我國廣播影視公共服務體系建設實踐與思考

□ 方德運

欄目責編：陳道生

廣播影視公共服務發展水平是一個國家和地區文化、社會發展的重要標志之一。黨的十七大以來，我國廣播電視村村通工程等重點工程建設被正式納入到我國廣播影視公共服務體系建設范圍，這種重大轉向對于滿足群眾精神文化需求、提高國民素質、構建和諧社會、推動國家現代化建設等具有重大戰略意義。廣播影視公共服務體系的提出是有創造性的，從理論上弄清廣播影視公共服務體系這一新生事物，對于我們更好地建設我國廣播影視公共服務體系，確保廣大人民群眾享受基本的文化權益等具有重要意義。

廣播影視公共服務的主要特征

公共服務（PublicService）是一個舶來詞。具體來說公共服務是使用了公權或公共資源的社會生產過程，服務對象是公民及其組織。按照內容和形式來分，公共服務可分為基礎性公共服務、經濟性公共服務、社會性公共服務以及公共安全服務等。

包括廣播影視公共服務在內的公共文化服務是公共服務的一個分支，它屬于社會性公共服務。隨著我國社會主義市場經濟的日益完善，政府積極推進政府職能轉變，努力建設服務型政府。在這樣的歷史背景下，我國政府提出了公共文化服務理念，政府職能也由主要辦文化轉到社會管理和公共文化服務上來。廣播影視公共服務的提供是使用了廣播影視公共資源的社會生產過程。我國廣播影視公共服務呈現的特征主要有：一是公益性。公益性是廣播影視公共服務區別于廣播影視產業的本質特征。通過提供的廣播影視公共服務能為全國聽眾、觀眾等服務對象帶來收益，同時又帶來巨大的社會收益或正外部性。①對于服務對象來說，可提高其文化修養，豐富其精神生活，提升其生活品味，同時還可為服務對象之外的其他社會成員帶來經濟上和非經濟上的收益，比如家庭和睦、鄰里和氣、社區和諧等等。二是均等化。廣播影視公共資源屬國家壟斷性資源，歸全民所有，社會全體公民均應享受廣播影視公共資源和服務。因此政府在廣播影視公共文化軟硬件設施建設的投入和公共資源分配上要充分照顧到所有人，確保每個人特別是老少邊窮地區的百姓都能享受到政府提供的同等程度的廣播影視公共服務。三是便利性。政府應確保服務對象能近距離的、經常性的、容易獲取以及不花錢或少花錢的接受服務。

從世界各國公共服務模式看，主要有政府指令型、政府主導型、社會主導型、政府與社會主導型等。②從我國近幾年來廣播影視公共服務開展來看，我國廣播影視公共文化產品和服務的提供屬于政府主導型，即主要由政府公共財政投入建設廣播影視公共文化服務設施或政府出資購買公共文化產品、服務。

我國廣播影視公共服務體系建設的著力點

廣播影視公共服務體系概念的提出是對廣播影視公共服務的系統性認識。2008年6月16日，胡錦濤總書記在中共中央政治局會議上提出，“加強公共文化服務體系建設的目標任務是，按照結構合理、發展平衡、網絡健全、運行有效、惠及全民的原則，以政府為主導、以公益性文化單位為骨干、鼓勵全社會積極參與，努力建設公共文化產品生產供給、設施網絡、資金人才技術保障、組織支撐和運行評估為基本框架的覆蓋全社會的公共文化服務體系，切實保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參加大眾文化活動等基本文化權益?！睆奈覈r村電影放映工程發展實踐來看，我國廣播影視公共服務體系建設應著重構建五大系統要件：

1.廣播影視公共視聽內容供給系統。

它是廣播影視公共服務體系的核心要件，是廣播影視公共服務體系的軟件，主要包括廣播影視公共視聽內容的創作、生產子系統和公共視聽內容的集成子系統。

一是從我國公共視聽內容創作、生產情況來看，包括具有意識形態屬性強的新聞節目、政論類紀錄片等在內的各類廣播電視節目主要是電臺電視臺內部生產；而電視劇、電影、動畫片等的創作、生產大都是由市場提供，具有較強的社會化。隨著廣播電視制播分離體制改革的推進，非新聞類廣播電視節目的社會化制作的比例會逐步擴大。

