政府間橫向稅收競爭的博弈及效應分析

潘明星

（山東財政學院 財稅與公共管理學院，山東 濟南 250014）

一、引言

稅收競爭是指政府間為增強本級政府（及其所屬部門）的經濟實力，提高轄區（或部門）福利，采用稅收手段進行的各種爭奪經濟資源及稅收資源的活動。[1]按競爭主體的層次不同，稅收競爭分為縱向稅收競爭和橫向稅收競爭。橫向稅收競爭是發生在同級別政府間的稅收競爭，既包括不同主權國家間的國際稅收競爭，也包括同一主權國家內同一級別的地方政府之間的稅收競爭。本文橫向稅收競爭的研究對象為后者，即我國地方政府之間的稅收競爭。

自20世紀后半期以來，國際稅收競爭愈演愈烈。國內稅收競爭在絕大多數市場經濟國家或多或少地存在著。在我國，改革開放以前實行的是高度集中的計劃經濟體制，國家掌握了幾乎所有的資源，形成了國家壟斷。與此種體制相對應的便是“統收統支”的財政體制，地方政府既沒有動力也沒有能力發展經濟，只不過是作為上級政府的一個執行機構而存在著。因此，在計劃經濟體制下，我國基本上不存在稅收競爭。但是，隨著與市場化改革相適應的財政分權改革的推進，擁有一定財政自主權的地方政府逐漸成為一個具有獨立經濟利益目標和資源配置權限的組織。[2]稅收競爭作為地方政府利用中央賦予的資源配置權限來追求其自身經濟利益的重要手段，便構成了政府間競爭的重要內容。

然而，與美國等西方發達國家不同的是，我國地方政府的稅收自主權非常有限。在美國等西方發達國家，各州有權利自行制定稅法征稅，其地方政府間的稅收競爭雖然激烈但具有合法性。而在我國稅權高度統一、地方政府幾乎沒有稅法制定權、合法稅收競爭有限的情況下，地方政府的制度外稅收競爭就不可避免。制度外稅收競爭其本身不合法、不規范，其結果將會扭曲稅制，造成稅收收入流失，弱化稅收的調控效果，對經濟發展也將產生不利影響。因此，我國政府間橫向稅收競爭的實質是，地方政府之間為了各自利益最大化而采用稅收手段進行制度內和制度外角逐行為及其博弈的過程。

二、政府間橫向稅收競爭發生的制度基礎

任何組織都有其相對獨立的利益，地方政府作為一級組織，為了維護其自身利益，也必然存在競爭。但是，在我國中央高度集權的計劃經濟時期，地方政府擁有的資源是在中央政府的統一配置下取得的，政府間的競爭主要表現為地方政府與中央政府之間的討價還價，政府競爭并不具有制度基礎。政府競爭的制度基礎，是隨著我國的市場化改革、財政分權的實施而逐步具備的。

（一）市場化改革：稅收競爭的制度基礎

在傳統的計劃經濟體制下，我國行政性計劃對資源配置發揮主導作用，絕大部分資源是通過中央政府垂直分配的，不能實現資源的自由流動。而以資源自由流動為條件的稅收競爭也難以形成，地方政府間競爭的主要形式是地方圍繞中央爭取資金、項目、優惠政策等。

稅收競爭的制度基礎是隨著市場化改革的推進逐步建立的。市場化改革使我國國內市場的開放性和區域間的經濟聯系不斷加強，國際資源大量流入，市場體系日益完善，各類資源和要素的流動與重組獲得了長足發展，由此引發的各地方政府針對經濟資源的稅收競爭也越發激烈。同時，市場機制的完善使得“用腳投票”機制在我國成為可能，納稅人無論是在投資還是在選擇居住地時，都會考慮該地方的公共產品和公共服務狀況。這就迫使地方政府采取各種手段吸引外地的資金、人才、技術等資源，并防止其外流。這也必然加劇包括稅收競爭在內的地方政府間的競爭。

