馬尼拉血案的啟示

章友德

在馬尼拉發生的挾持香港游客的公共安全事件中,警方在處理這起突發事件中的表現業余和非專業受到各方的嚴重質疑。對警方處理這起公共安全危機的全過程分析發現,其履行責任的能力不足才導致了災難性后果的發生。我們可以從這類危機事件的處理中推斷,政府在城市公共安全維護中主體作用的缺失。

2010年8月23日上午9點左右,菲律賓1名被革職的警官門多薩在首都馬尼拉的閱兵廣場挾持了一輛香港觀光巴士。車上共有22名香港游客和3名菲律賓人。晚上8點多鐘,這一起公共安全事件以香港8名游客被害和多人受傷結束。為什么一起普通的綁架案最后演變成非常嚴重的后果,這起轟動世界的公共安全突發事件給我們怎樣的啟示?

政府是維護公共安全最重要的主體

人類已經進入城市時代,城市是人口、資源的集散地,開放的城市日益面臨公共安全危機的挑戰。在一國經濟、社會發展中,城市扮演的角色日益重要,使得對城市公共安全的要求也越來越高。全球化時代的城市安全管理已經成為政府公共管理最重要的內容。特別是對發展中的國家來說,政府更是面臨著快速城市化所帶來的一系列發展問題的挑戰。

進入新世紀以來,2001年美國的“9·11”事件、2003年的SARS事件等連續發生的各種公共安全事件告訴我們,世界已經進入了如德國著名社會學者烏爾里?！へ惪怂Q的“風險社會”時代。貝克認為,風險社會的突出特征有兩個:一是具有不斷擴散的人為不確定性邏輯;二是導致了現有社會結構、制度以及關系向更加復雜、偶然和分裂狀態轉變。現代社會不同于傳統社會,是現代化、現代性本身的結果。風險社會的風險包括經濟的、政治的、生態的和技術的,如核技術的、化學的、生物的風險。這些風險都具有人為的、文明風險的特征。公共安全管理理論認為,公共安全問題是由于自然、政治、經濟、社會、文化等多重因素產生的。

城市人口密集,流動性強,各種公共安全事件也遠多于農村地區。近年來,菲律賓連續發生了一系列綁架案。2009年11月23日,菲律賓更是發生了轟動世界的馬京達瑙省政治綁架和屠殺事件。在這起公共安全事件中,共有57人遇害,其中包括30名記者。綁架案的不斷發生使城市,特別是像馬尼拉這樣的國際都市,更是面臨著城市公共安全的嚴峻挑戰。在應對公共安全危機的挑戰中,政府無疑扮演著最重要的角色。

政府作為公共安全主體作用發揮的標準是,重視對公共安全管理的制度建設和經費投入,包括對維護公共安全最重要部門職能部門的制度保障、嚴格要求和規范管理。在馬尼拉發生的挾持香港游客的公共安全事件中,警方在處理這起突發事件中的表現業余和非專業受到各方的嚴重質疑。對警方處理這起公共安全危機的全過程分析發現,其履行責任的能力不足才導致了災難性后果的發生。我們可以從這類危機事件的處理中推斷,政府在城市公共安全維護中主體作用的缺失。

在“風險社會”時代,政府應該自覺承擔起維護公共安全的主體角色,建立健全的城市公共安全體系,特別是建立和完善統一的公共安全管理預案。這樣,不管什么樣的公共安全危機發生,政府都有應對危機的完備組織體系和應對策略。一旦危機發生,立即啟動預案,才能提高危機處理的效率。在危機識別和控制中,才能取得好的效果。理想的城市公共安全管理,離不開完善的公共安全預防與處理機制的建設。這一機制包括:危機預防機制,危機處理決策機制,資金、設備保證機制,社會動員機制,有效執行機制,責任追究機制等。只有將各種公共安全事件的危機處理機制和日常制度建設有機結合,才能應對各種公共安全危機的挑戰。

保證人質安全是事件處理中最重要的原則

綁架案并不是始于今天,歷史上就曾經發生過許多綁架案。如何處理綁架案,對不同時期的政府都是一個兩難的選擇。是同意綁架者的要求,損害社會公平正義還是犧牲人質,是綁架案中經常遇到的困境。

《后漢書》中就記錄了這樣一起綁架案。東漢末期,首都洛陽發生了一起轟動一時的綁架案。太尉橋玄十歲的小兒子被人綁架,在面臨兒子生命安全與法律權威受挑戰的選擇中,橋玄做出了犧牲兒子生命以維護法律權威的艱難選擇?！凹槿藷o狀,玄豈以一子之命而縱國賊乎?”并請求皇帝制定了一條法令:“付綁匪贖金的,有罪;逮捕綁匪時,不必顧忌人質,萬不得已時,可連人質一起殺!”正是因為這條法令,東漢末期的幾十年內,才沒有了綁架案發生。

今天,世界各國的綁架案呈不斷上升的趨勢,綁架案不斷上升可以被看成是經濟、社會轉型的意外后果。如何處理各種綁架案,考驗著政府公共安全處理的智慧和能力。在馬尼拉發生的綁架香港游客的危機事件中,最初,曾長期擔任警察職業的綁架者是想以此為談判的條件,要求恢復他的公職,撤消對他的不公正處理,并沒有想傷害人質的動機。但馬尼拉警方的談判專家拒絕了綁架者的要求,使事件一步步向最壞的后果發展。如果在類似的公共安全事件的處理中,明確一個基本的原則,那就是保證人質安全是最重要的處理問題原則。在這樣的原則指導下去處理危機,哪怕產生與現有規則沖突的現象,也不改變這樣的原則。