二是對于廣播影視公共視聽內容集成還主要是政府和公共事業單位來做。比如，成立于2004年3月的國家廣電總局電影數字節目管理中心，旨在建立國家級的數字電影節目庫，為全國數字電影流動放映、數字影院和高清電影頻道等提供電影資源服務。在政府的重視和支持下，該中心集納了電影資料館、電影制片廠等單位或企業的膠片電影以及數字電影制片公司制作的數字電影數千部。五年來已完成六百部左右傳統電影拷貝的數字化工作。目前數字電影已經被廣泛運用到我國農村電影放映工程中去。據統計，在近五年時間里，我國農村0.8k數字電影的放映已占農村公益放映影片總量的1/3。電影數字化大大降低了電影拷貝的成本，同時也大大降低了公共文化資源集成平臺的建設成本，并且能讓稀缺的公共文化資源不再稀缺。以影片《赤壁》（下）為例，全國2008年發行1400個拷貝，包括700個膠片拷貝和700個數字拷貝，其中每個35mm膠片拷貝成本約0.8萬元至1萬元，共約700萬元拷貝成本；而數字拷貝總成本僅7萬元左右，單個數字拷貝成本在100元左右。③

2.廣播影視公共服務技術支撐系統。

廣播影視公共服務技術支撐系統是廣播影視公共服務體系的硬件，包括廣播影視公共視聽內容生產制作設備設施、公共內容資源采集設備設施、公共資源傳輸設備設施、公共資源接收設備設施等。相對廣播影視公共服務的軟件建設來說，公共服務的技術支撐系統建設的投入相對較大，特別是我國人口多、國土面積大、地理條件復雜，城鄉二元結構差別較大，建設好統一的廣播影視公共服務技術支撐系統難度很大，因此它是制約我國當前構建廣播影視公共服務體系的最主要瓶頸之一。

隨著政府對科技創新的重視，我國自主研制的具有自主知識產權的國產技術設備的應用將越來越廣泛。我國文化消費市場巨大，對廣播影視公共技術設備設施的需求越來越大，相應的設備設施成本也會越來越低；另一方面，隨著互聯網、數字技術的廣泛應用，廣播影視公共服務技術支撐系統建設也將逐步朝著數字化、網絡化、雙向化方向發展，高昂的建設成本問題將逐步得到有效地解決。比如，2005年國家廣電總局在浙江臺州、廣東佛山啟動數字化放映和農村院線制改革試點。當年，農村數字電影流動放映技術試驗取得重大突破。2007年，以《關于進一步加強公共文化服務體系建設的意見》（中辦發[2007]21號文件）和《關于做好新時期農村電影工作的通知》（國辦發 [2007]38號）為標志，農村電影放映工程開始進入公共文化服務體系建設的新階段。同時，政府加大對電影科技創新的投入，目前我國自主研發的電影數字技術廣泛應用于我國農村流動放映，已取得了明顯的成效，具體表現為數字放映設備攜帶輕便、價格低廉、放映質量較好，供片和訂購也全面實現信息化、網絡化、智能化，政府監管手段日益現代化、高科技化。

3.廣播影視公共服務保障系統。

廣播影視公共服務保障系統是對廣播影視公共服務硬件和軟件建設從資金、人才、政策和法律法規上提供的保障。財政資金支持是關鍵，同時又在很大程度上引導了民間資本投資的方向。我國廣播影視公共服務體系建設是政府主導型的，政府公共財政的支持是主力，未來應形成政府財政投入主導、社會各方參與、企業公益資助的多元化投入機制。到2008年底，中央和地方在廣播電視村村通工程、西新工程建設上投入250多億元，在農村電影放映工程和西新工程電影項目上共投入了2.38億元，為全國632個貧困縣、邊境縣以及少數民族地區資助了放映設備、電影拷貝和流動放映車，并為各少數民族語譯制中心更新了譯制設備。2006年以來，我國政府轉變了農村電影放映工程財政投入思路，開始由過去提供專項資金轉到購買公益服務（放映場次補貼和專用設備補貼），在很大程度上確保了有限的財政資金效用的最大化。隨著國家對農扶持力度的加大，在公共文化服務財政投入上還將進一步擴大。

