衡陽市新農村城鎮化土地利用戰略初探

羅 珊，關 欣

（湖南農業大學資源環境學院，湖南 長沙 410128）

農村城鎮化是中共十七大報告所涉及的重要內容，實施農村城鎮化戰略是推動我國農村發展的有效途徑之一，是經濟發展的必然選擇，也是我國全面實現現代化和構建和諧社會的必由之路。進行城鎮建設，必然要占用一定數量的土地，如何協調城鎮建設用地與農用地之間的矛盾，是城鎮化發展過程中需要著力思考的問題。尤其是在新農村建設背景和要求下，新農村城鎮化的土地利用戰略的探索具有重要的意義。因此筆者認為有必要對這些問題進行深入分析，找出這些問題相關的原因，為促進城鎮化的可持續發展提供有效的對策和建議。

1 衡陽市農村城鎮化研究與土地利用現狀

城鎮化水平是衡量一個國家和地區經濟發達程度、社會發展水平和人民生活水平高低的一個重要指標[1]。當前普遍認為，我國城鎮化進程正處在快速發展階段，并且這種快速發展趨勢還將保持較長一段時間。改革開放以來，盡管湖南的社會經濟發展有了長足的進步，城鎮化水平得到了明顯提高，但與全國經濟較發達省份相比，湖南城鎮化起點低，城鎮建設相對滯后，規模小、浪費普遍，與湖南經濟發展的客觀要求相比還存在較大的差距。

本文以濱臨湘、沅兩大水系的衡陽市的新農村建設地區為例，從新農村建設的目的和城鎮化發展的意義出發，重點研究新農村城鎮化對土地利用的需求和引發的諸多問題，以及如何采取有效的對策和制定積極的土地利用發展戰略。

衡陽市位于湘中東南部，湘江中下游，土地總面積153.03萬hm2，占全省面積的7.22%。下轄25個街道辦事處、73個鄉及112個鎮，總人口718.95萬人，占全省總人口的10.73%[2]。2008年，全市實現生產總值1 000.09億元，增長12%。其中第一產業增加值235.75億元，增長5.3%；第二產業增加值412.36億元，增長14.5%；第三產業增加值351.98億元，增長12.6%。人均GDP為13 670元，增長11.6%[3]。

1.1 衡陽市農村城鎮化水平預測

2000年衡陽市總人口702.95萬人，城鎮化水平為20.60%；2006年城鎮化水平為37%，提高了16.38 個百分點[4]。

聯合國相關部門建立的數學模型比較符合一般城鎮化規律：即初期階段城鎮化水平低，發展緩慢，然后加速進入高度城鎮化階段，這時城鎮人口比重增加速度趨于緩慢甚至停止。數學模型為：

式中：PU（1）為第一次人口資料城鎮化水平（2000年），PU（2）為第二次人口資料城鎮化水平（2005年），PU（t）為預測期城鎮化水平，URGD 為城鄉人口增長差，n為兩次普查間隔年數，t為預測期距離第一次城鎮化水平的年數[5]。

綜合計算得出衡陽市2010年城鎮化率達到42%，2020年城鎮化率達到53%。隨著城鎮化水平的提高，有限的土地與發展的經濟兩者凸顯出來的矛盾日益加劇，同時也引發出不少的問題，如何采取有效的對策和制定積極的土地利用發展戰略來應對這些問題是非常值得探討的。

1.2 各類新增建設用地總量及結構分析

根據土地利用變更數據，至2004年全市建設用地總面積為13.04萬hm2。在8 a期間新增城鎮（含果園）用地5 229.5 hm2，占新增建設用地的42.44%；新增農村居民點建設面積2 072.4 hm2，占新增建設用地的16.82%；新增獨立工礦用地467.11 hm2，占新增建設用地的3.79%。新增建設用地增長的主要原因是人口的增長，大型能源、交通、水利等基礎設施項目紛紛落戶衡陽。如武廣鐵路、京珠高速、大源渡水電樞紐等，這些都拉動了全市經濟快速發展，同時也讓建設用地增加較快[6]。

1.3 各類新增建設用地占用耕地情況

2006～2009 年衡陽市增加建設用地概況如表1所示。

表1 衡陽市新增建設用地占用耕地統計 （hm2）

通過以上分析，全市的建設用地主要存在以下問題：（1）建設用地增長速度快，不能滿足需求；（2）新增建設用地占用耕地面積較大；（3）城鎮建設用地與農村居民點用地同向增加。