（二）財政分權：政府間稅收競爭的制度動因

事實上，政府間競爭的形成必須同時具備兩種因素：追求經濟利益的動力以及獲取經濟利益的能力。計劃經濟轉向市場經濟體制，使地方政府具有了追求經濟利益的動力和獲取其利益的稅收手段，這就是稅收競爭產生的制度動因。

從20世紀80年代開始，我國為建立與市場化改革相適應的財政分權制度先后進行了多種探索。現行分稅制是與市場經濟相適應的財稅體制，既突出了中央財政的利益，也考慮到地方財政的實際情況，調動了中央和地方兩個積極性。隨著分稅制改革的推進，地方政府不僅具有獨立的經濟利益目標和資源配置權限，而且擁有相當的稅收權利。由于稅權包括稅收立法權和稅收管理權，因此，我國稅收立法權雖然集中于中央，但地方稅的管理權卻歸地方擁有，這就構成了地方政府進行稅收競爭的基礎能力。

（三）政績考核：地方政府競爭強化的制度激勵

如上所述，包括稅收競爭在內的地方政府間競爭的發生是以財政分權改革為動因的。但地方政府間的稅收競爭日益激烈，甚至不亞于財政聯邦主義國家。這與我國長期以來主要以GDP增長率、稅收增長率等經濟指標作為評價和獎懲地方政府及其官員的依據有關。

側重以經濟績效作為考核下級政府政績的依據，主要是因為我國長期以來堅持以經濟建設為中心的方針。而且，以GDP增長率、稅收增長率為指標的經濟績效考核標準比較容易操作，不像行政績效難以測量。地方政府及其官員為了取得政績而在政治上得到提升，必然致力于地方經濟發展，千方百計地采取包括稅收競爭等手段來吸引流動性資源要素的流入。應該看到，隨著科學發展觀的深入貫徹，地方政府績效考核將更為科學。

三、政府間橫向稅收競爭的博弈分析

如前所述，橫向稅收競爭是政府間的一種博弈，是一國范圍內不同轄區政府之間為了各自利益最大化而采用稅收手段進行的角逐行為及其博弈過程。下面從博弈角度對橫向稅收競爭作簡要分析。[3]

本文的模型是建立在以下三個基本假設的基礎上：（1）資源是稀缺的。只有資源是稀缺的，才有可能產生競爭。對于地方政府來說，由于資源的稀缺性，才會產生地方政府間為爭奪資源的稅收競爭行為。（2）地方政府是有限理性政府。“有限理性是指那種把決策在認識方面的局限性考慮在內的合理選擇。”[4]這就意味著政府獲得的信息是不完全的，在進行稅收競爭時作出的決策不一定是最優的，往往具有局限性。（3）地方政府追求自身利益最大化。根據公共選擇理論，地方政府雖然是公眾利益的代表者，但是也會追求自身利益最大化，如政績、機構膨脹等。本文假定政府利益最大化是通過稅收收入最大化來體現的，且略去政府對本地企業的征稅，只討論本地政府對非本地企業來本轄區進行經營活動時的征稅行為。

博弈必須包括三個最基本的要素：局中人、策略和支付。博弈的局中人，即博弈的參與者。在地方政府間橫向稅收競爭的博弈中，博弈的參與者是各個政府，他們是稅收競爭策略的制定者。策略是指每個局中人在博弈中可以選擇采用的行動方案，每個局中人都有多種策略可供選擇。博弈論的一個關鍵目標就是決定每個參與者的最優策略。對進行稅收競爭的各個政府來說，其策略是制定有差別的稅收政策來吸引資本流入本地區。其中，最主要的策略是制定包括制度內、制度外以及各種變相的稅收優惠政策。支付是指每個局中人從各種策略組合中獲得的收益。從政府間橫向稅收競爭來看，收益主要是其他地區資源流入本轄區，帶動本地區經濟發展，增加本地區稅收收入。當然，收益也可能為負。如果各政府之間的稅收競爭過度，不僅導致本地區稅收收入減少，而且可能抑制本地經濟發展。