菲律賓政府就曾面臨過一次這樣的艱難選擇。2004年7月,伊拉克武裝分子綁架了菲律賓卡車司機克魯茲,要求菲律賓政府從伊拉克撤軍,菲律賓政府在面臨美國等國家反對的巨大壓力下,第一次以撤軍的方式換取自己國民的生命。這種處理危機的方式,真正體現了對生命的尊重。但在這次人質危機的處理中,非常遺憾的沒有發生為了外國公民的生命安全所做出的正確選擇。如果在處理人質危機事件時,我們都能形成保證人質安全是最重要原則的共識,危機處理者可能就不會面臨法律與倫理等的艱難選擇,可能會更有利于危機的解決。

有效溝通是解決人質事件中最重要的手段

如何處理綁架人質事件這樣的公共安全事件,是危機處理過程中遇到的重要問題。有效溝通應該是綁架人質事件中最重要的手段。

在馬尼拉發生的綁架香港游客的危機事件中,綁架者試圖與警方進行談判,以達到他的要求。從上午9點左右到到天黑,門多薩都表現得很平靜,對人質的態度也很溫和,甚至還曾對人質們表示歉意。多名人質被釋放,可以反映出綁架者的心態。警方也派人員與綁架者進行溝通。但首先是錯誤地派綁架者門多薩的弟弟與他溝通,在發現他不能履行責任后又實行了對他的逮捕,這使矛盾迅速激化。

在危機事件的處理中,需要充分認識到有效溝通的價值。一個成功的談判專家,可以使危機向好的方面轉化,甚至可以化解危機。好的談判專家必須是談判者雙方信任的,處理問題的立場應該是相對中立的,應該對各方面信息有全面的了解,在對各種情況進行準確判斷的基礎上,還必須有靈活處理現場情況的能力和權力。在這起危機事件中,我們沒有發現危機談判專家符合這樣的要求。甚至在談判的過程中,談判專家還不斷激化矛盾。由此使危機一步步向最壞的后果發展。

好的談判專家,不僅可以化解一般的人質危機事件,甚至還可以化解國家之間嚴重的沖突。1979年美國和伊朗之間的人質危機,美國代號為“藍光”的武裝營救人質行動沒有成功,談判卻取得了好的效果。因此,如何選擇和培養談判專家成為解決危機的重要工作。香港警察局的談判組就是一個這樣的部門,它在處理許多綁架案中發揮了重要的作用。從公共安全管理的角度看,有效溝通只是一種被動的補救措施,日常防范則才是一種積極主動的化解矛盾的最有效手段。因此,在城市公共安全管理及應急機制建立上,著力點必須放在日常管理的體制和機制的建設上,必須將化解社會矛盾和維護國民的合法權益的制度建設放在最重要的地位。

媒體應該思考其在突發安全事件中的角色扮演

菲律賓總統阿基諾三世認為,這次人質事件之所以演變為最壞的結局,一個重要的原因是媒體從頭至尾都對事件進行電視直播,綁架者可以通過旅游車上的電視直播,對警方的行動了如指掌。當綁架者在電視上看到弟弟被捕等情況后,才促使他朝人質開槍。這起人質事件使我們反思,媒體在突發安全事件中的角色扮演。

媒體在現代社會的建構過程中,扮演了日益重要的角色。建立起一個負責任的現代大眾傳媒,及時將突發的新聞事件向社會傳播,是政府和媒體的共同職責。當危機發生后,媒體在滿足公民的知情權方面發揮地作用是其他現代組織所不可替代的。由于近年來公共安全事件的多發,人們更多地關注危機事件發生后的政府的應急處置和事后恢復。媒體在幫助公眾更好了解危機解決的過程,使公眾形成公共安全意識,更好地預防和化解危機中能夠發揮重要的作用。但怎樣才能建立起以政府信息平臺和新聞媒體為依托的公共安全信息平臺,向社會及時發布權威的公共安全信息,對公眾進行有效的引導仍然是媒體急需提升的重要能力。

在激烈的媒體競爭時代,直播,特別是電視直播已經成為媒體競爭的重要手段。但能否像這次人質事件中進行現場直播,使綁架者對警方的各種情況都了如指掌,從而使危機更加惡化考驗著媒體的責任和能力。一般來說,媒體進行這類事件的直播,應該和警方充分合作,有選擇地公布某些信息,必須尊重個人隱私,考慮到事件的有效解決和受眾的接受心理。建立面向所有媒體的信息應急聯動機制,以便在危機發生時迅速地協調社會力量,有效調動資源,爭取最好的結果是政府的責任。2004年7月,中國長春發生的人質事件也選擇了電視直播方式,事實上并不利于危機事件的有效處理。因為,危機事件的直播會對各方主體形成巨大心理壓力。在公共安全危機事件中,媒體必須始終恪守自己的社會責任,不斷提升自己在危機事件中的應對能力,才能適應在激烈競爭時代的種種挑戰。

(作者系上海政法學院城市安全研究中心主任,教授)