針對這些問題筆者建議：（1）從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度；（2）加強建設用地項目預審管理，合理控制建設用地規模；（3）加強村鎮建設用地的管理，確保城鎮建設用地增加與農村居民點減少相掛鉤，嚴格控制建設用地總量增加。

1.4 存量建設用地及低效率用地現狀分析

據2005年相關的建設用地清查，全市共有城鎮存量建設用地面積119.19 hm2，其中閑置用地面積為87.81 hm2，占73.67%；空閑的建設用地面積2.99 hm2，占2.51%；批而未用的土地面積28.39 hm2，占23.82%[7]。全市低效率建設用地總量955.77 hm2，占建設用地總量的0.07%，主要表現在低效率農村居民點為463.63 hm2、低效獨立工礦139.9 hm2及其他低效城鎮用地124.29 hm2[8]。各地級縣分布如圖1。

圖1 衡陽市低效率農村居民點用地分布圖

全市的低效用地主要存在以下問題：衡陽市建設用地水平雖然顯著提升，但是土地集約利用水平仍有待提高，閑置土地的大部分面積小，分布不連續，無法滿足大宗用地的需求，可挖掘的存量建設用地潛力不大，未來發展所需求的建設用地主要是依靠新增來供給[9]。

針對這些問題，提出幾點建議：（1）進一步加大閑置用地處理力度，盤活存量土地；（2）加大低效用地改造力度，促進土地集約利用，控制規模增加投入；（3）規模經營農村土地，嚴管工業用地項目。

1.5 耕地和基本農田變化分析

2004年衡陽市共有耕地364 545.16 hm2，占全市土地總面積的23.82%。據統計，全市的基本農田面積為324 700.00 hm2。其中，耕地面積為318 227.55 hm2，占 98.01%；園地面積 180.30 hm2，林地面積為6 190.88 hm2。1997～2004年，衡陽市因京珠高速、衡棗衡昆高速和武廣鐵路等重點建設項目占用基本農田420.62 hm2，同時補充基本農田420.62 hm2[10]。具體情況如表2。

表2 衡陽市耕地核查結果 （hm2）

隨著城鎮化進程的推進，城市及農村規模不斷外延，占用了大量的農田。但是隨著對環境的重視，衡陽市對基本農田和坡耕地等實行了特殊的保護和嚴格的管理，保證了基本農田和耕地的面積不減少[11]。同時也凸顯出一些問題，如：人地矛盾突出，耕地面積不斷減少；耕地質量呈現下降趨勢，補充的基本農田質量難保障；開發整理任務重難度大，少數領導認識不到位；市場規律作用下基本農田構成變化明顯，已占用基本農田復耕困難。

針對這些問題提出幾點建議：（1）加快中低產田改造，提高農業生產效率，提高農產品價格；（2）加大開發整理復墾力度，補充增加耕地數量；（3）加強基本農田保護，保證基本農田數量不減少、質量不下降；（4）對征收占用農民耕地的應按照國家標準給予一定的補貼。

根據對衡陽市的城鎮化水平和土地利用情況分析不難看出（圖2），衡陽市的城市化水平相對較高，建設用地增長速度較快而且利用程度和水平也顯著提升，但是衡陽市的新增建設用地占用耕地的面積仍然較大，農村非農建設占用的面積也逐年增加，居民點都不夠集中，土地浪費現象仍然突出。衡陽市耕地質量等級為二級，機耕面積比例較大，約在60%～71%之間，地勢較為平坦，適宜對土地進行開發利用。

圖2 衡陽市新增建設用地占耕地面積（hm2）

2 新農村城鎮化的土地利用實施戰略

農村城鎮化是經濟現代化進程的大勢所趨，不僅有利于解決好“三農問題”，而且有利于促進農村經濟的健康、持續、穩定的發展[12]。中國城鎮化的拉動力量主要來自地方政府和市場兩個方面。地方之間經濟發展的競爭以及我國干部任用制度等因素促使各地城市政府對城市建設大舉投入，而建筑行業的巨大利益又拉動了城市房地產的高速擴張。同時，城鄉居民之間的巨大收入差異和社會福利差異也在吸引農村居民到城市定居或務工。但這種自發進程在帶來客觀成績的同時也暴露了一些問題。面對這些問題，中央高層對我國城鎮化做出通盤考慮，以推動城鎮化持續健康發展[13]。在這個背景下，不久前中共中央政治局把城鎮化問題作為月度學習的主題，胡錦濤總書記又就這個題目發表重要講話，對于未來我國城鎮化發展無疑是一個積極信號[14]。

