人民監督員制度試行情況的調查

徐光澤 孫學財

[關鍵詞]人民監督員;制度;關系;調查

2003年10月,高檢院部署開展人民監督員試點工作,規定對自偵案件中不服逮捕決定的、擬作撤案處理的、擬作不起訴處理的“三類案件”和檢察機關應當立案而不立案的或者不應當立案而立案的;超期羈押的;違法搜查、扣押、凍結的;應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的;檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的“五種情形”由人民監督員實施監督。筆者對第一批試行此項制度的讓胡路區檢察院近五年來開展試點工作的有關情況進行分析,并探討其存在的問題。

一、實施人民監督員制度的主要情況

1.試點工作開展的基本情況。一是統一思想認識,增強接受監督的自覺性和主動性。我院黨組及時組織反貪、批捕、起訴等有關業務部門認真學習實施人民監督員制度的規定,領會精神實質,明確要求。二是成立了人民監督員制度試點工作領導小組,及時向區委、區人大常委會匯報,爭取各方面的理解和支持。三是創造監督條件。專門騰出房間,分別設立人民監督員辦公室和討論案件工作室,配備了高配置微機、打印機等辦公設施,為該項工作順利實行創造良好的辦公條件。我院為使人民監督員成為監督“內行人”,給每名人民監督員訂閱了《檢察日報》、《法治●方圓》等報紙雜志,為其動態掌握檢察機關發展形勢,深入了解檢察工作性質打開“視窗”,提供參考“工具”。

2.人民監督員的基本情況。我院在試行人民監督員制度初期,共確認了6名人民監督員,主要情況是:文化程度均在大專以上,其中,法律專業2人,漢語言文學2人,石油工程2人;年齡在38到51歲之間;中共黨員5人,九三學社1人;均有較長的行政工作經歷,其中,從事多年政法工作的3人,人大工作的1人,政協工作的1人;正科級以上實職領導5人,油田勞動模范1人。總體上看,他們具有較好的議案能力和監督能力。2007年初,我院按照《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定(試行)》要求和條件,召集2003年9月確認的洪秀芬等6名人民監督員,對3年來監督不服檢察機關逮捕決定、擬作撤案和不起訴“三類案件”進行回顧,并結合高檢院《規定》,重新選認8名同志為第二屆人民監督員;2009年12月,我們經向讓胡路區人大常委會請示,又重新確認了9名第三屆人民監督員。在確認第三屆人民監督員過程中,我院按照思想政治素質過硬,群眾威信較高,具備一定法律知識的標準,以《關于推薦讓胡路區人民檢察院第三屆人民監督員的請示》的形式上報區人大,并接受區政協監督。對丁啟明等9名新選認人民監督員,一一建立了檔案。還按照最高檢《人民監督員工作文書格式——試行樣本》印制了《人民監督員回避事項告知書》、《人民監督員表決意見書》等14種法律文書。

3.提請人民監督員監督案件的基本情況。從2003年9月至2010年3月,該院共提請人民監督員實施監督職務犯罪嫌疑人21件23人。人民監督員按照規定的程序實施監督,經過投票全部同意檢察機關提出的建議處理意見。(1)從涉嫌犯罪性質看:受賄9人,貪污7人,瀆職犯罪5人。(2)從監督事由看:擬作不起訴19人,其中:酌定不起訴17人,存疑不起訴2人;不服逮捕決定4人。(3)從處理依據看:以事實不清、證據不足不起訴14人;以數額較小、積極退贓、有悔罪表現等為由不起訴3人;以情節輕微、責任不大、認罪態度好為由不起訴2人;維持原逮捕決定4人。

二、實施人民監督員制度注意把握的幾個關系

1.正確處理接受外部監督與依法獨立行使檢察權的關系。人民監督員制度是檢察機關在現行的法律框架內,為完善直接偵查案件的外部監督機制而進行的一項探索,是檢察機關依法獨立行使檢察權的有力保障,二者的工作目標應該是一致的,即:維護公平正義。因此,我院堅持自覺、誠懇、主動地實施人民監督員制度,充分尊重人民監督員及其監督意見;在此基礎上,又堅持嚴格依法辦事,不突破現行法律的規定。

2.正確處理接受外部監督與遵守辦案時限的關系。人民監督制度對具體案件實施監督,必然需要在法定辦案時限內抽出時間。這就要求檢察機關加大辦案力度,提高辦案效率,保障人民監督員在法定時限內有充分的時間行使監督權。我院結合社會主義法治理念教育活動,從思想理念入手,從行為顯現規范。在辦案允許的情況下,將邀請人民監督員到訊問現場提前“介入”了解和熟悉案情,并注意對一些案件提前交換意見,提高監督效率和質量,確保遵守辦案時限。

