綠色拆船——中國(guó)海事監(jiān)管對(duì)策研究與分析

中國(guó)拆船業(yè)規(guī)模名列世界前茅，但同時(shí)，這些綠色拆船廠卻面臨著南亞低標(biāo)準(zhǔn)拆船設(shè)施、低成本競(jìng)爭(zhēng)的壓力。

據(jù)了解，自2003年以來，由于國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)持續(xù)興旺，國(guó)際航運(yùn)公司紛紛加大運(yùn)力，一方面抓緊購(gòu)買新船，一方面推延舊船的報(bào)廢期限，致使報(bào)廢船只逐年減少；與此同時(shí)，印度、孟加拉等國(guó)大力發(fā)展拆船業(yè)，由于其勞動(dòng)力成本以及拆解技術(shù)要求都比較低，這些國(guó)家大幅度提高報(bào)廢船進(jìn)口價(jià)格，使得國(guó)際報(bào)廢船價(jià)格特別堅(jiān)挺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年，國(guó)內(nèi)進(jìn)口廢船成交平均單價(jià)達(dá)到293美元/輕噸，導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)的拆船利潤(rùn)大幅度攤薄，在購(gòu)買進(jìn)口報(bào)廢船時(shí)大感力不從心。此外，我國(guó)的拆船業(yè)拆船速度快、綠色環(huán)保，但使用機(jī)械設(shè)備也較多，固定資產(chǎn)投資較大，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，全行業(yè)固定資產(chǎn)為3億~6億元。因此，一些拆船技術(shù)落后、污染相對(duì)嚴(yán)重的國(guó)家將拆船業(yè)進(jìn)行得如火如荼，而中國(guó)的拆船企業(yè)由于標(biāo)準(zhǔn)高，成本與其他發(fā)展中國(guó)家相比處于劣勢(shì)，相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)一直處于停工待料、無船可拆的境地。

一、海事部門對(duì)拆船作業(yè)的現(xiàn)行管理

1.法律支持

（1）《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定，國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理。也即是海事部門對(duì)所轄港區(qū)水域內(nèi)的拆船作業(yè)行為具有管轄權(quán)，而在陸域岸上的拆船作業(yè)行為歸屬國(guó)家海洋行政主管部門管轄。

（2）根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》制定并現(xiàn)已生效的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第三十條規(guī)定，從事船舶拆解的單位在船舶拆解作業(yè)前，應(yīng)當(dāng)對(duì)船舶上的殘余物和廢棄物進(jìn)行處置，將油艙（柜）中的存油駁出，進(jìn)行船舶清艙、洗艙、測(cè)爆等工作，并經(jīng)海事管理機(jī)構(gòu)檢查合格，方可進(jìn)行船舶拆解作業(yè)。從事船舶拆解的單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理船舶拆解現(xiàn)場(chǎng)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理船舶拆解產(chǎn)生的污染物。禁止采取沖灘方式進(jìn)行船舶拆解作業(yè)。

根據(jù)本條規(guī)定，拆解船舶在駛?cè)氩鸫瑔挝恢埃瑧?yīng)當(dāng)向海事管理機(jī)構(gòu)提交船舶污染物質(zhì)報(bào)告書，內(nèi)容包括船上留存的燃油和污染物的種類、數(shù)量和位置等，并在拆解作業(yè)開始之前，將有害材料清單報(bào)海事管理機(jī)構(gòu)，取得海事管理機(jī)構(gòu)簽發(fā)的船舶適合拆解證明。

此外，第十三條、第十四條和第二十九條對(duì)拆解單位相應(yīng)防治污染設(shè)備和器材的配備、定期檢查、維護(hù)，防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的應(yīng)急預(yù)案制定及定期組織演練，并做好相應(yīng)記錄和水上拆解地點(diǎn)選劃等方面也賦予了海事部門一定的管轄權(quán)。

2.海事部門拆船管理措施

雖然法律法規(guī)在海洋環(huán)境保護(hù)、防治拆船作業(yè)造成海洋污染方面賦予海事部門不少的管轄權(quán)力，但由于環(huán)保意識(shí)的強(qiáng)弱，有不少海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)拆船作業(yè)管理仍停留在重安全、輕環(huán)保的傳統(tǒng)思維模式上，管理思路狹窄，措施乏善可陳。應(yīng)做好以下工作。

（1）在護(hù)航及錨泊安全方面，在船舶進(jìn)港時(shí)為其提供清道護(hù)航等海事專業(yè)服務(wù)，指導(dǎo)拆船廠制定錨泊方案，明確錨泊位置和安全系泊措施；同時(shí)協(xié)助拆船廠對(duì)現(xiàn)有在港報(bào)廢鋼船的錨泊情況進(jìn)行一次全面檢查，及時(shí)調(diào)整影響通航安全的錨泊行為，對(duì)錨泊設(shè)備不足的廢鋼船及時(shí)采取加固措施，并要求各拆船廠加強(qiáng)值班應(yīng)急工作，提前做好防臺(tái)防洪準(zhǔn)備，確保臺(tái)風(fēng)、洪水期間船舶和港口的安全。