要做到農村城鎮化合理、健康、可持續的發展，必須堅持以可持續發展為原則，即不僅使發展達到對當代人和未來人需求的滿足，達到現代與未來人類利益的統一，還要注重經濟、社會與資源、環境發展的協調性。

針對土地利用問題，我們應該從多方入手，用多種措施來共同解決好城鎮經濟發展和土地利用方面的問題。

2.1 建立科學長遠的用地規劃體系

協調土地利用總體規劃與城鎮規劃的關系，強調小城鎮規劃執行的嚴肅性。農村工業化、城鎮化進程中尤其需要科學性、前瞻性、系統性、政策性的土地利用規劃，以保證區域土地資源最優化配置，合理布局小城鎮各功能分區，注意采用土地開發合理模式[15]，因地制宜開展規劃工作，加強執行規劃的嚴肅性。由于土地利用總體規劃的出發點是“一要吃飯，二要建設”，保護耕地保證糧食生產，因此，在充分考慮城市建設自身發展要求的同時，必須處理好“吃飯”與“建設”的關系。只有先解決好“吃飯”問題，才有可能考慮到建設。然而建設也絕非消極和被動的，因為建設搞好了，“飯”會吃得更香。

2.2 健全土地市場，強化土地管理工作，嚴格土地執法

將土地加以科學分等定級與估價，使城鎮土地和農用土地有價可循，實行有償使用。根據宏觀經濟形勢，改劃撥土地使用權為出讓土地使用權，引入土地租賃制，促使土地使用者從成本效益出發對用地精打細算，逐步建立起節約、合理用地的自身約束機制，進而全面促進城鎮土地的高效節約利用和耕地可持續利用。同時嚴格土地審批制度，限額供給，嚴格控制建設用地外延，切實保護好耕地，嚴格控制在基本農田保護區內建廠、建校、搞開發區建設。要運用經濟手段對建設用地擴張進行約束，不僅要嚴格征收建設用地稅費，更要對超過用地標準占用耕地的面積加重征收，對土地違法案件一經發現就嚴格查處。

2.3 樹立資源觀念，優化土地利用結構

集約用地，大力進行市地整理、村莊整理、農地整理，走“內涵挖潛”城鎮化建設道路。充分發揮用地功能，改變鄉鎮企業過度分散的局面。同時要提高建設用地利用強度，改變現有的低層別墅式和院落式居民點建設格局，提倡建造多層式或高層式民用公寓和住宅小區，提高建設容積率。通過市地整理，充分發揮城鎮土地的區位功能及整體性優勢，一是改善行業布局不合理現象，使土地實現最有效利用；二是規劃土地權屬區域，從而根本性改變城鎮土地低效利用的現狀。農村村莊與城鎮區同步擴張是中國農村工業化、城鎮化過程中的普遍現象，它有悖于城鎮化發展的一般規律，因此，必須重視農村村莊用地控制和壓縮。農地整理，要形成規模農田區域，以利于農業現代化生產，促進農田高效綜合利用，避免農田拋荒現象，有效增加耕地面積，最終走上“內涵挖潛”的道路。

3 結束語

綜上所述，新時期的農村城鎮化戰略是推動我國農村發展的有效途徑之一，是經濟發展的必然選擇，也是我國全面實現現代化和構建和諧社會的必由之路。在當今社會，合理、健康、持續、穩定、發展地處理好城鎮建設與農用地之間的關系以及其引發的諸多問題顯得尤為重要。本文就是以衡陽市為例來探討整個湖南新農村城鎮化土地利用發展戰略，提出相關的問題以及整改措施，為促進城鎮化的可持續發展提供有效的對策和建議，為以后湖南省其他地區的城鎮化建設鋪平道路，避免走彎路。筆者深信，隨著我國農村城鎮化進程的不斷深化，各種與城鎮化建設相關的問題必將得到完善和解決，土地的集約利用也必將成為一種主流趨勢。

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