根據博弈論的分類，可以認為政府間的橫向稅收競爭是一種零和博弈。[5]也就是說，在政府間的稅收競爭中，一個政府所得到的利益正是另一個政府所失去的，二者所得之和為零。而且，地方政府間的稅收競爭也是一種非合作博弈。因為各政府之間為了爭奪稅收收入，促進本地經濟發展，很難相互協商，也不可能簽訂具有約束力的協議。同時，本文假設：（1）只有兩個政府A和B參與稅收競爭博弈，他們都是理性的“經濟人”，追求自身利益最大化。（2）兩個政府進行稅收競爭的手段均為實施稅收優惠政策。（3）假定資本是完全流動的，該假定可以保證稅收優惠政策吸引資本的有效性。（4）兩個地區的經濟發展和投資環境有所不同，A地的經濟發展狀況與投資環境要優于B地。

下面用簡單的博弈模型來分析地方政府間稅收競爭的收益情形（如圖1所示）。在該博弈模型中，兩個政府可以選擇實施稅收優惠政策或不實施稅收優惠政策。如果A、B兩個政府都實施稅收優惠政策，則兩個政府的收益分別為1000、800；如果A、B兩個政府都不實施稅收優惠政策，則兩個政府的收益分別為800、600；而如果一方政府實施稅收優惠政策，另一方不實施，則不實施稅收優惠政策的地區收益就會下降，大部分收益會流向實施稅收優惠政策的一方。從圖1中可以看出，如果政府B選擇實施稅收優惠政策，則政府A實施優惠政策得到的收益為1000，不實施優惠政策僅為200；而如果政府B不實施優惠政策，則政府A實施優惠政策的收益是2000，不實施只有800。顯然，不管政府B作出什么樣的決策，實施優惠政策都是政府A的最好選擇，是占優策略。同樣，對于政府B來說，實施優惠政策也是占優策略。因為不管A選擇什么樣的策略，實施優惠政策是政府B能得到的最好結果。所以，（實施稅收優惠、實施稅收優惠）是該博弈的占優策略均衡。而且，在雙方都實施稅收優惠時，其收益都有所提高，這說明雙方的稅收優惠是適度的。適當的稅收優惠在吸引資本流入、增加本地稅收收入的同時，所引致的成本能夠由收益的增加而得到完全彌補。

盡管合作對雙方都有利，但這種合作是不穩定的。從圖1中可以看到，違約一方的潛在收益為2000。因此，合作雙方都將試圖打破這種均衡，采取更新的、更加隱蔽的稅收優惠政策，以獲取更多的收益。這樣，在雙方不斷博弈的過程中，稅收優惠程度將不斷提高，競爭的透明度也會降低，逐漸從適度的稅收競爭演變為一種過度的稅收競爭。在這種情況下，兩個政府都會陷入“囚徒困境”。

圖1 正常稅收競爭

過度競爭帶來的邊際收益小于邊際成本，降低了資源配置效率，導致本地區收益和整體收益的雙下降。這一結論在圖2中得到印證：在兩個政府都采取過度稅收優惠時，政府A的收益為600，B為400，明顯低于圖1中（1000，800），總體收益1000也遠低于1800的水平。而且，無論B采取何種策略，對于A來說，實行過度稅收優惠政策是占優策略；同樣，無論A采取何種策略，對于B來說，提高稅收優惠都是最好的結果。因此，在這一階段的博弈中，（過度稅收優惠，過度稅收優惠）是兩個政府的占優策略均衡。但是，這最終會使兩個政府陷入惡性競爭的怪圈，不僅不會帶來稅收收入的增長，反而會破壞稅基，降低政府提供公共產品的能力。這就需要對這種惡性稅收競爭行為進行規范。