（2）科學(xué)分析氣象、水文因素，為進(jìn)港待拆船舶提供技術(shù)支持服務(wù)。潮汐、能見度、風(fēng)向、水流、航道寬窄變化、水下暗礁障礙物等，都是影響船舶操縱安全性的非常重要的因素。狠抓氣象、水文信息收集和發(fā)布工作，并利用手機(jī)信息化平臺(tái)，將此類船舶航行輔助信息在第一時(shí)間發(fā)布，警示過往船舶及早選擇預(yù)防控制措施，趨利避害。

（3）拆船作業(yè)前，必要時(shí)調(diào)派海巡艇進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)維護(hù)、交通管制和船舶疏散；調(diào)派拖船現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助拖帶，以保證安全；充分利用信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)控；通過VHF發(fā)布船舶航行警告提供信息服務(wù)，提醒過往船舶注意避讓等。多措并舉，保證拆解作業(yè)順利進(jìn)行。

二、現(xiàn)行拆船作業(yè)管理與公約的對(duì)比

（1）現(xiàn)行拆船作業(yè)管理作為一個(gè)獨(dú)立環(huán)節(jié)，僅僅就拆船管理而管理。而新的拆船公約對(duì)拆船的作業(yè)管理是一個(gè)閉環(huán)過程，它在船舶設(shè)計(jì)和建造階段就滲入了安全與環(huán)保拆解的理念，明確要求在建造新船時(shí)需限制或禁止安裝或使用某些特定有害材料，船舶營(yíng)運(yùn)階段要保持有害材料清單的更新，否則締約的港口國(guó)有權(quán)對(duì)未持有清單的船舶實(shí)施滯留，拆解前還要對(duì)船上有害材料實(shí)施預(yù)先清除等等。它的實(shí)施將增加船東在拆船作業(yè)安全與環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任。

（2）新的公約實(shí)施后，船舶拆解不僅涉及造船、修船、航運(yùn)等相關(guān)行業(yè)，也涉及各有關(guān)締約國(guó)政府對(duì)拆船業(yè)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的綠色拆船目標(biāo)，不僅有拆船企業(yè)的責(zé)任，有造船、修船和航運(yùn)業(yè)的責(zé)任，更有相關(guān)締約國(guó)政府的管理責(zé)任，這有利于在全球范圍內(nèi)建立共同的社會(huì)責(zé)任體系，共同維護(hù)海洋環(huán)境的清潔。

三、綠色拆船海事監(jiān)管對(duì)策

（1）根據(jù)公約要求，我國(guó)應(yīng)盡快制訂拆船產(chǎn)業(yè)政策和拆船行業(yè)管理辦法，以法規(guī)形式劃定各部門的職責(zé)，并明確賦予海事部門對(duì)拆船作業(yè)的行政和監(jiān)管職能，增強(qiáng)地方政府和有關(guān)部門間的綠色拆船意識(shí)，提高拆船單位的行業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)，規(guī)范拆船行業(yè)的具體生產(chǎn)操作。進(jìn)一步明晰職責(zé)，理順海事部門與地方環(huán)保部門的協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，共同形成海洋環(huán)保合力。

（2）加大對(duì)外宣傳力度，充分利用輿論媒體，在社會(huì)上營(yíng)造海洋環(huán)境保護(hù)的共識(shí)，多渠道擴(kuò)大社會(huì)群眾的參與度，牢固樹立起人人愛海洋、人人保護(hù)海洋的意識(shí)。

（3）對(duì)公約進(jìn)行深入學(xué)習(xí)、研究，加快公約的國(guó)內(nèi)化進(jìn)程，制定符合公約要求的相關(guān)規(guī)定，建立發(fā)證和強(qiáng)制報(bào)告等機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理要求，完善船舶建造、運(yùn)營(yíng)和報(bào)廢申報(bào)制度。

（4）加強(qiáng)海事部門職工隊(duì)伍建設(shè)。公約生效后，PSC和FSC都將增加對(duì)“國(guó)際船舶有害材料清單證書”等的檢查。為了提高執(zhí)法人員監(jiān)管水平，使公約內(nèi)容得到有效實(shí)施，對(duì)非締約國(guó)船舶采取不予更為優(yōu)惠待遇，海事部門應(yīng)該對(duì)執(zhí)法人員加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)海事隊(duì)伍建設(shè)。

（5）積極參加國(guó)際會(huì)議和學(xué)術(shù)交流活動(dòng)，了解條約最新研究成果，借鑒其他締約國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，參與制訂相關(guān)政策，維護(hù)我國(guó)拆船行業(yè)利益。

拆船業(yè)符合當(dāng)今“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”定義。航運(yùn)業(yè)、造船業(yè)、拆船業(yè)三者循環(huán)為一體。拆船業(yè)是資源循環(huán)再利用的有效途徑，屬于資源節(jié)約型、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)。從某種程度上而言，拆船業(yè)在滿足造船業(yè)、航運(yùn)業(yè)發(fā)展客觀需要，提高了航運(yùn)安全性的基礎(chǔ)上，還可以形成一個(gè)以拆解業(yè)為龍頭、以拆解物資循環(huán)利用和深加工、多種經(jīng)營(yíng)和綜合利用為產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)集群，成為一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，對(duì)解決勞動(dòng)就業(yè)、拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)、改善民生、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要作用。

我們相信，在國(guó)家宏觀政策的調(diào)控下，在地方政府的大力支持下，在海事等職能部門的有效監(jiān)管和優(yōu)質(zhì)服務(wù)下，船舶拆解業(yè)一定可以在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，不斷推動(dòng)和促進(jìn)地方綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。