3.正確處理接受外部監督與加強內部制約的關系。人民監督員制度加強的是檢察機關的外部監督,但不能因此放松內部制約,二者是兩個不同層面的監督。只有兩種監督制約的方式共同有效運行,相輔相成,相互彌補和完善,才能達到預期的目標。

三、實施人民監督員制度取得的效果

1.保障了職務犯罪偵查權的正確行使。檢察機關作為法律監督機關,要樹立監督權威,增強監督效力,就必須堅持正人先正己,自覺接受外部監督,做到公正執法。前些年,自偵案件質量不高一直是困擾檢察機關的一個問題,其重要原因就是缺乏有效的外部監督機制。人民監督員制度是在檢察機關辦理職務犯罪過程中設置的一種既有具體監督內容,又具有剛性監督程序的外部監督機制,通過人民監督員對檢察機關執法辦案進行監督,既有利于增強人民群眾對查辦職務犯罪案件的支持力度,排除干擾,營造良好的執法環境,又有利于及時糾正和防止檢察機關和檢察干警在執法辦案中出現偏差,促進嚴格公正執法。試行人民監督員制度近7年,也是我院查辦職務犯罪成績最突出的幾年。我們始終堅持堅持數量和質量并重,要有質量的數量,有規模的質量。在查辦職務犯罪工作中,既要看立案數量,更要看大要案比例、起訴率和有罪判決率,要使每一起案件都做到結果上正確,實體上正義,程序上合法,社會反映良好,辦成經得起證據檢驗、經得起歷史檢驗的鐵案。2008年,共立案偵查職務犯罪案件10件10人,有罪判決率實現100%;2009年,共立案偵查職務犯罪案件6件12人,有罪判決率實現100%。

2.促進了執法觀念和執法作風的轉變。人民監督員制度,改變了以往檢察機關較為封閉的辦案方式,增強了人民監督員的知情權,加大了執法辦案的透明度。幾年來,我院把此項工作作為提高辦案質量的一個重要契機,結合社會主義法治理念教育,通過“大學習、大討論”、學習實踐科學發展觀活動,大力加強隊伍建設,干警的整體素質普遍提高,文明意識、公正意識,明顯增強,執法觀念、執法作風進一步轉變,更加注重辦案質量和效果,案件質量明顯提高。

3.促進社會主義人權的有效保障。對“三類案件”、“五種情形”的監督,使人民群眾能夠作為社會力量進入有明確職責范圍和嚴格程序保障的檢察辦案環節,開展社會監督,一方面增強了檢察工作透明度,提高了辦案質量;另一方面,更為重要的是直接保障了案件當事人的合法權益,維護了社會主義穩定團結的局面,有利于和諧社會的建設。2006年5月,中共中央11號文件《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》,也對這一制度所體現的訴訟民主性質和試行工作所取得的成效給予了充分肯定。最近,人民監督員丁啟明撰寫的《人民監督員制度法制化問題研究》研討文章被省院確定為年度重點課題。

四、對完善人民監督員制度的幾點建議

1.人民監督員對“五種情形”的監督渠道不暢問題。與“三類案件”相比,“五種情形”的監督難度加大,其中最主要的問題在于啟動方式的主動性帶來的人民監督員監督案件的渠道不暢通。人民監督員獲取“五種情形”的信息渠道,一是聽到案件當事人或者群眾的反映;二是主動發現。前一種渠道了解到的信息往往過于簡單、籠統,難以形成有針對性的監督意見并啟動監督程序;后一種情形只有通過應邀參加檢察機關查辦職務犯罪案件或者其他執法活動時發現監督線索,途徑也是極其有限的。

2.對人民監督員工作職責的宣傳問題。人民監督員試行工作開展以來,雖然我們一直堅持對該項工作的宣傳,但由于宣傳的角度、范圍、方式等影響了社會對其的系統認識。從目前情況看,大多數群眾還不了解人民監督員工作,多數社會群體雖然聽說過人民監督員工作,但對監督范圍、監督主體、監督程序等不了解,一定程度上影響了人民監督員工作監督程序的啟動和開展。

3.人民監督員工作經費保障規定有待進一步完善細化。人民監督員工作經費保證的問題,高檢院規定檢察機關應當為人民監督員履行職責提供必要的工作條件,并將所需經費納入財政預算,由同級財政核撥。但是,這樣的規定過于籠統,隨著人民監督員工作的不斷擴展,經費問題必將制約該項工作的開展。為保障人民監督員工作有序開展,我院給每名人民監督員600元作為年度工作補助。□ (編輯/劉佳)