“要地不要人”的城市化模式應(yīng)該終結(jié)

鄭風田

很長時間以來,我國的城市化一直遵循“土地的城市化,而非人的城市化”,這種模式概而言之就是“只要農(nóng)民的土,不要農(nóng)民的人”,其結(jié)果是悲劇性的。雖然我國名義上的城市化率已達46%,但實際上真正具有城市戶籍的卻只有28%,有18%的農(nóng)民工雖然已在城市打工并且居住半年以上,但卻被排斥在城市體系之外,享受不到城市居民應(yīng)該享受的社保醫(yī)療等福利。

因為不承擔近1.5億在城市打工的農(nóng)民工的社保成本,我國的城市化通過征用農(nóng)民的土地卻付出極低的失地補償成本,廉價低成本擴張十分迅速,尤其是不少大都市等在短期內(nèi)繁榮起來。法國一位前政要在上世紀70年代末來北京出差時,覺得中國與法國的差距達30年;而時光流逝至今,這位老兄居然認為目前北京、上海等與法國相差還是30年,只不過先進與落后顛倒過來了。中國一方面是少數(shù)大都市畸形繁榮,而另外一方面中西部不少農(nóng)村出現(xiàn)空心村,陷入相對衰落之中,甚是凄涼。這種強烈的反差刺激著我們的觀感,也讓我們思考一個問題,中國的財富從哪里來?

資本是財富之父,土地是財富之母。我國30多年的高速增長,很大一部分財富來源于土地和各種資源的開發(fā),而這些土地大都是農(nóng)民的地。

目前城市發(fā)展95%以上是通過征地來實現(xiàn)的,而地方政府每年賣地的收入都在大幅度上漲,以至于成為地方政府的主要收入來源。1997-2008年間,地方政府僅土地出讓金一項收入就達到5.2萬億,而2009年中國土地出讓金總金額更是高達1.5萬億元。政府從土地開發(fā)中獲取了大量增值收益,在土地出讓金收益集中的市縣級政府,土地出讓金有時甚至比其財政預(yù)算收入還要高。那作為土地使用權(quán)的擁有者,農(nóng)民在征地中得到了什么呢?

我國城市化的財富很大程度上來自農(nóng)民的土地,但農(nóng)民卻被排除在收益之外。大量的土地收益集中在城市,集中在政府,農(nóng)民被排除在收益之外,使部分城市繁榮,農(nóng)村貧困。正是這個殘酷的事實,使得各地征地拆遷運動中,農(nóng)民和地方政府的矛盾,達到了前所未有的尖銳程度。

這種有嚴重缺陷的城市化模式已運行了30多年,但卻是不可持續(xù)的,面臨諸多挑戰(zhàn)。目前我國廉價土地供給已結(jié)束,而部分地區(qū)政府開始轉(zhuǎn)向侵占農(nóng)民宅基地,發(fā)起“趕農(nóng)民上樓”。在近期的一次調(diào)研中,一位地級市的領(lǐng)導(dǎo)雄心勃勃地對中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文講:我這個地級市一共有100萬戶農(nóng)民,我準備用3到5年的時間把這些村莊全拆了,因為100萬戶農(nóng)民大概占了100萬畝的建設(shè)用地。陳當時很吃驚,問,哪來這么多錢?地方領(lǐng)導(dǎo)說他算過賬,100萬戶農(nóng)民讓他住樓,至少省出70萬畝地,50萬一畝就是3500億,100萬畝就是7000億,什么事干不了?陳說,你真是了不起!將來出了問題哭都來不及。

正是這段對話,揭露出我國目前不少地方存在片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標,違背農(nóng)民意愿強拆強建,侵害農(nóng)民利益的行為。目前這種愈演愈烈的逼農(nóng)民上樓的做法,在歷史上是罕見的。名曰讓農(nóng)民過上現(xiàn)代化生活,實則是把農(nóng)民宅基地當成唐僧肉,轉(zhuǎn)換出來用于增加建設(shè)用地指標,增加土地財政收入。而宅基地的主人被草草打發(fā),農(nóng)民從寬敞的庭院被迫搬到狹窄的公寓,還要繼續(xù)農(nóng)業(yè)生活,不但生活沒現(xiàn)代化,不方便與顯性成本大增,發(fā)生上樓致貧現(xiàn)象。這是“只要農(nóng)民的地,不要農(nóng)民的人”的城市化路徑的延續(xù)。過去的廉價城市化只是強占農(nóng)民的土地,現(xiàn)在卻發(fā)展到要拆房子、并村莊,以強大的行政力量造成村莊的滅失,來獲得土地增值收益,維持不可持續(xù)的城市化,具有很大的破壞后果。陳錫文認為“在這場讓農(nóng)民上樓運動的背后,實質(zhì)是把農(nóng)村建設(shè)用地倒過來給城鎮(zhèn)用,弄得村莊稀里嘩啦,如不有效遏制,恐怕要出大事”。

發(fā)展城鎮(zhèn)化不應(yīng)該損害農(nóng)民權(quán)益。在工業(yè)化、城市化進程中,如何切實保障農(nóng)民的權(quán)益,尊重他們的意愿,關(guān)系重大,也是中國能否擴大內(nèi)需實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。城市化應(yīng)該首先是人的城市而不僅僅是土地的城市化。什么時候我國的城市化變成了首先是人的城市化,這種模式也就相應(yīng)地變得可持續(xù)了,一定要把農(nóng)民納入到土地增值收益中去,讓他們也分享城市化的成果,才能真正實現(xiàn)全民共同富裕。

(作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長)