率只有66%；斗、農末級渠系殘損破壞嚴重，出現了不少“水中旱”、“渠邊旱”的現象。

（二）灌溉管理體制不適應節水激勵機制的要求。灌區管理機構實行企業化管理，主要收入來源于水費，多賣多收，少賣少收。這種管理體制有礙節水激勵機制的形成。另外，水管單位只管干、支渠系，斗、農末級渠系由農民自主管理，專管與群管脫節現象比較普遍。

（三）現行水價不適應水管單位和灌溉設施的正常運轉。現行終端水價平均為2005年省物價局核定成本價的40%左右。水價長期倒掛，使多數灌區管理單位處于虧損狀態；按規定應計提的工程維修養護費、折舊費無力提取，靠吃老本過日子。

（四）節水灌溉設備不適應高效節水新技術的推廣。節水灌溉設備缺乏原創設計和技術，基本是仿制，種類少、起點低、配套差，在很大程度上限制了節水灌溉新技術的推廣應用。

三、注重發揮農民在節水灌溉中的市場主體作用

陜西省規劃“十一五”、“十二五”期間，分別發展節水灌溉400萬畝，到2015年灌溉水的有效利用率和生產率分別提高15%～20%以上。據此匡算，全省每年約需投資3億元，任務十分艱巨。農民是節水灌溉的市場主體，節水灌溉只有給農民帶來實實在在的好處，才能贏得市場，形成氣候。因此，在發展節水灌溉的指導思想上，必須堅持以農業增效、農民增收為目標，以提高水的利用率和生產率為中心，政府推動，市場運作，因地制宜，分類指導，廣開籌資渠道，加強政策扶持。

（一）根據當地實際和農民意愿，選擇節水灌溉模式。省政府已對全省長江、黃河兩個流域，關中、陜北、陜南三個區域的節水灌溉提出了不同要求。在此基礎上，還應根據地貌形態、作物布局、經濟條件、水源含沙量等因素進行細分，幫助農民因地制宜地選擇節水灌溉技術。①大中小各類灌區重點搞好干、支渠襯砌防滲與斗、農末級渠系襯砌為主要內容的田間配套。②平原井灌區、土地開發整理項目區宜采用低壓管道灌溉技術。③噴灌適宜在風速小、蒸發慢的經濟作物種植區推廣，秦巴緩坡山地可利用水源高的有利條件發展自壓噴灌。④微灌主要在設施農業、都市農業、觀光農業推廣，特別是花卉、瓜果、蔬菜、食用菌、中藥材的大棚溫室應率先采用，配合智能注肥技術，發展精準農業。⑤干旱山區要興修池溏、水窖、壩地，攔蓄降水，匯集徑流，發展雨養農業。

（二）加大政府對農田水利設施建設的投入力度，為農民發展節水灌溉創造良好的基礎條件。盡快將節水灌溉田間配套以外的所有輸水工程，包括干、支渠系建設和防滲工程，斗、農末級渠系整修和改造，以及管灌、噴灌、微灌的輸水設備，均納入農業基礎設施建設范圍，由政府投資建設。2008年中央一號文件強調，“繼續把大型灌區節水改造作為農業固定資產投資的重點，力爭到2020年基本完成大型灌區續建配套與節水改造任務。”陜西現有30萬畝以上的大型灌區12處，承擔著上千萬畝農田的灌溉任務，是糧食安全的核心區。要把大型灌區節水改造作為發展節水灌溉的重中之重，確保如期完成任務。對未防滲處理的干、支渠系全部進行襯砌，對已襯砌的渠道凡出現脫落滑塌、影響輸水節水能力的全部進行改造襯砌，對斗、農末級渠系全部進行整修改造，對嚴重失修的排水系統全部進行維修改造。上述節水改造工程，國家給予補助，省財政落實配套資金。

（三）把發展節水灌溉與發展現代農業結合起來，使之成為農民增收新亮點。發展節水灌溉只有與發展現代農業相結合，才能產生可觀的經濟效益。要發揮市場機制配置資源的基礎性作用，引導和促進城市資金、人才、技術等生產要素向農村流動。圍繞“高效節水+現代農業”，投資創辦集約水平高、帶動作用強的龍頭企業，并通過“公司+基地+農戶”的形式與農民建立利益聯結機制，實現互利雙盈。鼓勵農民組建專業合作社，承建節水灌溉工程，發展現代農業，或參股龍頭企業。廣泛吸納商業資本和社會資金，形成多元化投資格局，并積極創造條件進行資本運營，為農民進行“高效節水+現代農業”的產業化、規模化經營提供必要的資金支持。

（四）完善和強化支持節水灌溉的強農惠農政策。除更多地爭取中央專項資金外，建議省上再采取5項政策措施支持節水灌溉。①農民購置節水灌溉設備視同購置農機具，國家予以直補。②把節水灌溉作為耕地占用稅新增收入和工礦企業環境補償費使用的重點之一。③凡爭取到國家節水研發與推廣項目的，省上按1∶1比例落實配套資金。④將擁有自主知識產權的節水灌溉專利技術，作為“13115”的創新項目，予以重點支持。⑤鼓勵地方政府對農民興建高效節水設施農業項目，給予補助或獎勵。