優秀的人才資源為開展廣播影視公共服務、建設公共服務體系提供了巨大的智力支持。隨著我國廣播影視公共服務體系的建設，我國文化領域里人才資源總的來說還很不夠，人才素質還亟待提高。因此，政府在構建廣播影視公共服務體系的過程中，要加大人才資源的投入力度，大量吸收、引進優秀人才，重點培養骨干人才和關鍵崗位人才。合理、有效的廣播影視公共文化政策支持以及完善的法律法規體系是建設公共服務體系的重要保障。2003年10月召開的中共十六屆三中全會首次明確提出將提供“公共服務”作為政府職能之一。溫家寶總理在十屆全國人大二次會議的政府工作報告中強調，“各級政府要全面履行職能，在繼續加強經濟調節和市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能”。2006年，《我國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和《“十一五”文化發展規劃綱要》都把包括公共文化服務在內的公共服務列為中央政府投資支持的重點領域。這些政策的出臺，對于當前建設廣播影視公共服務體系提供了制度和政策上的保障。目前我國的廣播影視公共服務法律法規體系尚未健全。未來要加強立法，積極營造有助于公共服務體系建設的法治環境，為廣播影視公共服務的市場化運作以及建立公共服務的長效機制等方面提供法律上的保障和支持。

4.廣播影視公共服務管理系統。

廣播影視公共服務管理系統是廣播影視公共服務體系的重要組成部分，是一個具有多種功能的綜合信息平臺。它能確保公共文化服務正常運行，另一方面它對于完善廣播影視公共服務管理，保障廣大人民群眾權益，優化公共文化資源配置，提升文化產業發展等能起到長期的效應，同時能及時為政府部門、制作商、版權交易等提供詳細、準確的統計數據。廣播影視公共服務管理系統具有一定的特殊性，因此其建立的基本原則應是政府主導、社會參與、市場化服務和信息化管理。國家廣電總局電影數字節目管理中心除了建立國家級數字電影節目庫外，還建立了一套數字電影節目管理系統。該系統承擔了電影流動數字放映業務的加密、打包、授權、回傳、信息統計等發行放映技術管理服務工作，為政府部門、版權方、院線、放映和企事業等單位提供透明的、準確的數據。先進的管理技術改變了傳統的管理方式。

5.廣播影視公共服務運行評估系統。

建立廣播影視公共服務運行評估系統是正確反映公共文化需求實際及提高廣播影視公共服務滿意度水準的重要手段。從近幾年來的發展實踐來看，目前我國廣播影視公共服務運行評估系統還未真正建立起來，不過已經引起理論界和業界的高度關注和重視。國內一些學者對公共文化服務運行評估系統的建立做了一些積極的探索。如有學者認為政府績效評估指標體系至少要包括三方面的內容：經濟性指標、程序性指標和公眾滿意度指標；④有學者認為構建公共文化服務體系必須確定三大基本原則——公平正義原則、普適價值原則和基本權益原則。在公共文化服務績效評價中，應檢驗該三大原則的具體落實情況；⑤有學者研究出了公共文化服務績效評估的初步模型，并根據中國文化事業管理的國情、公共文化服務的特性以及績效考核將由目前的初級階段逐步過渡到科學、普及與深入落實階段的預期，提出了依法考評服務績效的政策建議，指出了服務績效評估立法的必要性、基礎原則與基本內容。⑥

建立一個權威、科學、有效的廣播影視公共服務運行評估系統的基本原則是政府主導、社會參與、市場化服務。廣播影視公共服務體系涉及面廣、任務重、作用大，建立這樣一個運行評估系統難度相當大。筆者認為，建立廣播影視公共服務運行評估系統要著重考量其效率、效益、公平度和滿意度，即要掌握和了解國家公共服務政策貫徹落實情況、公共資源配置合理性、公共資源供給需求、公共財政投入保障以及公眾的滿意程度等。

