“預算統一”的未來路徑

常力強

從北京市西城區月壇南街向三里河南三巷望進去，財政部的灰色辦公大樓隱現在巷子深處。這里是中國財政每一步改革的發源地。就在這里，建立健全有機銜接的政府預算體系被列為2010年全國財政工作的要點。

這一預算體系在學界被稱為“全口徑預算”。

財政部財政科學研究所副所長蘇明對全口徑預算這一問題有深入的研究。4月底，蘇明的工作日程全部排滿，記者兩次約訪后，采訪被安排在了晚上8時之后電話進行。一個“突破”

2009年7月13日下午，《中國財政政策報告2008／2009》首發式暨實行全口徑預算管理研討會在北京舉行。蘇明出席研討會并就全口徑預算作了大約12分鐘的發言。

對全口徑預算，學界認為“全”字有否定的含義，就是過去不全，現在要完善健全起來。也就是該納入預算的政府性收支要全部納入預算，而且納入預算的資金要嚴格的按照預算管理制度去執行、落實。

具體來看，全口徑預算不僅包括現在公共財政預算，還要包括國有資本經營預算等政策性的預算，同時還包括社會保障預算。

實行全口徑預算管理—方面可以準確地反映企業和社會的負擔水平，另—方面也可以有效避免未納入預算的政府性收支的隨意性。從另一種意義上來說，全口徑預算也就是要讓小金庫資金，亂收費資金無處藏身。

“中國預算管理改革發展到現在成就很大，但是問題還比較多，我們有預算外、制度外，我們還有基金，還有社保預算，社保預算沒有完全建立起來，還有社保的收支，還有國有企業，資本預算，我們現在金融領域的資本預算沒有建立，國有資本基本預算也剛剛建立。”這是蘇明當時在研討會上的發言。

事實上，關于全口徑預算管理的表述在2003年10月中共十六屆三中全會上就已經出現。而早在1995年所頒布的中國現行預算法第20條中有這樣一句話：“各級政府預算按照復式預算編制分為政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算。”

其實，這種探索已經轉化為財政部預算編制的現實“生產力”。

在2010年全國財政工作的要點中，其中一項是建立、健全有機銜接的政府預算體系，“進一步科學劃分公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算收支范圍，并不斷完善相關操作辦法。”

今年中央國有資本經營預算第一年提交全國人大審議，首次試編社會保險基金預算，并報告了全國政府性基金預算。

3月25日，財政部網上公布了2010年中央財政預算。其中包括中央-財政收支預算、政府性基金預算和國有資本經營預算。

“全口徑預算的逐步實施是我國公共財政建設過程中的一次突破。”蘇明說，尤其社會保險預算歷史上是沒有的，今年是第一次試編，這是一個很大的突破。中國的預算編制一直處在改革的進程中，全口徑預算是自2000年推行部門預算以來，預算編制又一次比較大的改革。

“全”字正解

2004年，河北省任丘市的中石油華北石油管理局社會保險管理中心曾違規發放失業保險金，造成兩億元的社會保險基金流失。

蘇明認為，社會保險預算的編制在規范、監督社保基金的使用上應該會發揮很大的作用，對此類現象再次發生應該能起到很大的預防作用，而不是只能等到事后再追究。

全口徑預算的目標是要全面反映政府收支總量、結構和管理運動。那么這個“全面”是否可理解為沒有遺漏，徹底杜絕國有資產或公共資金的流失呢?

今年兩會期間，人大代表在審查預算報告時，全國人大法律委員會副主任委員洪虎和全國人大環境與資源保護委員會委員顧逸東均表示，財政核算應該把債務狀況核算納入進去、如實反映國家總體負債情況和財務風險。

另外，對于今年編制的國有資本經營預算，全國人大財經委副主任委員尹中卿認為仍然有不盡如人意之處。如從預算報告透露的數字可以計算出，2009年中央財政從中央企業國有資本收益中共收取388.74億元。而央企的實際利潤是多少呢?根據有關統計，2009年央企實現利潤9000多億元，稅后利潤也有6000多億元。中央財政從中收取不到400億元的資金，只占央企稅后利潤的6.2％。

全口徑預算并非沒有界限，也有一個度的問題。蘇明說，預算改革是要將該納入預算管理的政府收支全部納入預算，而不是重新回到過去的“統籌統支”。也就是預算要做到既不缺位，也不能越位。比如中央國有資本經營預算收入表應該體現地只是國有企業上繳國家財政的那部分收入，而不是反映企業所有的利潤。

沒有終點

1998年，我國提出要建立社會主義市場經濟要求的公共財政，并在預算改革中通過積極推行部門預算，加強預算外的資金管理，推動稅收管理改革。到現在，已經初步構建起了公共財政框架，正在進一步完善這個體制。

蘇明說：“從2000年開始，中國預算管理有了很大的改進，從編制、政府采購、收支兩條線，有了很大的改革。”

隨著全口徑預算管理的實施，我國財政預算比起我們十年、二十年以前規范嚴格了許多，但這仍然不是改革進程的終點站。

在發表于《中國財政》(2009年第10期)的書評《實行全口徑預算管理，完善公共財政體制》中，蘇明說：“加強預算管理、深化預算改革很重要，在這方面實行全口徑預算管理是一個重要的基礎環節。”那么，隨著全口徑預算的完善，預算管理還有哪些工作要做?今后，一個比較完善的政府預算應該是個什么樣子呢?

蘇明認為，一個完整的預算體系應該包括三個部分：一般公共財政預算、國有資本經營預算和社會保障基金預算。

具體來看，國家總體負債情況應該包括在一般公共財政預算中，而政府性基金預算也應作為一個過渡，最終將其收支項目納入公共財政預算。另外，今年開始試編的社會保險預算應該演變為社會保障預算，將社會優撫、社會救濟等社會保障項目全部包括進來。

不過，預算體系的完善也許就像遠方的地平線，隨著改革的推進也會不斷向前延伸。