（五）適應節水灌溉的發展，為農民提供及時有效的社會化服務。進一步深化末級渠系管理體制改革，加快發展和健全農民用水者協會，并實現灌區管理單位與農民用水者協會的法人對接，把管護責任落在實處。也可按照村民意愿對末級渠系實行個人承包或村組管理等多種管護形式。積極為發展各種專業協會提供方便與優惠，提高農民的組織化程度。大力發展節水灌溉及現代農業科技推廣服務體系和農村綜合服務組織，為農民提供技術、供銷、融資等多種服務。加強節水灌溉技術培訓，逐步形成農民自己的技術隊伍。著力加大金融機構對節水灌溉的支持力度，發揮信用社農村金融主力軍作用，擴大農村小額信貸和農戶聯保貸款，千方百計增加信貸投放。

四、加強節水灌溉技術創新、體制創新、管理創新

發展節水灌溉是農田灌溉方式由粗放型向集約型的重大轉變。實現這一重大轉變，必須以改革創新的精神，大力推進農田灌溉技術的跨越式發展，并不失時機地建立起與之相適應的新的體制機制和管理模式。

（一）著力打造節水灌溉技術研究應用鏈。陜西擁有國家節水灌溉楊凌工程技術研究中心和西安交通大學等一批節水灌溉設備研發單位和生產企業，近幾年研發出具有自主知識產權的專利技術和產品上百個，旱作農業的研究走在全國前面。應集成這些科技創新力量，通過產學研結合，打造基礎性研究、工程化開發、產業化制造及田間推廣的節水研究應用鏈。建設以楊凌為核心的我國干旱半干旱地區節水農業科技創新中心和以關中為主體的節水灌溉裝備制造基地。目前，陜西關中九大灌區因河水含沙量過大而無法采用噴灌、微灌節水技術，應組織科研力量，協同攻關，開發生產利用渾水進行噴灌、微灌的抗堵灌水器和節水控制系統，以滿足灌區群眾的需要。

（二）為發展節水灌溉創造良好的體制條件。一是積極發展多種形式的適度規模經營，解決一家一戶綹綹田給發展節水灌溉帶來的諸多不便。二是大膽探索有利于形成節水激勵機制的灌區管理模式，將灌區管理單位承擔的庫區防汛、灌區排水、生態用水等公益性支出轉由公共財政支付。三是建立農灌水價補償機制。建議省上在維持現行水價不變、不增加農民負擔的情況下，先按省物價局核定的成本價的一定比例予以補償，根據財力狀況逐年提高。同時對農灌電費實行補貼，改變目前計入末端水價向用戶照實計收的辦法。

（三）堅持開源與節流相結合、節水與養水相結合、節水灌溉技術與旱作農業技術相結合。

第一，推進跨流域調水和雨水、污水、微咸水資源化。加快引漢濟渭、引紅濟石等大型引水工程建設，如期向渭河流域調水16億方。搞好現有水源工程的續建配套和擴容建設，提高關中灌區的調蓄能力，使季節性缺水問題得到較大程度的緩解。按照“南塘北窖關中井”的思路，抓好小型農田水利工程建設。集蓄利用雨水，發展窖灌農業、庭院經濟和集雨補灌。建立預防為主的水質保護體系，解決農田灌溉水污染和面源污染問題。對微咸水可通過調整種植結構直接利用，或咸淡混合后使用。

第二，堅持節水與養水相結合。只講節水不講養水就會破壞“三水”的循環過程。涇惠灌區本是一個以渠養井、以井補渠、采補平衡的渠井雙灌區。上世紀80年代以來，由于地下水的過量開采，渠、井灌溉面積之比由6∶4變為4∶6，地下水位由四五米下降到二十米左右，六七十年代打的機井大都成了“漏斗”。類似情況在不少灌區也程度不同的存在。解決這一問題必須打破多頭管水的局面。建議先選擇涇惠灌區進行試點，授權灌區管理局對區內的天上水、地表水、地下水統管，生活水、生產水、生態水統籌，選擇最佳途徑進行地表水引滲回灌，補充地下水，實現“三水”良性循環。

第三，大力推廣旱作農業技術。主要是：①覆蓋保墑技術。在耕地表面覆蓋塑料薄膜、秸稈或其他材料，抑制無效蒸發，減少地表徑流。“留茬免耕秸稈全程覆蓋耕作新技術”可將自然降水的保蓄率提高近一倍，應在全省大力推廣。②水肥耦合技術。以肥調水，以水促肥，充分發揮水肥協同效應，提高抗旱能力和水分利用率。③培育抗旱節水高產新品種，實行抗逆型種植制度，推廣化學制劑保水節水技術。通過綜合運用工程、農業、生物技術，推動節水農業向更高水平發展。