圖2 過度稅收競爭

假設有一外部力量介入，對實施過度稅收優惠政策的政府實施制裁，使其獲得的收益低于正常稅收優惠的收益水平，就會出現圖3的情況。在圖3中，政府A、B的占優策略均衡解為（正常稅收優惠，正常稅收優惠）。因此，對政府間稅收競爭采取一定的規范措施，能夠控制惡性競爭的繼續演化，使政府間稅收競爭朝著雙贏的合作方向發展。

圖3 規范后的稅收競爭

四、政府間橫向稅收競爭的經濟效應分析

政府間橫向稅收競爭必然會產生一定的效應。無論是積極效應還是消極效應，歸結為一點，那就是經濟增長效應。政府間的橫向稅收競爭在降低納稅人負擔的同時，也推動了改革創新，進而在體制創新方面推動我國經濟的發展。而從稅收競爭的消極效應來看，如侵蝕稅基、扭曲稅制、非效率配置資源、弱化稅收調控等，都將影響經濟效率，不利于經濟發展。下面采用實證方法分析稅收競爭的經濟效應，說明全國各地區因橫向稅收競爭而對經濟發展產生的影響。

（一）模型構建及實證分析

我們構造如下模型：

其中，GDPi代表各個省份的GDP，以衡量經濟增長；Ti代表各個省份的本期稅負，代表各個省份上期稅負，以衡量稅收競爭程度；①Ci、α、β分別為截距向量及參數向量。

我們對東、中、西部地區的省際間稅收競爭的增長效應作了一個綜合分析，分析結果如表1、表2和表3所示。

（二）結論

表1 1998-2006年東部稅收競爭的經濟增長效應分析結果

1.從表1中可以看出，在東部地區的稅收競爭中，本期稅負與經濟增長呈正相關關系。也就是說，政府間稅收競爭程度的減弱會帶動經濟的增長，也會增加本地的稅收收入。而地方財力充足，就可以更好地進行公共產品及服務的投資建設，吸引周邊地區的流動性資本和勞動力，加快本地區經濟增長。這也意味著，對于東部地區而言，稅負高低并不是吸引外地投資的唯一因素。由于各種歷史原因以及我國長期以來對東部地區的支持政策，因此，東部地區積聚了各種豐富的資源，形成一種集群效應。這對企業來說，同樣具有較大的吸引力。

2.從表2中可以發現，中部地區無論是本期稅負還是上期稅負，都與經濟增長呈反向變動的關系。這就意味著，稅收競爭的加劇、稅負的降低，能夠促進中部地區經濟增長。這在某種意義上也說明，在中部地區保持一定程度上的稅收競爭的必要性，國家對中部地區實施傾斜的稅收優惠政策仍是一種有效的手段。

表2 1998-2006年中部稅收競爭的經濟增長效應分析結果

表3 1998-2006年西部稅收競爭的經濟增長效應分析結果

3.根據表3對西部地區稅收競爭帶來的經濟增長效應的分析，可以看到，本期稅負與本地區經濟增長呈正相關變動關系。即減弱稅收競爭、稅負升高，對西部地區經濟增長有一定的拉動作用。但是，與東部地區相比，這種拉動作用較弱。這主要是因為西部地區在基礎設施及公共服務等各方面都明顯落后于東部地區。如果通過加劇稅收競爭來降低稅負，以吸引資源的流入，則反而會減少本地稅收收入，最終會由于財力不足，導致中西部地區無力改善其本身已經落后的各項公共設施及公共服務。