我國廣播影視公共服務體系建設的途徑思考

廣播影視公共服務體系的建設是實現公民基本文化權利的主要載體和途徑。人民的政府和服務型政府，有責任和義務向全體公民提供均等化的公共服務，但政府的人、財、物是有限的，不能包攬一切。從我國現有廣播影視公共服務體系的建設特別是我國廣播影視重點工程建設來看，政府部門在很多地方都是直接介入、一家獨攬，常常不堪重負，廣播影視公共服務的效率和質量也難以保證。另外，歷史實踐表明市場不是萬能的，廣播影視公共服務不能完全交給市場。在一個健全的市場經濟環境下，市場機制在某些情況下無法實現資源的最優配置，也就是通常說的“市場失靈”。市場失靈時可依靠政府通過有效的市場調節手段去糾偏、彌補。因此，建設我國廣播影視公共服務體系需要政府和市場共同參與，把市場競爭機制引入到廣播影視公共服務的一些業務領域，實現公共服務的最佳供給和公共資源的有效配置。

我國公共文化領域具有一定的特殊性，特別是廣播電視領域意識形態屬性強，因此政府要在建設和完備我國廣播影視公共服務體系中處于主導地位，并進一步明確廣播影視公共服務體系每個系統要件的建設主體，哪些必須由自己來做，哪些可以交給市場，哪些應該交給公共部門來運作。比如我國實施農村電影放映工程中的核心環節——公益數字電影的供給系統，由于其膠轉數涉及到電影版權問題、制作成本高昂等，加上公益放映版權每場幾乎零收入，目前政府把此項工作委托給公共部門——電影數字節目中心來運作，此舉一方面投入較少，另一方面便于政府管理。如果此項工作交給市場，政府和農村放映隊都將支付高昂的費用。作為服務保障環節的放映隊，由于它具有非排他性和非競爭性，屬于私人產品性質，因此完全可以由市場來做，政府只負責購買公益放映場次，按照規定給予場次補貼，從而在很大程度上減輕政府的負擔。

在建設廣播影視公共服務體系過程中，政府除了明確建設主體外，還要通過各項制度、措施來確保廣播影視公共服務體系建設以及公共文化服務受惠于民。重點要從以下幾個方面來做：一是建立健全廣播影視公共服務法制體系建設。通過立法可以界定企業、公共部門和政府的角色規范，明確各自的職責和承擔的責任；同時為廣播影視公共服務的市場化營造一個開放、透明、競爭、有序的發展環境，減少市場化過程中的成本和風險因素。二是及時向私人部門和社會公眾提供公共信息，實現公共服務市場化的公開運作。三是加快建立廣播影視公共服務體系的制度建設，采取“以獎代撥”“項目申報”等方式，加大監管力度，避免因“尋租”而產生腐敗。四是通過制定合理的價格機制和購買補貼機制，一方面確保公眾能享受基本公共文化服務，另一方面又能確保市場主體得到合理的補償。五是通過展開多種形式的競爭，避免產生新的壟斷，從而做到提高效率，降低公共服務投入的成本。六是建立科學的廣播影視公共服務體系運行評估系統，以確保廣播影視公共服務的真正實現。

注 釋：

①也叫溢出效應。即當一個經濟主體對另一個經濟主體產生積極的、正面的影響，而這種影響又不能通過市場價格進行買賣活動時，就產生了正外部性。比如環境保護、教育等。

②張 波：《主要西方國家公共文化服務發展之比較》，《沈陽師范大學學報（社會科學版）》，2008（6）。

③童 剛：《加快步伐促進農村電影公共服務體系建設——2008年度全國農村電影工作會議上的總結講話》，2008年12月24日。

④ 江易華：《從新公共服務理論看中國政府績效評估》，《中國黨政干部論壇》，2007（2）。

⑤王列生：《論構建公共文化服務體系的基本原則》，《中國文化發展戰略研究與和諧文化建設學術討論會論文集》，中國藝術研究院，2007年5月。

⑥向 勇，喻文益：《公共文化服務績效評估的模型研究與政策建議》，《現代經濟探討》，2008（1）。