五、規范我國政府間稅收競爭的政策建議

（一）賦予地方適當的稅收權限

我國高度集中的稅權雖然有利于中央的宏觀調控，但不利于調動地方政府的積極性，這也是引發政府間稅收競爭的制度原因。適當賦予地方政府稅收權限，有利于規范政府間混亂無序的稅收競爭。[6]具體建議是：中央稅、共享稅和主要地方稅的立法權、解釋權等仍集中于中央；對于一般地方稅種，可考慮中央只負責制定其基本稅法，將其稅目稅率調整、稅收減免等權限授予地方；對于一些地域性的、較為零散的稅源，則通過地方立法征稅。同時，進一步推進稅費改革和預算改革，清理整頓一切不合理、不合法的收費，將具有稅收性質的收費改為相應的稅收，并將政府收入全部納入預算，實現政府收入的規范化。

（二）完善轉移支付制度

隨著經濟的發展，目前我國地方政府間競爭已不再過多依賴于以降低稅負為核心的稅收競爭，而公共支出及其投資環境的改善日益成為政府間競爭的重要手段。在這新一輪的政府競爭中，由于中西部地區財力較弱，這就需要中央政府通過轉移支付制度來均衡地區間財力，增強欠發達地區提供公共產品的能力，從而有利于規范地方政府間的稅收競爭。

為了改善轉移支付的區域均衡效應，必須重新評估我國現行轉移支付體系，建立以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的轉移支付體系。一般性轉移支付較充分地考慮了各地財力狀況和提供基本公共服務的客觀需要，它的分配更為規范、透明、穩定，既有利于監督，也有利于下級政府根據實際統籌安排使用。而列入專項轉移支付的項目應是具有外溢性、突發性、特殊性、非固定性等特征的項目。專項轉移支付的規模不宜過大，其項目的設立必須經過科學論證和必要的審批程序。另外，還可以通過調整共享收入分成比例，如調整增值稅、消費稅增量返還辦法等，以均衡地區間財力。

（三）改革政績考核制度

長期以來，在“以經濟建設為中心”的背景下，GDP增長率成為地方政府官員最為關注的問題。這也是成為推動地方政府間惡性稅收競爭、招商引資的又一個重要因素。從科學發展觀的要求看，必須以人為本，實現全面協調可持續發展。因此，改革地方政府及其官員的政績考核制度，不僅是科學發展觀的要求，而且是規范地方政府間稅收競爭的有效途徑。改革地方政府政績考核制度，首先應摒棄過分偏重對GDP增長的考核，而應該形成一個以考核公共服務、行政效率、環境、社會管理、廉潔狀況等多項指標相結合的政績考核體系。其次，應建立科學的考核方法。政府績效考核既要自上而下，又要自下而上，要吸收社會各界廣泛參與，建立考核主體多元化的評價體系。

注 釋：

①本文選取各個省市的GDP作為衡量經濟增長的指標，而以各地區的稅負作為衡量政府間稅收競爭的指標。這主要是考慮到，目前我國稅收立法權是高度統一的，地方政府一般無權決定稅種開征和稅率設定。所以，各省市法定稅率上的差別主要表現在中央政府所批準的稅收優惠政策方面，而不同省區由于爭取到的稅收優惠幅度和范圍不同，其宏觀稅負水平會有較大差異。同時，各地為了爭奪稅收收入，還采取各種制度外的措施進行稅收競爭，這也會影響各省市的稅負水平，當然還有其他影響省市稅負水平的因素。但是，稅收競爭對稅負的影響則更為顯著。因此，本文用上期稅負、本期稅負代表稅收競爭，作為衡量稅收競爭程度的指標。

[1]周克清，郭 麗.論我國政府間稅收競爭的理論基礎及現實條件[J].涉外稅務，2003，(8).

[2]于長革.中國式財政分權激勵下的經濟社會非均衡發展[J].當代財經，2009，(6).

[3]葛夕良.國內稅收競爭研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2005.

[4]盧現祥，朱巧玲.新制度經濟學[M].北京：北京大學出版社，2007.

[5]耿 浩.我國地方政府間稅收競爭問題研究[D].江蘇大學碩士學位論文，2006.

[6]王 穎.稅收法定與稅收授權立法[J].江西財經大學學報，2006，(6).